商业银行政府平台性贷款风险的形成及控制研究

顾海峰，许 强

（东华大学 旭日工商管理学院，上海 200051）

商业银行政府平台性贷款风险的形成及控制研究

顾海峰，许 强

（东华大学 旭日工商管理学院，上海 200051）

自分税制改革以来，地方政府财政收入发生分流，导致地方政府现行财政收入程度无法承担大规模的城市基础设施建设，对此，地方政府通过平台性贷款模式获取商业银行信贷资金已成为地方政府募集城市建设资金的主要来源，同时，商业银行应强化地方政府平台性贷款的风险控制措施。为此，在分析商业银行政府平台性贷款风险分布现状的基础上，探讨了商业银行政府平台性贷款风险的形成机理，并以此为依据，设计了商业银行政府平台性贷款风险的控制机制。该研究成果将为我国商业银行在政府平台性贷款的实践中科学高效的控制贷款风险提供重要的理论指导与决策参考。

商业银行；地方政府；平台性贷款风险

一、问题提出及研究述评

2008年金融危机发生以后，在保增长的大背景下，各级地方政府大力进行基建投资，使得以城投为主导的地方政府融资平台在全国范围大量出现。截至2012年，我国地方政府融资平台公司多达10468家，融资平台的贷款额度约为9万亿元人民币。由于地方政府融资平台公司的政府背景，其所获得的贷款多以地方政府信用为担保。其所投项目多以公益性项目为主，项目本身无收益或收益极低。从而地方政府融资平台公司对贷款的偿还，主要不是依靠项目本身的经营性收入，而是主要依靠地方政府的财政收入。根据社科院发布的金融蓝皮书测算，2011年至2013年地方债务进入偿债高峰期，到2012年，地方政府融资平台偿债率将超过20%警戒线，达到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒线之下。央行报告也指出，地方政府偿债率将从2009年的6.7%逐年上升，至2012年将突破20%，并达到26.4%的峰值，这将超过发展中国家25%的安全警戒线，之后缓慢回落，但仍在20%的国际平均警戒线以上。目前，地方政府的财政收入主要来源于土地出让收入，而这部分收入受国家宏观政策和市场行情的影响显著。受最近几轮房地产市场调控措施出台的影响，地方政府的土地出让收入显著减少，地方政府的财政收入因此相应减少。在目前处于偿债高峰期的情况下，地方政府财政收入的减少，对地方政府融资平台公司的贷款偿还无疑是雪上加霜。在此情况下，商业银行的平台贷款很容易转变为次级贷，甚至呆坏账，从而对国内的金融稳定带来不确定的负面因素。正是在这样的背景下，本研究针对“商业银行政府平台性贷款风险的形成及控制”问题展开深入探讨，具有非常重要的理论与现实意义。

对于商业银行贷款风险方面的研究，国外学者主要从信息经济学视角展开探讨，Kenneth(1994)[1]认为，信贷市场中存在着广泛的信息不对称现象，信息不对称是引发商业银行贷款风险的根本原因。对此，国外学者 Stiglitz(1991)[2]、Banerjee(1994)[3]、Berger（1995）[4]等从信息不对称入手，探讨商业银行降低中小企业贷款意愿的内在机理，研究发现，银企之间的信息不对称引发贷款企业的道德风险，从而引发商业银行的贷款风险，降低商业银行对于中小企业的放贷意愿。对此，如何从根本上治理银企信息不对称，是有效控制商业银行贷款风险的重要路径。但是，地方政府平台性贷款不同于中小企业贷款，以平台公司为信用基础的融资模式，在起初较长时期内始终符合商业银行的信贷偏好，然而，随着地方政府举债规模的不断扩大，商业银行已逐步认识到强化政府平台性贷款风险控制的重要性。目前，我国地方政府融资平台的运行体制机制存在很大问题，巴曙松（2009）[5]认为，地方政府融资平台已经成为增长最为迅速的信贷投放主体，运行过程中的过度负债，加大了商业银行面临的风险，并增加了地方财政的负担。因此，应当对地方政府融资平台进行规范化、市场化和透明化改革，并建议商业银行推进更为审慎的风险管理措施进行管理和配合。此外，在商业银行和地方政府融资平台的业务往来中，因为地方政府融资平台的政府背景，往往使得商业银行处于信息流通的劣势地位。对此，朱晓蕾（2009）[6]认为，在政府类融资中，存在着银行与政府之间信息不对称问题。这不仅包括银行与政府的信息不对称，如政府部门的隐形负债等，还包括银行与融资平台之间的信息不对称问题，如融资平台的多边贷款等。对此，王修华等（2011）[7]提出了地方政府融资平台风险的测算模型与方法，并给出了规范地方政府融资平台发展的基本路径。然而，刘明（2011）[8]认为，应加强银行间的合作，并对自身贷款业务流程进行改进，以缓解信息不对称的程度。刘志春等（2012）[9]认为，应该对平台性贷款建立单独的授信管理体系，必要时应聘请权威中介机构进行风险评估。此外，刘伟等（2013）[10]对地方政府融资平台的举债逻辑进行了理论诠释，并提出了防范与控制地方政府融资平台风险的基本思路。对此，张光华（2012）[11]认为，应积极推进银行机构经营模式创新，引入主办行制度，并建立定期贷后评估制度。马若微等（2012）[12]研究发现，商业银行发放过度的政府平台性贷款，将在一定程度上降低商业银行的信贷效率。对此，王国刚（2012）[13]认为，地方政府融资平台贷款规模的过渡性，将加大商业银行的信贷风险，不利于商业银行信贷资产的安全。对此，刘畅（2011）[14]、顾海峰等（2013）[15]探讨了地方政府融资平台风险的防范与控制问题，给出了防范与控制地方政府平台风险的制度设计思路。对此，本研究的主要贡献在于：分析了商业银行政府平台性贷款风险的分布现状，在此基础上，分析了商业银行政府平台性贷款风险的形成机理，并以此为依据，设计了商业银行政府平台性贷款风险的控制机制。该研究成果将为我国商业银行在政府平台性贷款的实践中，如何科学高效地控制贷款风险，提供重要的理论指导与决策参考。此外，本研究将围绕以下逻辑结构展开：第二部分为商业银行政府平台性贷款风险的分布现状分析；第三部分为商业银行政府平台性贷款风险的形成机理分析；第四部分为商业银行政府平台性贷款风险的控制机制设计；第五部分为结论与展望。

二、商业银行政府平台性贷款风险的分布现状分析

金融危机发生以后，为刺激经济平稳较快发展，中央政府出台了4万亿元的一揽子经济刺激计划，使得我国经济安全度过了危机所带来的震荡时期，依然保持了国民经济7%以上的增长，令世人瞩目。但是当时的4万亿元，中央政府只投资了1.18万亿元，其余的2.82万亿元全部由地方政府配套实施，由于地方政府的财政收入无法满足投资需要，于是由地方政府及其相关部门通过财政拨款，或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，即地方政府融资平台在全国范围内随之产生，并从省级向市级、县级政府延伸，随着融资平台的发展，平台债务规模也快速膨胀。目前，在保增长的宏观背景下，我国实施着积极的财政政策和稳健的货币政策，在此情况下，地方政府融资平台的贷款依然占据商业银行贷款的很大部分，虽然增量成减缓趋势，但是总量较大，所以商业银行目前面对的众多风险依然不容乐观。

（一）偿还风险

由于地方政府融资平台公司组建之初，就是依靠政府财政拨款，或注入土地、股权等资产设立，这就使得其自有资本很少。而且融资平台公司所投项目，大多属于公益性项目，此类项目往往无收益或收益很少，从而地方政府融资平台贷款的还款来源主要依赖地方政府未来财政收入或政府配置的土地使用权的收益。可是土地出让收入受国家宏观调控政策的影响较大，并不能成为稳定的还款来源。此外，现行地方政府融资平台公司的贷款担保，主要是政府信用，这并不符合我国《担保法》的相关规定，当偿还风险出现时，此类担保并不具备一定的法律效力，商业银行的损失就很容易出现。

（二）流动性风险

因为地方政府融资平台具有浓厚的政府背景，以政府信用为保证的贷款，受到商业银行的特别青睐，使得大量的商业贷款集中在融资平台中。由于地方政府融资平台所投项目，以基础设施和市政工程为主，这些项目具有周期长（大多为5到10年）、所需资金量大的特点，所以使得商业银行的中长期贷款比例占总发放贷款量的比例显著加大，从而使得商业银行的信贷结构出现失衡，并加剧商业银行资产负债期限错配程度。当作为主要还款来源的政府财政收入发生波动时，流动性危机就会出现，而且在新巴塞尔协议的大背景下，流动性风险呈更加凸显的状态。此外，中长期贷款比例的增加，也加大了商业银行的利率风险。

（三）政策性风险

政府的财政收入作为商业银行平台性贷款的主要还款来源，在很大程度上受国家宏观政策的影响，而且政府的财政支出也受到地方政府的发展思路、城市建设整体规划、未来基础设施建设项目的投资计划、政府融资平台的融资力度和融资效度以及政府财政的经常性开支的影响。而且在贷款期内，政府的财政收支以及财税体制都有可能发生变化。如此种种，用于偿还贷款的资金能否按时到位，就存在很大的不确定性。此外，地方政府融资平台性贷款多为中长期贷款，这就可能出现在贷款偿还期内，出现政府换届的可能，而各届政府在贷款存续期内对建设性资金的使用安排也会不同，所以贷款的偿还也就可能偏离最初的计划。所以说，政府的换届及其带来的总体政策的变化，都会对商业银行的平台性贷款的偿还带来不可预计的影响。

（四）合规性风险

目前，地方政府融资平台性贷款多以政府信用或地方财政收入为担保，但是，根据《担保法》，政府对金融机构贷款的任何担保或承诺属于违规行为，仍不受法律保护。此外，政府的基建项目建设往往是多个项目同时进行，为满足资金需求，地方政府融资平台就会大量向银行申请贷款，但由于融资平台的自有资本较少，这就会出现法定资本金比例达不到监管要求。而且，在政府牵头的项目建设中，因为有政府的作用，许多项目经常出现开工的合法性批文或土地使用权证等必要的手续不到位或不齐全就开工的情况。这对商业银行的平台性贷款的正常收回都会带来不利影响。

（五）监管风险

地方政府融资平台公司所申请到的贷款，由地方财政部门或项目建设主管单位统一调配使用，平台公司作为直接借款人，并不使用或管理信贷资金。对于申请到的贷款，政府往往根据自己的实际需要来使用贷款，使得贷款常常用于非指定项目，而且同时运作的项目繁多，资金交叉使用情况屡见不鲜，项目资金的使用就会失衡。使得商业银行在贷后监控上面临巨大的压力。

（六）信息不对称风险

地方政府融资平台公司的法人治理结构并不完善，其法定负责人和主要业务人员大多由政府工作人员兼职或者由政府指派，导致在职能定位、财务收支、债权债务等方面缺乏独立性和自主性。融资平台因需要大量资金，常常采用多头融资、多头授信，这就使得其债务结构相对分散。因为具有政府背景，其所负担的债务有隐蔽性强、透明度差的特点，而且大多数地区财政负债水平是机密，并不会公开。所以商业银行对地方政府融资平台贷款的风险评估，就无法按照企业法人贷款的标准进行，而只能根据地方政府的财政收支情况进行判断。可是根据现行财政预算体系，商业银行很难掌握政府的融资总量、负债规模以及可持续的财税收入。此外，因政府融资平台的资金需求大，在商业银行面对的各层次的资金需求中都占据主导地位，所以各商业银行也会争夺这些客户，使得融资平台在贷款事项谈判中具有优势地位，甚至贷后不积极配合信贷管理。这些都增加了商业银行获得必要信息的难度，信息不对称情况较为严重。

三、商业银行政府平台性贷款风险的形成机理分析

商业银行对地方政府融资平台的大量贷款，既有业务发展的内在需求，也有市场竞争的外部压力，所以发放大量平台性贷款所引起的风险，既有内部因素，也有外部因素。

（一）财权事权的不匹配

自1994年“分税制”改革以来，事实上的财权上移和事权下移，使得地方政府的支出责任和支出能力发生了很大的变化，根据2008年的《中国统计年鉴》显示，1978年至1993年，中央财政收入在总财政收入中所占比例远低于地方财政收入，而1994年及之后，中央财政收入在总财政收入中所占比例急速上升，且明显高于地方财政收入。与此同时，1978年至2008年，地方财政支出占总财政支出的比例一直较高，可是中央财政支出占总财政支出的比例却呈现下降的趋势。2008年金融危机以后，中央出台4万亿元经济刺激计划，中央只投资1.18万亿元，而地方配套其余的2.82万亿元，财权上移事权下移由此可见，时至今日，情况仍未改观。与此同时，我国的城镇化步伐不断加快，地方政府需要大量的资金用于城市基础设施、住房、公益性设施以及环境等方面的建设，巨大的资金缺口由此形成。为满足资金需要，大量的地方政府融资平台应运而生，并大量向商业银行申请贷款，平台性贷款呈爆发式增长，而在此过程中，涉及的项目审查、贷款担保、贷后资金管理等等难免出现问题，商业银行面对如此巨大的平台性贷款，风险的存在就不可避免。

（二）现行政绩考核机制

目前，虽然中央不断强调不能以经济规模作为衡量地方发展的唯一标准，但现时来看，这一观念的改变还需一定的时间。经济规模仍是各个地方十分看重的一个指标，也是政绩考核机制的核心指标。近年来，全国财政收入持续较快增长，但全国依然存在一定程度的财政赤字。这与我国财政支出软约束下，为实现政绩斐然，地方政府不断扩大债务规模有关。而此种为实现政绩的债务，经常是围绕中央政府的政策，而与当地居民的需求无关。与此同时，各个省份之间是标尺竞争，且官员的目标与政府的目标存在一定的差异。标尺竞争就是看相对绩效评价，官员能否得到提拔，很大程度上取决于GDP的排名，而不是辖地的实际情况，所以只要GDP排名好就行。所以，就很容易理解地方政府为什么有如此冲动来发展GDP了，因为当别的省份在大力创建融资平台，努力创造GDP的时候，自己不发展，那么相对排名就下去了。这种以经济总量为核心的政绩考核机制只要存在，地方政府就会一直存在创造高经济总量的冲动，甚至会演变成恶性竞争、互相拆台的局面，因为把别人的GDP搞下去了，自己的GDP排名就上去了。至于这样做，对当地的经济发展是好是坏，是否符合百姓的发展需求，却没有得到充分的考虑。此外，监管的缺失往往导致地方政府的财政资源使用效率的低下。所以，必须从根本上改变现行的政绩考核机制，才能有效遏制盲目融资的冲动，对降低平台性贷款的风险，具有积极的作用。

（三）权利不等导致的信息不对称

相较于国外来说，我国地方政府的信息披露机制还不完善，对地方政府的信用水平的考量以及相关监督机制的运行，因为没有相关法律的支持，商业银行常常处于被动的局面。地方政府融资平台具有浓厚的政府背景，商业银行对其信用的考量或者贷后资金的监督，也同样存在效率低下的情况。而且，由于有效监督的缺失，地方政府的财政支出结构普遍不合理，这里主要体现在地方政府的公共支出并没有对基本公共产品的提供引起足够的重视。而现行的预算体制无力合理配置地方政府的公共资源，结果是地方政府的公共资源增加了，民众对基本公共产品的需求无法满足，这种不合理的财政支出结构是地方财政规模迅速膨胀的主要原因。财政收入作为平台性贷款的主要还款来源，财政支出结构的不合理必然会对平台性贷款的偿还带来一定的风险。从商业银行的角度来说，贷前调查、贷中审查、贷后检查，都需要融资平台和政府有关部门的积极合作，可是现实中，融资平台和政府有关部门的合作热情并不高涨，甚至有秘而不宣的情况。商业银行因为没有法律赋予的相关权利，这种“三查”工作是很难开展的，所以只能根据地方政府的财政收入来评估，这对于安全信贷是远远不够的。

（四）内控机制不健全

内控机制不健全容易导致信贷高风险。一方面，内控机制不健全，滋生了银行高层经营管理者的道德风险，导致信贷管理人员特别是中高级管理人员为讨好政府相关部门，盲目地大量发放关系贷款，这些贷款主要集中在地方政府融资平台中，使得贷款相关度增加；另一方面，由于我国商业银行内控机制不健全而导致风险责任机制不健全，多数银行对贷前审查和贷后监督重视不够。因地方政府融资平台与政府有着千丝万缕的联系，商业银行对平台性贷款的贷前调查不细、分析不足，贷后不能及时、全面地了解贷款项目的财务状况变化情况。虽然监管当局以及各商业银行都建立了与贷款发放相关的规章制度，但由于平台性贷款的特殊性，使得银行陷入被内部人控制的被动局面。因内控机制不健全，可能存在的高道德风险使得高相关度的平台性贷款大量发生，从而增加商业银行面临的风险。

（五）微观经营基础存在缺陷

计划经济时代，我国的商业银行仅仅是一个充当财政出纳的机构，而不是真正意义上的企业，因而也就不是真正意义上的商业银行。虽然近年来，我国政府加大了对商业银行尤其是国有商业银行的各项改革力度，商业银行的市场化、商业化程度与以前相比有了很大程度的提高，但我国商业银行多数还没有建立科学、良好的公司治理结构，也不可能按照真正的现代金融企业的运行规则来经营。在计划经济时代，我国商业银行的这种运行方式不会导致银行危机的发生，然而一旦建立了市场经济体制，我国商业银行微观经营基础的弊端就逐渐显现出来，各商业银行难以根据自己的优势并结合内外部环境制定独立的、可持续的长远发展战略。同时，缺乏科学、良好的公司治理机制还导致董事会及各专门委员会的功能、职责不清晰，无法形成对银行经营有效的激励、约束而导致商业银行的经营、管理处于内部人控制的局面，而由此产生的内控机制不健全、不完善，严重的道德风险等都可能带来银行风险。

（六）市场规律的必然存在

首先是同业之间必有竞争，经营人往往通过扩大市场规模来证明自己的价值，银行也不例外。银行的经营管理人员普遍致力于扩大市场份额、追求规模的扩大来参与市场竞争，这种非理性的竞争观念一方面可能导致宏观上的经济泡沫产生，另一方面，盲目的规模扩张，加重了资产负债配置的不合理程度，反而导致商业银行自身的不良资产总额不断上升，进而导致危机风险不断扩大。其次是一个产业的发展低于社会需求时，该产业能获得较高的投资回报率，高的投资回报率反过来又刺激了该产业的投资需求增加，对银行的贷款需求增加，而银行也乐于向该产业中的企业提供贷款。该产业较高的投资回报率将吸引更多的厂商加入该产业，银行对该产业的信贷不断扩张。随着该产业的不断扩张，一方面由于存在规模报酬递减效应，另一方面由于产品或服务的不断增加而导致供过于求。此时，该产业中的部分企业将会出现效益滑坡，许多企业的还贷能力将严重削弱，银行坏账随之大量增加。虽然地方政府融资平台并没有很高的投资回报率，但因为有政府信用担保的存在，其风险就有缩小效应，而且近年来，地方政府为配套中央政府的投资计划，需要大量的融资平台类公司来帮其筹集所需的大量资金。所以地方政府融资平台在全国范围内如雨后春笋般涌现，银行又乐于向这类公司贷款，风险往往就此形成。

四、商业银行政府平台性贷款风险的控制机制设计

通过上述论述可以看出，地方政府融资平台性贷款给商业银行带来的潜在风险是客观存在和不容忽视的，所以如何控制商业银行面临的平台性贷款风险就显得尤为重要，本研究给出如下几条机制设计建议：

（一）建立银团贷款机制

这是一个信息共享的大平台，众多银行定期在平台上公布对平台性贷款的相关信息，包括所贷金额、申请贷款的项目、项目的内容等等，以增强银行间的信息交流，共同防御平台性风险。目前，众多学者建议对于地方政府融资平台性贷款采取银团贷款模式，虽然这种模式可以降低单家银行的贷款额度，分散银行贷款集中度风险；也利于银团内银行获得更多的信息，减缓信息不对称；还能避免同业竞争，增加银行的话语权。但是，随着经济的高度发展，联系的高度相关，银行团体并不能包括所有的银行在内，当某个银团出现平台性风险时，也会对其他银行带来风险；而且各个银团也会因业务发展需要而互相竞争，隐藏风险因素，盲目发放贷款。所以，采用银团贷款方式，只能部分解决平台性风险，而通过政府有关部门，以最后贷款人身份的中国人民银行牵头，建立信息共享的大平台，就可以更加有效的防范平台性风险，而且这是一个有效的长效机制。

（二）打造风险管理文化

一个企业的文化，是企业的灵魂，是经营成败的关键。商场如战场，成功的防范和管理银行风险、单纯的制订计划和组建风险管理部门是远远不够的，从根本上防范风险，必须首先实现风险观念的转变，形成自觉抵御风险的企业文化。而我国商业银行普遍存在对风险的防范意识不足的现象，国有商业银行就更为严重。风险文化和组织在发生风险时是否能够作出快速、协调的反应是密切相关的，而在时间压力很大的风险环境中，风险决策以及风险决策方案执行的及时、准确、高效是决定风险管理是否能够成功的关键点。如果银行没有强有力的风险文化作为基础，纵然是再完美的风险管理计划都不可能在应对风险的过程中显示出很强的效果。在预防风险和处理风险的过程中，只有把对风险的防范和管理提升到企业文化的高度，才能从思想上加强对风险的防范。即使是最完善的风险管理系统也不可能完全消除人的风险，因此只有使风险文化渗透到商业银行的方方面面，始终将日常风险管理理念牢牢镶入所有业务部门。只有形成一种独特的银行内部风险文化，实现无空隙的风险防范，才能从根本上消除和控制任何可能引发风险的因素。

（三）平台性贷款证券化

商业银行可以对地方政府融资平台的贷款进行证券化，以此来解决巨大的存量问题。通过资产证券化，可以解决两方面的问题，一是商业银行通过信贷资产证券化可以将部分风险从表内转移到表外，化解自身面临的贷款风险；二是商业银行通过资产证券化可以改善资产流动性现状，使得商业银行的资产和其面对的负债的期限结构更为合理。有利于商业银行摆脱短期资金来源对长期资金运用的约束，也利于商业银行更好地进行利率敏感性缺口和期限缺口的管理。鉴于此，商业银行可以将有固定现金流的一个或多个项目贷款打包组成资产池，以一定的价格转让给特殊目的机构，由其根据资产池的风险收益情况进行信用评级和信用增级，然后发行地方政府平台性贷款支持证券。这可以使项目贷款的风险收益和银行的风险收益相分离。而且，通过证券化，银行可以实现现金流的提前收回，从而避免流动性危机的发生。

（四）鼓励发行市政债

市政债一般由地方政府或者授权机构作为发行主体，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，以进行城市基础设施建设。地方政府通过发行市政债，可以拓宽自己的融资渠道，从而会降低对地方政府融资平台的依赖性，也就从源头上降低了商业银行平台性贷款的债权风险。但是，依据我国《预算法》相关规定，我国地方政府不得发行公债，这就使得地方政府的资金来源受到限制，使其只好选择或有负债的预算外的融资方式，这也是全国各地融资平台大量出现的原因。这些平台的出现，解决了大量的所需资金问题，但也使得地方政府过度依赖融资平台的作用。地方政府融资平台所融资金又大多来自商业银行，这样，地方政府、商业银行、融资平台这三者之间就形成了一个融资链条，当某个时候、任一个节点出现问题，都会引起连锁反应，大量的地方政府债务就会出现。所以，通过出台相关法律文件，鼓励地方政府适度发行市政债，增加融资渠道，弱化其对融资平台的依赖，就可以从源头上有效缓解商业银行面临的平台性贷款风险。

（五）完善分税制改革

自1994年分税制改革之后，一直存在财权上移、事权下移的情况。而较强的财政收支能力是地方政府偿还融资平台债务的主要方面，也是化解融资平台债务风险的最有效的途径。目前，需要从法律制度层面，以出台法律法规的形式，明确规范并平衡好各级政府的财权和事权，规定各级政府的收支范围，属于地方政府管辖范围的公益、基础设施建设等事项由地方政府负责，超越地方政府管辖范围的事项由中央政府与地方政府或各级地方政府之间按比例合理分配。中央政府委托地方政府事项，中央政府应提供相应的资金支持。而且，应该在主要税种的分成上适度地向地方倾斜，特别是针对不发达和欠发达地区，加大转移支付力度以扶持地方财政，同时加快推进房产税、个人所得税等税收的完善。通过解决财权事权不匹配的问题，不仅可以有效降低商业银行面临的平台性贷款风险，而且可以解决地方义务教育、民生、公共服务等等的资金问题。

（六）建立专项偿债资金

由于政府的财政收入具有不确定性，以及政府为融资平台贷款的担保没有法律约束力，这就需要政府通过制度性的安排来保证融资平台贷款的偿还，可以按照财政收入的一定比例建立专项偿债资金。这部分资金由各级政府财务部门统一管理，并且不得轻易挪用，更不可用于风险投资，以保证专项资金的稳定性。

此外，政府有关部门应对专项偿债资金进行专项管理，安排专门的管理人员，明确责任人，设立偿债专项资金账户，并进行专项核算，年终编制年度收支报告，对使用情况进行逐笔调查。在出现需要动用偿债专项资金时，应通过相关负责部门的审核，经负责人批准后方可使用。当然，审计机关也应该积极参与偿债专项资金的管理，对政府偿债专项资金缴纳和使用情况进行审计监督检查，以保证偿债专项资金的有效使用。不可否认的是，在专项偿债资金设立之初，其规模是比较小的，可能无法满足平台性贷款的本息偿还，但随着资金的渐渐积累和监控管理制度的完善，其最终很有可能成为主要的偿债手段。

五、结论与展望

通过本研究，可以发现地方政府融资平台贷款风险是客观存在的，这既与商业银行因自身发展需要而降低贷款标准并盲目发放贷款有关，也与融资平台多头融资、交叉使用有关。此外，政府对待这种贷款的低标准的监管也是导致风险出现的主要原因。平台贷款风险主要包括偿还风险、流动性风险、政策性风险、合规性风险、监管风险以及信息不对称风险等等。本研究也对这些风险的形成机理进行了分析，并提出相关控制风险的机制和政策建议。目前来说，风险整体仍然可控，可是不能因此而放松警惕，对于未来，我们必须未雨绸缪，做好万全的准备。

我们必须清楚，地方政府融资平台的存在有其必然的合理性，而在投融资的过程中风险的产生也是不可避免的，控制风险也不是一朝一夕的事情。我们应该将政府、银行、融资平台三方结合起来，共同努力，相互配合，积极控制平台性贷款风险。地方政府要积极推动自身职能转型，处理好政府与市场的关系，减少对投资领域的直接干预。鉴于此，需要中央政府继续深化改革，努力改变传统的GDP竞争和税收竞争，只有这样，地方政府才不会通过债务融资等方式获取直接干预经济活动所需的资金。同时，将地方政府债务收支纳入预算管理，并将地方政府债务预算执行情况纳入地方政府官员考核指标。以此提高地方政府债务的透明度和规范性。此外，政府相关部门要深化资本市场、股权市场、债券市场的改革，拓展新的融资市场，创造新的融资工具，拓宽地方政府融资渠道，提高自身的融资能力，形成长期、规范、稳定的融资体系。

要努力保持商业银行的相对独立性，目前，银行受政府监管，为与政府打好交道，在对待具有政府背景的融资平台贷款问题上，银行往往降低审核标准，盲目发放关系贷款，而且在贷后的检查上也是虚有其名，所以政府有关部门要积极出台相关法律法规，为银行的相对独立提供法律保障。

此外，要尽快完善我国信贷资产证券化的有关法律法规、会计准则和税收制度。国内对于信贷资产证券化立法比较滞后，现行适用的只有《信贷资产证券化试点管理办法》，而且自身缺陷明显。如，《资产支持证券信息披露规则》并未对受托机构信息披露的范围和程度进行明确规定。只有这样，商业银行才能对地方政府融资平台性贷款资产进行证券化，增加自身的流动性，降低自身风险。地方政府融资平台公司目前在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，这主要是因为其运营能力和偿债能力较差，主要依靠财政收入作为还款来源。

所以，必须进一步提高融资平台的运行透明度，使得平台的隐性债转变成显性债；努力规范内部治理，目前融资平台公司人员多由政府指派，其管理的专业水平良莠不齐，所以应从负责人的选任机制、公司法人治理结构等等方面推进平台建设；最后要努力坚持融资平台的经营企业化、运作市场化和股权多元化的发展理念。

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Since the tax sharing system reform,the local government revenue shunt,leading to the local government fiscal income level cannot bear the city infrastructure construction,large in this regard,the local government to obtain credit funds of commercial banks through the platform loan mode,has become the main source of local government,to raise funds for City construction at the same time,commercial banks should strengthen risk control measures local government loan.This article analyzes the distribution status,commercial banks,government platform loan risk,on this basis,analyzed the forming mechanism of commercial bank loans risk government platform,and on this bas is,the design of the control mechanism of commercial bank loans risk government platform.The research results will provide theoretical guidance and decision-making reference for China's commercial banks how to control credit risk in the practice of government platform loans.

commercial bank;local government;platform loan risk

1003-4625（2014）07-0013-07

F832.33

A

2014-05-25

本文为国家社会科学基金项目（13BGL041）；教育部人文社会科学研究一般项目（11YJC790051）；中国博士后科学基金项目（20090450683）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（项目批准号11D10827）。

顾海峰（1972-），男，江苏苏州人，金融学博士后、研究员、博士生导师（副），研究方向：金融理论与金融政策；许强（1988-），男，江苏宿迁人，硕士研究生。

贾伟）