论社会治理中的控制性规则与促进性规则

张乾友

论社会治理中的控制性规则与促进性规则

张乾友

根据功能导向的不同，所有规则可以分为两类，即控制性规则与促进性规则。控制性规则是以对规制对象行为的控制为导向的规则，促进性规则则是以对规制对象行为的促进与引导为导向的规则。在工业社会中，无论法律规则还是组织规则，都是以控制性规则为基础的，都是通过控制来实施法律与实现组织目标的。20世纪后期以来，随着社会复杂性与不确定性的提高，控制性规则出现了失灵的情况，促进性规则引起了人们越来越多的注意。促进性规则预示着人类社会治理的一种全新前景，为当前的治理变革提供了促进性治理的方向。

控制性规则 促进性规则 社会治理变革 促进性治理

现代社会治理是一种规则化的活动，没有规则，是不可能治理好复杂的现代社会的。另一方面，规则有着不同的类型，应用不同类型的规则，社会治理的性质也是不一样的。从功能导向上看，所有规则可以分为两类，即控制性规则与促进性规则。二者的区别在于，前者试图通过对组织成员行为的控制来保障组织目标的实现，后者则试图通过对组织成员行为的促进来达到同样的目的。工业社会所拥有的是一种法治的治理模式，这种治理模式是以法律对权力的控制为基本内容的，其控制的工具就是作为控制性规则的法律规则与组织规则。20世纪后期以来，由于社会复杂性与不确定性的增长，控制性规则在社会治理中越来越多地出现了失灵的状况，促进性规则则开始得到了日益广泛的重视和应用。促进性规则向我们展示了一种全新的治理前景，为当前的治理变革提供了新的方向。

规则及其不同类型

人类文明是以规范化的秩序为特征的。尽管自然世界中也存在某种秩序，但由于缺乏相应的规范，这样的秩序是不稳定的，更没有进化为一种文明。正是由于各种规范的发明，使人类得以建立起了一种秩序文明，进而进入了一个文明社会之中。规范性是人类行为的独有属性。不过，规范并不等同于规则，规范可以是成文的，也可以是默会的，规则则一定是成文的；在某种意义上，规则可以被视为规范的成文化表达。事实上，规则是规范的一种高级形式，它使规范获得了确定的内容，进而呈现出了更多的理性特征。随着规则的出现，人类社会的秩序以制度的形式而得到了重建，即通过规则建立起了制度，进而以制度的方式供给并维护着社会的秩序。由此，人类的秩序文明演化成了制度文明，人类的社会治理活动也变成了制度框架内的活动，制度化水平的高低则成为了衡量社会治理活动合理性程度的主要标准。由于制度最终是由规则构建起来的，因而，特定社会治理体系及其治理活动的合理性最终也就体现在了其规则体系的完备程度上。

由于具有成文化的形式，规则的内容通常是确定的，其行为指向也是单一的或封闭的，这使我们能够非常容易地判断什么是遵守规则的行为，什么是违背规则的行为，进而在这种区分的基础上进行奖励或者惩罚的制度设计。当这种制度设计完成之后，规则就获得了某种强制力，以惩戒制度为基础，我们就可以强制地推行某种或某些规则。在这个意义上，规则可以被视为一种强制性的规范，如果我们不带有强制的目的，就根本没有必要把某种规范书写成规则。张康之认为，“就规范的功能来看，大致存在着两种类型的规范：一类是强制性规范，另一类则是引导性规范。”[1]张康之：《论合作治理中的制度设计和制度安排》，〔济南〕《齐鲁学刊》2004年第1期。如上所述，规则属于强制性规范，但并非唯一的强制性规范——比如习俗中就包含了许多强制性规范的成分，甚至在某些条件下，规则也可以从强制性规范变成一种引导性规范。我们认为，作为强制性规范的规则是一种控制性的规则，而当它实现了从强制性规范到引导性规范的蜕变之后，则变成了一种促进性的规则。强制性规范与引导性规范的分类是以规范的作用方式为依据的，控制性规则与促进性规则的分类则以规则的功能导向为基准。作为规范的一种高级形式，规则本身包含控制性规则与促进性规则两种不同的类型，其中，控制性规则更多以强制的方式发挥作用，促进性规则发挥作用的方式则更多地倾向于引导。

由于组织活动中普遍存在着权威流失的问题，组织研究在探讨规则时通常都是把它作为一种控制工具看待的，而几乎没有注意到它的促进性的方面。组织理论家大都把规则视为限制组织成员裁量权力和裁量行为的手段，而不会想到利用规则来促进组织成员更加积极地行使裁量权力和做出裁量行为，因为如果规则不再是一种控制因素，如果组织成员被鼓励去对上级的命令和指示作出自由的解读，那么组织还有什么权威可言？进而组织将如何能够实现自己的目的？所以，在组织活动与组织研究中，规则始终是被作为一种控制手段而加以看待和得到使用的。“复杂组织中关于质量和数量的标准是程式化工作的特征，此外组织通常还会发展一套监控程序，以检查个人对于规则的遵循和探知对组织资源的滥用、徇私和受贿行为。”[2]〔美〕汤普森：《行动中的组织：行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版，第142页。只有这样做，才能避免出现如下的情况：“由于个体官员具有不同的目标，并且，每个官员在把来自上级的命令转化成向下传达的命令的时候都具有自由裁量权，所以，上司头脑中的意图，将不可能精确地贯彻到官僚层级体系中的下层官员的命令中。这种转换构成了权威的流失。”[3]〔美〕唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，〔北京〕中国人民大学出版社2006年版，第179页。

与组织研究不同，法学理论则看到了促进性规则的存在。当然，法学理论首先强调的也是规则的控制性功能，甚至法治本身就意味着规则对权力的控制，这就是昂格尔所指出的，法治要求“权力能够受到规则的有效制约，无论这些规则是作为限制行政机关的工具，还是作为审判中的实质选择而发挥作用。法律规则的普遍性和适用的一致性将使对特定个人行控权力的人们很难把自己的工作变为谋取私利的工具。”[4]〔美〕昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，〔南京〕译林出版社2001年版，第173页。但同时，法学家们也清楚地认识到了通过规则来实现对权力的绝对控制的不可能性，由于任何规则体系本身“都体现了某种价值观，它已经包括了如何在社会中分配权力以及如何解决冲突的观点。”[1]〔美〕昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，〔南京〕译林出版社2001年版，第174页，第173页，第190页。所以，“法治理论的另一个关键的假定——规则会使权力非人格化和公正化也同样十分脆弱。”[2]〔美〕昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，〔南京〕译林出版社2001年版，第174页，第173页，第190页。也就是说，由于任何规则本身都是权力的产物，因而，要想通过规则来实现对权力的完全控制是不切实际的。如果人们试图这样去做，将只能出现这样的结果：“或在普遍规则的外表下允许存在广泛的不受约束的自由裁决和个人化，或是丢失制作管理性决定或产生衡平后果所必需的灵活性。”[3]〔美〕昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，〔南京〕译林出版社2001年版，第174页，第173页，第190页。即要么由于规则的无法推行而废弃不用——比如韩国的“互联网实名制”，要么由于对规则的强制性推行而造成整个权力体系的僵化。总之，单纯使用控制性规则不但无法实现对权力的控制，反而可能降低权力行使的效率，从而造成一方面是权力不受约束，另一方面则是权力行使无效的悖论性后果。

科亨（Morris R·Cohen）看到，“过去我们试图完全通过硬性规则来创造确定性，但在实践中，这已公开宣告了失败。”[4]Morris R.Cohen,“Rule Versus Discretion,”The Journal of Philosophy,Psychology and Scientific Methods,Vol.11, No.8(Apr.9,1914),p.212.有鉴于此，现代法制实践在不断完善控制性规则体系的同时，也在不断摸索促进性规则的运用，试图对不可避免的裁量权力和裁量行为作出符合立法目的的引导。尤其在民法研究中，促进性规则得到了许多学者的探讨。凯恩（Peter Cane）认为，“民法具有两种极为不同的功能，一种可以被描述为‘生产性的’（productive）或‘促进性的’（facilitative），另一种则是‘保护性的’（protective）或‘矫正性的’（remedial）。民法的促进性规则（facilitative rules）建立起了这样一个框架，使生产性的活动可以在安全且可以预见的条件下得以进行。比如，在缺乏一套规定了谁占有何物（财产规则）与财产如何进行转移的规则的情况下，市场将无法实现资源的最优配置。一个社会中得到了承认的促进性的法律规则在这个社会中建立并体现了一种特定的资源分配。相反，保护性规则则在促进性规则所确立的权利范围内界定什么是不可接受的干预，并为这样的干预提供补救和制裁的措施。”[5]Peter Cane,“Corrective Justice and Correlativity in Private Law,”Oxford Journal of Legal Studies,Vol.16,No.3, (Autumn,1996),pp.475-476.也就是说，民法中的促进性规则关注的是市场资源的配置，由于这种配置可以带来市场活动的效率，所以这种规则就承担起了促进性的功能，或者说，对市场功能的发挥有着促进性的作用。在某种意义上，民法中的促进性规则构成了市场秩序的主要内容，如果没有这种规则的存在，市场是不可能像哈耶克所说的那样“自发地”形成一种秩序的。发现民法中包含着促进性规则，使我们对市场秩序获得了一种更加科学的认识。

在欧盟的契约法立法中，促进性规则引起了学者们的广泛关注。比如，洛（Gary Low）看到，契约法中包含两种不同类型的规则，即促进性规则（facilitative rules）与强制性规则（mandatory rules），其中，“促进性规则可以采取任意性规则（default rules，即可以选择退出）或选择性规则（optional rules，即可以选择加入）的形式。……强制性规则可以被视为对一种主要具有私人性质的关系的家长式的干预。如‘强制’一词所暗示的，这种规则是不可以退出的。”[6]Gary Low,“Will Firms Consider a European Optional Instrument in Contract Law?”European Journal of Law and Economics,Vol.19,No.2,(March,2005).科尔伯（Wolfgang Kerber）与格伦德曼（Stefan Grundmann）则认为契约法中包含了三种不同的规则，即强制性实体规则（mandatory substantive rules）、强制性信息规则（mandatory information rules）和促进性法律（facilitative law），并认为，“尽管一套强制性信息规则可能是集权式的，但强制性实体规则尤其是促进性法律都应当主要建立在自由选择的基础上。”[1]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.216.可以看到，尽管在对契约法规则的具体分类上存在差异，但洛与科尔伯等人都认为契约法规则不完全是强制性的，而同样包含促进性的内容。扩大言之，不独契约法和更宽泛的民法，所有法律中都可能存在着促进性的规则。这一点在国内法学界也已得到了学者们的承认，比如，李艳芳发现中国政府在实践中推动了许多“促进型立法”[2]李艳芳：《“促进型立法”研究》，〔武汉〕《法学评论》2005年第3期。。钭晓东也在环境法研究中发现，“法作为社会控制、规范手段，一定阶段曾经主要通过义务性、限制性规则来试图达到目的，但这并不代表法律功能的发挥仅限于义务性、限制性规则的运用，促进性规则的引入与功能展现也是其中的重要组成。”[3]钭晓东：《论社会变迁与环境法律规则运行模式的演进》，〔石家庄〕《河北法学》2008年第3期。总之，法律规则中存在着一种促进性规则，这在今天已经是一项不容否认的事实了。

控制性规则在社会治理中的应用

前述可见，关于规则的类型，学者们有着不同的划分，但在各种分类中，有一点是得到反复强调的，这就是规则是否具有强制性。比如，洛和科尔伯等人都是从非强制性的角度来理解促进性规则的，即认为促进性规则是一种非强制性的规则，它允许规制对象拥有更大的行为自由度。应当说，这样的认识是正确的，促进性规则的确是非强制性的。但是，非强制性并不是促进性规则最主要的特征，这是因为，非强制性是一种消极的表述，而促进性规则应当是一种积极的规范力量。如前所述，张康之区分了强制性规范和引导性规范两种规范类型，而无论强制还是引导，都是积极的，都有着某种明确的价值指向。但在我们所提到的民法学者这里，他们所理解的促进性规则却都是消极的。即使拿凯恩所说的生产性的促进性规则来说，它的生产性是由市场机制引发的客观结果，即对产权的规则化表述激发了市场效率，但这种规则本身仍然是消极的，是价值中性的，否则，如果产权规则被赋予了某种价值取向——比如给予国有产权和私有产权以不同地位，那将必然会威胁到市场秩序的健全发展，甚至会导致非生产性的后果。这种区别体现了现代法学理论对于“权力意志”的警惕，任何时候都在防范权力意志的张扬。法学家们坚信，“当权力意志在社会上表现出来时，它总是会同一个在重要性和力量上与其相当甚或超过它的组织原则——法律意志（thewill to law）相碰撞并受到这种原则的反击和限制。”[4]〔美〕博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，〔北京〕中国政法大学出版社1998年版，第363页。因此，他们总是在对立的意义上理解规则和权力，即使在发现了促进性规则的存在时，也坚持在消极的层面上定义促进性规则，以免促进性规则打开了囚禁着权力巨兽的法制牢笼。

在剖析官僚制组织的内部结构和运行机制时，唐斯指出了官僚制组织的四个层面：“最表面的一层是官僚组织采取的具体行动，第二层是这个组织所使用的决策规则，第三层是用以决定规则的制度结构，最深的第四层是官僚组织的总体目标。”[5]〔美〕唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，〔北京〕中国人民大学出版社2006年版，第179页。也就是说，从组织要素的角度来看，组织过程实际上是一个组织目标的实现过程，即通过制度结构的设计来对组织目标进行分解，将其分解为部门目标或更为具体的职位目标，再通过规则体系的建构来确保组织成员的行动有助于实现经过分解了的、更为具体的部门目标或职位目标的过程。在这里，规则是使组织行动起来的关键，通过规则的中介，组织目标被转化成了组织成员的职能任务，进而通过规则体系对组织成员行为的强制性控制，组织目标被渗透进了组织成员的行为之中，并通过组织成员行为的完成而得到了满足。可见，在官僚制组织中，规则所起到的是一种控制的功能，即通过对组织成员行为的控制来保障组织目标的实现。并且，由于存在着因为组织成员的自主性和裁量行为所造成的权威流失的问题，官僚制组织一直在不断强化其组织规则的控制导向，至于强制则只是实现控制的一种方式。也就是说，从功能导向的角度来看，官僚制组织中的规则是一种控制性规则，是以对组织成员行为的控制为基本特征的。因此，当我们试图建构一种非官僚制的政府模式时，也必须对官僚制组织的控制性规则进行解构，并建立起一种非控制导向的规则体系，这种规则体系的基础就是促进性规则，即对行政人员的行为有着促进性作用的规则。这是对促进性规则的积极理解，公共行政理论应当在这种积极的意义上来理解促进性规则。

其实，不仅组织规则，在工业社会中，法律规则在功能导向上也是控制性的，这就是哈特所说的，“凡有法律之处，人类的行为在某个意义上就不是随意的，或者说是‘具义务性的’。”[1]〔英〕哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，〔北京〕法律出版社2006年版，第78页。虽然促进性规则也在实践中得到了一定程度的应用，甚至在欧盟的契约法立法中引起了激烈的争论，但总的来看，“当前，欧盟层面上的契约法规则主要是由强制性信息规则构成的，另有一些强制性实体规则，促进性法律则几乎没有。”[2]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.219.也就是说，就目前而言，无论组织规则还是法律规则，在功能导向上都主要是控制性的，因此，由法律规则与组织规则所构成的现代社会治理体系在功能导向上也是一种控制性的社会治理体系，是通过控制的方式来履行社会治理职能和开展社会治理活动的。

在社会治理的层面上，控制是法治的基本要求。法治要求法律能够控制权力的行使，只有这样，才能保证法律在社会治理中的最高地位，从而使社会治理活动遵循法的精神而不是权力意志。实际上，法律与权力是两种不同的强制性力量，因而，作为一种治理模式，法治意味着法律这种强制性力量对权力这种强制性力量的控制，而这种控制的结果则是赋予了社会以法制框架下的自由。所以，法治是一种以控制的方式来保障自由的治理模式。不过，法治只是一种抽象的理论设定，在现实中法律总是通过规则发挥作用的，或者通过法律规则控制作为法人的各种组织的活动，或者通过组织规则控制组织中的人的活动。作为一种治理模式，法治意味着法律对于政府这一权力主体的控制，但在法治的具体运行中，法律规则的控制对象——法人则不一定是一个权力主体，比如民法所涵盖的市场主体就都不能被视为权力主体，尽管它们可能实际地掌握了某种经济权力。所以，在民法领域中，由于市场主体并不是直接的权力主体，不拥有足以对抗法律进而破坏法治的强制性力量，因而法律对它们的控制相对宽松，甚至可以容纳一些促进性规则的存在，以增强市场主体的活力。但在社会治理领域中，由于对政府这一权力主体的任何轻纵都可能导致自由的崩坏，因而法律对于政府的控制是极其严格的，同时，为了保证控制的效果，当法律规则被转化成政府内部的组织规则时，也是以控制性规则的形式出现的，以确保每一位政府官员的行为都能符合法律的要求。所以，尽管现代法学研究已经发现了促进性规则的存在，但在涉及社会治理问题时，则仍然坚持政府规则的控制性导向。

我们知道，官僚制组织并不是一个法治的领域[3]张康之、张乾友：《论法治国家中的权治——从福柯的研究谈起》，《天津社会科学》2010年第6期。，但它却沿袭了法治的基本原则，即通过规则来控制权力的行使。不同的是，法律制度及其法律规则对权力的控制是原则性的，它们划定了权力的行使范围和作用方式，但并不作用于权力行使的具体过程；官僚制组织的组织规则对权力的控制则是具体性的，是对权力行使过程的一种细节性的规定。法律规则与组织规则都对权力的行使作出了规则化的表述，但在法律规则的表述中，权力仍然是一种静态的强制性力量，而在组织规则的表述中，权力则变成一个动态的强制性过程。官僚制组织就是通过规则控制下的权力行使来实现其组织目的的。不过，作为一个动态的强制性过程，权力的行使是离不开人的主观判断的。虽然人们通过法律规则与组织规则而对权力行使中可能出现的种种情况作出了高度理性的设置，以最大限度地减少组织成员在行使权力时所面对的不确定性，但由于人的理性是有限的，因而这种设置也必然是不全面的，进而，无论规则体系多么复杂，也都将无法消除组织成员所面对的不确定性。换句话说，无论规则设计得多么精细，组织成员都无法在任何情况下单凭规则就能作出正确的行为选择，而在无法依赖于规则的前提下，他就必须依靠自己的判断，或多或少地自己决定怎么做才是符合组织目标的行为。这就是汤普森所说的，“如果服从理性准则的组织必须应付不确定性，则组织成员对自行决定权的行使就成为组织行动的关键要素。”[1]〔美〕汤普森：《行动中的组织：行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版，第137页。而既要发挥自由裁量权在应对不确定性中的作用，又要对这种裁量权进行必要的规范，在控制性规则已经表现出了无效性的情况下，促进性规则就获得了广阔的出场空间。

通过促进性规则思考社会治理变革

应当看到，控制性规则本身也是不确定性的产物，它体现了人类在不确定性中寻求确定性的一种努力，即通过规则对于行为选项的详细说明与控制来排除行为的其他可能性，从而赋予人的行为以确定性。可以想象，如果一个组织没有必要的规则或缺乏足够的规则，那么这个组织中各个成员的行为将是无法预料的，组织的目标也将难以实现。反之，如果建立起了相应的规则体系，那么组织就可以通过规则来控制组织成员的行为，进而确保组织成员的行为能够助益于组织目标的实现。在这里，规则使组织活动获得了确定性，并且这是一种通过控制而获得的确定性。然而，如上所说，由于理性的有限性，通过规则的控制来获致行为确定性的方式只有在不确定性程度是比较低的条件下才是可行的，否则，如果不确定性程度很高，在高度的不确定性面前，由人的有限理性所设计出的控制性规则将是无能为力的，甚至控制在根本上就是无效的。

20世纪后期以来，由于鲍曼所说的“流动的现代性”的高度发展，人类社会进入了一种高度复杂和高度不确定的环境之中。无论对于企业还是政府，随着流动的加速，组织环境都变得空前复杂，需要组织成员对其作出迅速的反应，而原有的控制性的规则体系却阻碍了组织成员做出这样的反应。甚至当组织试图通过规则来控制其成员时，却可能发现其控制对象已经因为流动而具有了不确定性，而在控制对象变得不确定的情况下，控制本身也就失效了。由于控制的失效，“流动的现代性”变成了吉登斯等人所说的“自反的现代性”，它的自反性后果就是造成了今天“全球风险社会”的局面，使人类陷入了危机四伏的境地。在这一背景下，无论是在企业管理还是在社会治理中，人们都提出了解除规制和分权的改革方案，试图通过规则体系的简化和权力体系的分散来放松控制，赋予原来的控制对象以较多的自由度和裁量权，鼓励他们自主地应对日益增加的不确定性。通过这样的改革，在社会治理中，政府的角色逐渐从控制者转向了促进者，政府的社会治理活动也从控制导向转向了促进导向。这就是纽兰（C·A·Newland）所指出的，“‘今天的’治理理念与许多实践支持通过不同的制度框架促进（facilitation）集体行动。这不同于20世纪大部分的意识形态时期，当时，世界上的大部分地区都偏好大型的控制性的政府（controlling government）。直到1980年代后期，许多政府仍然决定、承担和/或控制了许多（如果不是大多）集体行动，并例行公事地支配着人们、社区、组织以及市场。”[2]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.

纽兰认为，20世纪后期以来，以解除规制和分权为取向的政府改革已经在全球范围内激发了一种促进性治理的产生。具体来说，“促进性治理（facilitative governance）的全球语境倾向于强调两套理论和实践。首先是一种乐观主义的、三方构成的治理框架，它强调以社会自治为特征的市民社会、在全球范围内运行的负责任的市场经济、以及区别于20世纪的大政府理念的强而小（strong but small）的促进型政府（facilitative governments）。其次是强调相互依赖的民族国家，它们处于一种部分是由诸如联合国和世界银行等国际组织推动的关系框架之中。与20世纪初期人类的抱负相反，这决不是在主张世界政府（world government），世界政府的观念是与当时庞大的、官僚主义的行政国家的兴起以及民族国家对至上主权的主张相一致的。”[1]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.也就是说，在一国范围内，促进性治理是一种由促进导向的政府、自治导向的市民社会以及责任导向的市场经济共同构成的三元治理框架；在全球范围内，这些促进性治理框架之间则是相互依赖——在某种意义上也可以理解为相互促进——的关系，而不会被纳入到同一个单一的控制体系也就是世界政府之中。因此，“促进不同于20世纪中期的某种通过命令—控制型政府支配社会和经济的观念。”[2]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.相反，“促进性治理旨在帮助民众和他们的机构实现建设性的目标”[3]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.。

如纽兰所说，20世纪后期以来，由于控制这种社会治理方式出现了失灵的状况，政府在社会治理中逐渐承担起了一些促进性的职能，扮演起了一种促进者的角色。那么，20世纪后期以来的社会治理是否已经变成了一种促进性的治理呢？我们认为不是。其原因在于，政府在开展社会治理活动时所依据的仍然是各种控制性规则，政府自身的规则体系也仍然是以控制性规则为基础的。诚然，“为了在当前的条件下促进负责任的、成功的私人企业，政府的监管体制已经发生了很大的变化。许多高度发达的民族国家几十年来已经建立起了促进性的规则框架（facilitative rule frameworks），以支持可持续的增长。这些创新包括企业监管中的协商性决策、电子商务的促进性系统、以及为限制经济犯罪、腐败、疏忽和破坏性错误而制定的企业/政府审计标准（以及实时电子报告）。”[4]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但这种变化只是在特定领域——主要是经济领域——中发生的，在社会生活的其他领域，控制性规则则仍然牢牢地占据着政府规则体系的基础性地位。在这种由控制性规则所构成的治理框架中，政府也许可以在特定情况下和特定领域中承担某些促进性的职能，扮演某种促进者的角色，却无法提供一种促进性的治理，因为它不拥有这么做的规则基础和行动空间。所以，尽管在经济等特定领域中，政府可能已经很少直接进行控制了，但在总体上，政府与社会之间的关系仍然是以控制和被控制为基本内容的，政府的社会治理活动也仍然是以控制为导向和特征的。

在理论上，纽兰对促进的界定是双方面的：“促进通常意味着公共行政（以及政府整体）应当不干涉民众、市场以及他们之间的互动。但同时，今天的观念并不意味着回归19世纪的自由放任。”[5]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但在实践中，促进则经常被理解成了——或者说是被资本刻意地曲解成了——放任，尽管这种放任的确不如它在19世纪的“守夜人”政府之中那般自由。纽兰所描述的、根据“新自由主义”理念而建立起来的“促进性规则框架”的确促进了经济的增长，使市场经济迸发出了前所未有的活力，但却并未带来一种负责任的市场经济。相反，从20世纪70年代以来世界经济的发展趋势来看，由于跨国企业的急速增长与国际规则体系的不平衡，主权国家已经失去了使跨国企业承担责任的监管能力。另一方面，由于这些跨国企业与国际资本过于庞大，在国民经济中有着牵一发而动全身的影响，主权国家甚至已经破坏了风险自负的市场责任规则，而被迫承担起了替由市场主体造成的经济危机善后的责任。尽管20世纪后期出现了大量关于“企业社会责任”的呼吁，但在现实中，对于今天的市场经济而言，责任就是一个笑话。今天，大型跨国企业已经变成了比霍布斯笔下的国家更加恐怖的“利维坦”。可见，促进并不是无条件的鼓励，促进性规则在为行动主体营造出一个更加自由的空间时，也需要对这一空间加以规范。

比较而言，控制是对不确定性的排除，通过这种排除，留下了一种或者几种得到明确界定的行为选择；促进则是对不确定性的放大，它鼓励人们面对不确定性，当然，这种面对的结果就是造就了更大的不确定性。所以，在不确定性的条件下，人们往往会选择控制而不是促进。然而，在高度的不确定性条件下，控制往往流于形式，而无法带来真正的确定性，也不利于实现组织的目标，在这种情况下，组织需要进行思维革命，对自身的规则体系进行再造，更多地通过促进性规则来鼓励组织成员面对不确定性，鼓励他们运用自身的专长来寻找应对不确定性的方案。张康之认为，“高度的复杂性和不确定性实际上置组织于‘不可预测的和变化多端的环境’中了，因而，规则所表现出来的阻碍作用远远大于支持和保障的作用，这必然意味着组织运行中的规则日益式微的趋势。”[1]张康之：《论组织规则的冲突及其解决》，〔郑州〕《河南社会科学》2010年第1期。在我们看来，规则的式微并不是一种绝对的式微，而是一种相对的式微，即控制性规则的式微，与之相伴的，则是促进性规则的成长。也就是说，控制性规则的失效并不意味着组织成员的行为无需受到任何的规范，那样的话，组织必将变成一个不负责任的怪兽。促进性规则就是在控制性规则失效的情况下规范组织成员行为的一种力量，只有在促进性规则的作用下，组织成员在不确定性之中的自主行为才可能是负责任的。

促进性规则是一种引导性的规范，它鼓励组织成员在不确定性之中采取自主行动，但并不放任组织成员的行动。在控制性规则体系中，组织成员被否定了自主性，因而他的行为选择不存在价值判断的问题，他唯一需要做的就是不加反思地遵守组织的规则。而在促进性的规则体系中，组织成员则被肯定了他作为人的自主性，组织不但不再强制他遵守僵化的规则，反而希望他通过积极的价值判断而采取有利于实现组织目标的行为。而这就产生了价值选择的问题，在价值多元化的现实条件下，组织成员将如何判断什么样的价值选择才是符合于组织目标的？显然，个体组织成员自身是无法做出这样的判断的，因为每一个组织成员的选择都可能是不同的，他们完全可能对组织的目标和宗旨做出截然相反的理解。在这种情况下，组织需要通过规则来对组织成员的价值选择做出引导，保证组织成员的自主行动不会与组织自身的目标相悖。就政府而言，还要保证政府官员的自主行动不会与社会整体的福祉相悖。所以，促进性规则不仅要能够促进组织成员的行动，而且需要具备引导的功能，引导组织成员把不确定性变成组织的机会，而不是风险。

促进性规则向我们展示了一种促进性治理的前景，在社会复杂性与不确定性不断增加的前提下，政府应当采取一种促进性的定位。另一方面，促进性规则也是一种规范，它虽然是非控制性的，却仍需以引导的方式来规范行动者的行为。可以说，促进与引导是当前社会治理的两大关键，只有通过促进才能充分发挥政府外的治理主体的自主性与积极性，但又需通过引导才能让这种自主性和积极性有助于降低和化解社会治理的复杂性与不确定性，而不是相反。以中国来说，随着我们介入世界和与世界融合的加深，我们所面对的复杂性与不确定性也与日俱增，政府外的治理主体在应对和化解这种复杂性与不确定性上的价值正不断凸显。事实上，新一届政府成立以来所推出的一系列举措都旨在承认政府外的力量在社会治理中的功能与地位，并试图通过简政放权来促进它们参与社会治理。不过，简政放权不等于放任自流，对于被赋予了自主权的社会主体的活动，政府仍需承担起规范的责任，而进行这种规范的工具就是促进性规则。由此来看，中国当前的行政改革可以采取规则体系重建的路径，即通过促进性规则对控制性规则的替代来重理多元治理主体间的关系，重建社会治理模式。当政府建立起促进性的规则体系时，政府在社会治理中的角色就从控制者变成了促进者与引导者。作为促进者，政府关注的是如何发挥社会主体的治理功能；作为引导者，政府关注的则是激发社会主体的责任意识，督促其履行治理责任。如果这两大目标都能实现，那么，基于促进性规则的促进性治理就可以成为高度复杂性与不确定性条件下应有的治理模式，而建立促进性的治理模式也应当成为当前中国行政改革与治理变革的一大方向。

〔责任编辑：钱继秋〕

张乾友，南京大学政府管理学院助理研究员 210023

本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（项目号：11＆ZD070）、教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府引导合作：教育部‘2011计划’协同创新体建构中的政府引导研究”（项目号：13YJC810027）的阶段性成果；同时受江苏服务型政府建设研究基地（南京理工大学）开放基金项目资助。