网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例

刘安

网格化社会管理及其非预期后果
——以N市Q区为例

刘安

网格化管理是近年来我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革。它延长了治理链条、下沉并整合了治理资源，加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作，构建了服务与管理并重的治理体系。一些地方还引入数字信息技术，提升了社会治理的精细化水平。但网格化管理运行过程中也出现了如下非预期后果。“技术化”治理强调治理形式可能偏离目标实质；“科层化”的组织结构增加了治理的复杂程度；治理的“行政化”制约了社区社会资本生成；“选择性执行”行为导致了治理目标的不完全实现；“目标导向”下存有治理手段运用不当的风险；“网格泛化”则模糊了多元治理主体间的边界、致其权责不清。避免网格化管理非预期后果负面效应的关键是要改变社会治理由政府主导并无限承担责任的体制特征，在基层形成政府、市场和社会良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系。

城市基层治理 网格化管理 非预期后果

一、网格化社会管理的兴起与研究现状述评

近年来，在我国城市基层出现了一种名为网格化管理的新型治理模式。其主要做法是在街道和社区两个治理层次之下，划分若干网格单元，以实现基层社会服务与治理的精细化、集约化与高效化。一些地方、尤其是大城市在网格化管理中还引入了Grid（网格）地图技术，同时借助GIS（地理信息系统）等手段将网格内的所有城市部件进行电子编码处理，从而提升了电子政务以及数字城市的建设水平。

网格化管理源于我国公安系统开创的网格化巡逻。作为一种城市基层治理新模式，其首创者是北京市东城区。2004年，该区以一万平方米为网格单元，将全区25.38平方公里划分为1593个网格，并配备了350名城市管理监督员实施全时段监控。同时，将6大类54种城市部件以及7大类33种城市问题都进行了电子编码，后台指挥中心借助信息化手段可以对辖区的各种管理问题做出及时有效反应。2005年10月，建设部向全国总结推广东城区的经验，并选择了上海、深圳、武汉等十个城市作为网格化管理的试点。此后，上海的“社区网格化管理”、浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”等典型模式不断涌现。

然而，当前我国基层治理中这一颇为“主流”的制度并未引起学界的足够重视。就笔者所触，国内学界关于网格化管理的研究大致可以分为两类。一类是从公共行政与公共管理的角度进行分析。此类研究多是基于“无缝隙政府”[1]〔美〕拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府——公共部门再造指南（中文修订版）》，汪大海等译，〔北京〕中国人民大学出版社2013年版，第160-169页。理念来探讨网格化管理的要素、特征、运行机制以及对完善我国公共服务与社会治理体系的价值。如齐国生等基于北京市东城区“万米单元网格”管理法，分析了从城管监督员的网格化巡查，到政府部门的网格化管理，再到企业的网格化服务与经营，最后到公众的网格化互动这一不断深化的发展过程[2]齐国生、李立明、曹杰峰、朱光宇：《城市管理的“网格化”——从政务网格到行业网格再到公务网格》，〔北京〕《中国行政管理》2008年公务创新专刊。。杨宏山等基于对北京市朝阳区的实证研究说明了如何在网格化管理的基础上，通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建一种新型的、无缝隙的社会管理系统[3]杨宏山、皮定均：《构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究》，〔北京〕《中国行政管理》2011年第5期。。竺乾威通过对浙江舟山的调查认为网格化管理是对公共服务的流程再造，它提供了一种以公众需求为导向的、精细化、个性化和全方位覆盖的公共服务，并实现了对无缝隙政府的突破与超越[4]竺乾威：《公共服务的流程再造：“从无缝隙政府”到“网格化管理”》，〔广州〕《公共行政评论》2012年第2期。。还有学者着重关注将网格化管理与数字信息技术结合起来以推进电子政务的发展。如池忠仁等依据网格化管理和信息距离理论，探讨了如何基于网格化管理实施城市电子政务流程[5]池忠仁、王浣尘：《网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理》，上海交通大学出版社2008年版。。总的来说，从公共行政与公共管理的角度关注网格化管理的相关研究，对优化我国城市基层治理具有积极意义。但这一视角下的研究大多具有规范取向和应然色彩。它们的基本思路往往是通过与特定模式相比照，来发现网格化管理存在的问题、进而提出完善意见；而不是在深入描述其具体运作的基础上，说明网格化管理的内涵、特征以及实施后果等。

另一类研究则是从社会学的角度，将网格化管理置于基层政权建设、社会治理体制以及社区建设、社区自治等议题下展开，关注的重点是网格化管理的制度体系、运行机制和对基层社会政治结构产生的影响。如童星通过对南京市栖霞区仙林街道的考察，说明了网格化在衔接单位制与社区制、推动基层政府由管制型向服务型转变以及搭建政府与社会组织协同共治平台等方面起到的积极作用[6]童星：《社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起》，〔南京〕《江苏行政学院学报》2012年第1期。。何海兵基于上海的实践将网格化管理定位为我国城市体制改革过程中的一种技术治理的思路[7]何海兵：《城市社区体制改革的历程与困境分析——以上海为例》，〔上海〕《华东理工大学学报（社会科学版）》2012年第3期。。卢福营认为网格化管理有利于基层组织的重构和基层社会协同服务机制的建立[8]卢福营：《“协同服务”：农村基层社会管理的创新模式——浙江省舟山市岱西镇调查》，〔哈尔滨〕《学习与探索》2012年第1期。。文军则提出完善网格化管理的关键是要以社会前端管理为重点、整合资源，实现从单一被动向多元联动的转变[9]文军：《从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，〔哈尔滨〕《学习与探索》2012年第2期。。显然，此类研究更具实然取向。这不仅有助于我们把握网格化管理本身的构成和运行规律；还有助于我们从更为宏观的角度理解这一基层治理模式出现的背景及实施后的积极与消极后果。但其局限主要在于研究层次偏向宏观与中观，基于经验材料进行微观具体分析的并不多见。

本文试图通过对江苏省N市Q区的考察，分析说明网格化管理的制度内涵与实施过程中出现的非预期后果。以期在研究层次和论题等方面，扩展、深化国内学界对于网格化管理的讨论。近年来，Q区积极探索基层社会治理的新路径、新方法，加快公共服务体系建设，大力推进网格化社会服务管理模式。2013年7月笔者在Q区进行了为期两个月的田野调查，并对该区网格化管理所涉各条线、领域和部门的相关人员进行了深度访谈，包括：作为全区网格化管理主管部门的区社会建设工作委员会的主要负责人、一些街道和社区的负责人、部分网格责任人以及社区居民；在初次访谈的基础上，我们还对其中部分对象进行了二次访谈。笔者还收集了近一年以来Q区有关网格化管理的各类文件、通知、工作简报、考评通报、会议纪要等作为文本分析的对象。上述访谈与文本资料构成了本文的主体经验材料。除此之外，笔者还通过网络、报纸以及其它学者的已有研究获得了一些全国各地网格化管理的二手材料作为补充，以期更全面地从制度和组织的角度说明网格化管理及其非预期后果。

二、网格化社会管理制度的内涵

网格化管理在各地的具体做法并不一样。除了前面提到的北京市东城区“万米单元网格”管理法，浙江省舟山市的做法是把全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，整合党政、社会、条块资源，探索部门融入机制，以网格为单位建立服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素进行科学配置和优化组合[1]中共浙江省委宣传部、中共舟山市委宣传部：《网格化管理组团式服务——舟山市基层社会管理模式的新探索》，〔北京〕《求是》2010年第24期。。N市Q区的做法则是对应街道、社区（村）、楼栋（自然村）分别设立一、二、三级网格。街道工委书记担任一级网格负责人，二级及以下网格责任人由街道班子领导、街道机关科室负责人、社区（村）党组织负责人等担任。二级及以下网格中配备舆情信息员、安全巡管员、综治维稳员、司法调解员、政策咨询员，实现“一格多员、一员多能、一岗多责”和“人到格中去、事在网中办”。另外，Q区还积极引导各类经济组织、社会组织和驻区单位等共同参与网格化管理。

或许正是因为现实中没有统一做法，因此目前学界也并无对网格化管理的标准界定。故本文将从N市Q区的网格化管理实践中提炼出若干核心特征，以此来说明这一新型治理模式的制度内涵。

1．延长社会治理链条，下沉社会治理资源。在“街居制”[2]徐中振、李友梅等：《生活家园与社会共同体——“康乐工程”与上海社区实践模式个案研究》，上海大学出版社2003年版，第25-29页。模式下，我国城市基层社会治理主要由街道和社区两级组织来完成。其中，作为政府派出机构的街道主要扮演领导、规划和统筹的角色；治理任务的具体实施基本由社区承担。网格化管理将这一链条延伸为由街道、社区、网格所构成的三级组织架构。目前Q区九个街道累计划分为107个二级网格和7679个三级网格。在新的组织架构下，完成社会治理的具体任务主要不是在以社区为主体的二级网格中，而是在由农村的自然村、城市的楼栋和驻区单位所构成的三级网格中。在延长社会治理链条的同时，网格化管理还将治理资源下沉一级。Q区规定街道和社区工作人员要下沉到网格。街道领导班子成员每人挂钩一个片区（即一级网格），定人定岗定责；街道其它干部和社区工作人员则全部下到二、三级网格，确保不存在管理盲点和服务遗漏。行政人员下沉导致了治理资源的下放。Q区一些街道还聘请兼职人员，如人大代表、退休人员和志愿者等参与网格治理，从而进一步拓宽了网格化管理的资源来源渠道。

2．打破部门壁垒与整合治理资源。在以社区为基本单位的治理模式中，卫生、社保、教育、公安等各职能部门彼此相对独立且分别向社区下达任务，使得社区疲于应付；各部门的治理资源也难以共享，致使社区服务质量不高。而在网格化管理中，人员配备大多遵循这样两条原则：一是打破政府职能部门间的界限与壁垒，改变条块分割的做法；二是有效整合公共资源，充分发挥党委政府、社会组织、企业等在社会服务与治理中的作用。如Q区要求街道打破传统科室职能界限，搭建街道网格一站式服务中心，使各职能部门的信息和资源在网格中得到共用。Q区XL街道，还建立了网格联席会议制度，三级网格作为成员单位定期召开联席会议。借助这一平台，驻区企业、高校等单位的资源被有效整合。如有企业为社区提供用房作为服务中心；有高校组织志愿服务社团与社区结对，定期开展健康咨询、知识讲座、义诊等活动。社区服务质量与基层治理水平都得到了显著提高。

3．主动吸纳和积极满足社会利益诉求。当前我国基层社会各类矛盾纠纷频发的一个重要原因就是社会个体表达利益诉求的渠道不畅通、机制不健全；政府欠缺吸纳社会利益诉求的主动性。通过实施网格化管理，基层政府希望能够更主动地倾听民情民意、满足民生需要。因此，各地的网格化管理都十分强调准确掌握基层群众利益诉求信息和及时解决可能导致矛盾冲突的各类事件。在Q区网格化管理中，这具体体现为三项机制。一是“信息采集机制”。要求建立网格社情民意信息网络，在楼栋（组）配备专兼职信息员、社区（村）建立信息点、街道建立信息站、区信访局建立信息中心，每年至少开展两次走访，全面存储、及时更新网格服务对象信息。二是“定期巡查机制”。网格责任人每天要到责任区域内巡查至少一次，以确保下情上传和上情下达，畅通民意传输渠道，做到有问题早发现。三是“联动处置机制”。网格责任人对在网格内能解决的问题要立即解决；不能解决的要上报上一级网格协调解决；此外还要定期召开网格联席会议，依托各类社会力量化解矛盾。

4．构建服务与管理并重的治理体系。重“管治”而轻“服务”一直是我国基层治理体系的一个重要特征[1]吴理财：《从“管治”到“服务”——乡镇政府职能转变研究》，〔北京〕中国社会科学出版社2009年版，第2页。。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提升，如何提供更为健全与优质的公共服务已经成为基层政府面临的巨大考验。网格化管理可视为是基层政府对此的回应。各地网格化管理大多既强调解决纠纷、群防群治和稳定秩序等“管理”职能，也强调民情畅通、服务健全和反馈及时等“服务”职能。Q区规定网格需承担“联系群众、政务管理、社会服务、综合治理”四类职能，重点围绕“城市管理、综治维稳、安全生产、民生保障、社会服务、党建工作”六个方面开展日常工作。而在Q区考核网格化管理成效的内容中，除了无“上访”、无“群体性事件”等指标外；还加入了体现服务质量的主、客观指标，如“入户走访次数”、“群体诉求处置率”、“网格化工作满意率”、“群体诉求处置满意率”等。在转变政府职能的背景下，好的管理即为好的服务，反之亦然。网格化管理强调服务与管理并重，是基层政府对这一潮流的主动顺应。

5．数字信息技术的运用与精细化治理。不少学者关注数字信息技术与网格化管理相结合对提升治理绩效的作用。其实，目前我国各地网格化管理中真正运用数字信息技术的并不多，主要是如北京、上海、深圳等一些大城市。因为动辄上千万的信息平台建设费用决定了这一技术暂时难以广泛推开。但数字信息技术所带来的治理效应，是各地网格化管理普遍追求的。这就是精细化治理，即合理划分治理单元、配备治理资源，建立无缝隙的治理组织体系，从而达到及时反馈、妥善处置和高效服务的目标。目前Q区网格化管理的数字化程度并不高，但仍有针对性地采取了一些措施以实现精细化治理。如在网格中逐人、逐地、逐事明确任务，做到网格内事、人、责没有遗漏和一一对应；各网格都要张贴“社会管理网格化责任牌”，上面有各网格的范围、责任人及其联系方式，社会治理的任何问题都可以直接联系所在网格的负责人；一些街道还将工作量化到月、周、日，并根据各级网格职责编制台帐，要求责任人每天工作都留有痕迹等。

三、网格化社会管理的非预期后果

网格化管理是我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革。它对“社区制”进行了改进和完善；但在实施过程中也产生了一些非预期的后果。这不仅影响了网格化管理自身的效能，也干扰了我国城市基层社会治理体制的运行。

1．“技术化”治理强调治理形式可能导致偏离目标实质

本世纪以来，为了应对深化改革过程中出现的种种矛盾，我国政府日益将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题，将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，从而实现了政府“从总体支配到技术治理”的过渡[1]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，〔北京〕《中国社会科学》2009年第6期。。从制度层面看，技术治理强调社会建设的目标导向，以及通过规范、标准和可控的过程实现治理目标；从手段层面看，技术治理往往引入并借助数字信息技术提升治理效能。显然，网格化管理即可视为政府技术治理的一种微观实践机制。

技术治理本身同时强调目标实现和手段运用，并不偏颇其一。但由于主要体现为技术手段的形式是实现治理目标的关键，因此技术治理在实践中往往会出现过于强调形式而导致偏离目标实质的结果。比如考核评定原本是确保实现目标的约束手段，然而很多时候它却耗费了大量资源，成为整个治理体系运转围绕的核心。我们在调查中发现：作为全区网格化管理工作的主管部门，Q区委社会建设工作委员会（以下简称社建工委）的日常工作主要就是考核各级网格。考评方式主要有“查台帐”和“看现场”。前者指的是检查下级部门相关文件资料，如表格、数据、记录等是否齐全、合乎规范和达到规定目标；后者指的是检查人员实地查看和了解下级工作是否合乎要求与实现目标。对于网格工作人员来说，“制作台帐”和“布置现场”是其必须具备的职业技能，就像法官须掌握“案件制作术”[2]强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，〔北京〕中国政法大学出版社2003年版，第226页。一样，从而产生了“台帐制作术”和“现场布置术”。不少网格工作人员抱怨制作台帐浪费了他们过多的时间；实际情况与为了应付检查而布置的现场也不完全一致。但为了获得较好的考评结果，他们只能竭力应付，甚至是造假。事实上，Q区社建工委对这一情况也心知肚明，在其制定的《Q区2013年3月份网格化考评实施方案（内部）》中就强调了“考评时要仔细鉴别临时补上的假台帐，发现假台帐要酌情扣分”。

“技术化”治理依靠一套规范、标准、甚至有点繁琐的手段形式来保证目标实现，是当代社会治理的趋势。但对Q区网格化管理的分析发现，强调“技术化”的形式有可能耗费过多治理资源，并偏离治理的实质目标。如何避免这一后果，是网格化管理急需破解的难题。

2．“科层化”组织结构带来的治理复杂化

马克斯·韦伯将科层制视为是一个理性的社会组织结构，它在精确性、稳定性、纪律的严明性和可靠性上都优于其他任何形式，因此在现代社会日渐普及[3]周晓虹：《西方社会学：历史与体系》，上海人民出版社2002年版，第382页。。但是，科层制并非完美无缺，低效率、保守性、对变革的抵制等都是其重要的反功能[4]〔美〕彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，〔上海〕学林出版社2001年版，第139-158页。。包括治理在内的现代社会组织机制可以说就是在科层制正、反功能纠结缠绕的过程中型构与发展的。从Q区的实践来看，网格化管理增强了治理的“科层化”倾向。这主要体现在：第一，严格按照既定标准将辖区划分为不同级别的治理单元、即网格，组织体系结构稳定、等级明显，资源配置以及信息的收集与反馈等均严格按照上述等级结构进行；第二，系统的治理目标被各级网格以量化指标的形式层层分解和下达，上级网格根据任务完成情况对下级网格及其责任人进行政治和经济方面的奖惩，通过一种类似于“压力型体制”[1]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，〔北京〕中央编译出版社1998年版，第28页。的方式来保证治理目标实现；第三，基于形式主义或者说文牍主义的考核评定，如前文提及的“查台帐”和“看现场”等，是保证网格化管理有效运行的重要手段。

科层组织结构无疑提升了网格化管理的效能，但同时也增加了城市基层治理的复杂程度。在Q区网格化管理中，最基层的三级网格中尽管并未设立实质性机构，但行政资源下沉和以网格为单位的社区党建事实上还是在街道—社区组织架构的基础上，增加一个治理层级，并相应增加了治理过程中信息传递、诉求回应以及职能协调的难度。“科层化”治理的另一个重要特点是将同一套制度机制和技术手段在不同的网格进行复制，以此来实现治理机制的高效运行；但如此却降低了系统的灵活性、组织结构的弹性和处置不可预期状况的能力。Q区在全区范围内统一推进网格化管理，不同层级、区域的网格基本适用同一套考评指标；并未充分考虑网格类型（如是居民区网格还是商业区网格）以及网格区域（如是城区、城郊结合部还是郊区）等因素对网格化管理的影响。“科层化”治理通过标准化忽略了治理对象的内部差异，实际上却增加了治理过程的复杂性。此外，“科层化”治理还增加了网格化管理的显性和隐性成本。前者即政府财政投入；后者指层级增加和标准化运行之后，网格化管理系统的运行成本、决策成本以及调适优化自身的成本。

对网格化管理而言，“科层化”结构就像一枚硬币的两面。一面带来治理的高效率；另一面也导致治理的复杂化。如何通过完善制度设计与规范运行过程在“科层化”的正、反功能之间找到某种平衡，实现效益较大化，是网格化管理面临的又一难题。

3．“行政化”治理制约社区社会资本的生成与发育

中国的社会管理及其体制有三个突出特点。一是政府主导；二是主体多元，政府无法替代社会组织以及公民个人的作用；三是以社会秩序的维系、为和谐社会建设服务为其根本目标[2]郎友兴、汪锦军、徐东涛：《社会管理体制创新研究论纲》，〔杭州〕《浙江社会科学》2011年第4期。。就城市基层治理而言，政府主导既是我国从街居制、单位制到社区制发展的制度惯性使然[3]华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》，〔北京〕《战略与管理》2000年第1期。；又体现了社区建设运动中城市基层政权权威重建的现实需要[4]何艳玲：《社区建设运动中的城市基层政权及其权威重建》，〔广州〕《广东社会科学》2006年第1期。。而政府无法替代社会组织以及公民个人作用的一个重要原因是：社会组织运行和社会成员互动的过程会产生以信任、互惠规范以及参与网络为主要特征的社会资本[5]〔美〕罗伯特D·帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第195页。。它通过促进合作行为来提高社会效率，同时也降低了社会治理成本。

Q区网格化管理体现了明显的政府主导色彩。从组织结构来看，全区网格划分以现有街道—社区架构为基础；从管理职能来看，每个网格承担“联系群众、政务管理、社会服务、综合治理”四大类职能，重点围绕“城市管理、综治维稳、安全生产、民生保障、社会服务、党建工作”六个方面开展工作；从工作人员和经费来源来看，网格责任人主要以街道和社区的工作人员为主，工作经费则全部来源于政府财政拨款。政府主导下的网格化管理基本上是以“行政化”方式运行的。基层政府依托行政系统自上而下发动，并将很大一部分行政职能通过网格体系分解下达。“行政化”治理强化了国家权力向基层渗透，提升了基层政府服务社会与整合秩序的能力；但同时，社会组织和社区居民更多是作为管理对象，参与公共治理的空间有限。此外，刚性的网格边界和行政手段也影响了社区成员间的频繁接触、相互习惯和彼此熟悉，从而使得社区具备了更多“社会”而不是“共同体”的意涵[6]〔美〕斐迪南·腾尼斯：《共同体与社会》，林荣远译，〔北京〕商务印书馆1999年版，第66页。。因此，“行政化”治理无疑将导致诸如相互熟悉的关系网络、自发形成的公约制度以及居民间的信任感等社区社会资本难以生成和发育，从而降低城市社会治理效率、影响基层公共秩序形成。

褪祛治理的“行政化”色彩才能避免网格化管理对社区社会资本生成和发育的制约。这需要政府在主导基层治理的同时，改变将自身置于治理体系核心的做法，真正实现与社会的平等互动；要充分发挥社区组织和居民自我管理、自我服务的功能，使其在参与治理的实践过程中发展出信任、规范以及关系网络等社会资本。

4．“选择性执行”行为导致治理目标的不完全实现

各地网格化管理实践中多会详细规定网格的任务，并通过一套考评体系来保障治理目标实现。Q区网格化管理制度规定了四大类任务目标。第一是“基础工作”，主要是网格化管理系统运转的组织、人员和制度等方面的基础性工作。具体内容如“确定各级网格职责，组织街、社区培训各至少1次”等。第二是“规范运行”，主要是为网格化管理机制的运行提供标准化和规范化依据。具体内容如“二级网格依托社会力量每月开展1次以上为居民服务活动”等。第三是“工作成效”，要求各网格实现“群众诉求处置率100%”和“群众诉求处置满意率75%以上”。第四是“群众评价”，要求通过网格化管理实现群众“对网格化模式知晓率80%以上”、“对网格化工作满意率75%以上”和“对网格人员工作作风满意80%以上”。四大类目标及具体任务分别对应相应分值，网格化工作业绩则据此评定。然而我们在调查中发现，由于目标内容几乎涵盖了城市基层社会服务与治理的所有领域，在资源、精力有限的前提下各网格往往有选择地先执行那些分值权重更大的任务，以便在考评中取得较高排名。因此分别占总分值15%的“群众诉求处置率100%”和“群众诉求处置满意率75%以上”这两项指标，是各网格都会不遗余力完成的；但诸如“规范运行”中的“二级网格每季度组织1次以上民情联席会，征询网格居民、单位代表意见建议”因为只占总分值的3%且完成起来繁琐、难度大，很多网格并未真正落实此项任务。“基础工作”中的很多具体任务也因分值较低并未受到重视，一些网格甚至只是在上级检查的时候敷衍应付一下。

吴淼曾通过“选择性控制”和“行政硬核”概念解释我国乡村行政关系。他将政府行政任务分为积极性或弹性任务和消极性或刚性任务。前者做得好可增加政府收益、显示政府政绩，但做不好并不会对政府主要领导的政绩和仕途产生多大影响，因此政府只有在时间、精力允许的条件下才会去做；而后者即是行政硬核的主要内容，完成情况直接关乎主要领导升迁和工作人员的工资、福利。公共事务管理属于前者；而计划生育、社会治安则是后者的典型[1]吴淼：《选择性控制：行政视角下的乡村关系——对湖南省H镇政府对村关系的个案阐释》，载徐勇、项继权主编《村民自治进程中的乡村关系》，〔武汉〕华中师范大学出版社2003年版。。在Q区网格化管理的目标中，维护秩序稳定的重要性远超过他者，甚至可以说具有“一票否决”的效力，因此成为网格化管理的刚性任务。而像社区服务等则成为弹性任务。条件允许的情况下各级网格会将弹性任务置于刚性任务之后来执行；而一旦资源、精力不够，弹性任务则有可能被忽视。这就是“选择性执行”行为。这一行为逻辑会导致基层政府在社会治理中表现出以“攫取式的行为取向、高压式的管理方式和策略式的管理过程”为特征的“不出事”行为逻辑[2]钟军伟：《地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑：一个分析框架》，〔杭州〕《浙江社会科学》2011年第9期。，以及治理目标的不完全实现。

5．“目标导向”下存有治理手段运用不当的风险

既然网格化管理由基层政府主导推动，那么很容易在其实践中看到我国基层政府运作的制度惯性。“目标责任制”便是其中之一。所谓“目标责任制”，就是在“压力型体制”下，地方政府为了完成其发展目标，而将其当年的发展目标进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标，并严格进行考核，奖优罚劣的管理制度。网格化管理复制了与之类似的治理制度与方式，形成了一种“目标导向”的运作逻辑。

Q区网格化管理中的“目标导向”主要体现在如下几方面。首先，网格化管理的成效主要通过考评任务目标完成情况来衡量。Q区社建工委的工作人员告诉我们，“网格工作搞的好与坏，主要就是看考评时打分的排名情况”。其次，网格化考评指标的量化程度高、操作性强。Q区网格化管理的四大目标分别被操作化为若干具体任务，共计25项。这25项任务中的绝大多数都是量化指标。如“规范运行”中的一项具体内容为“3级网格城市社区每日巡查，农村社区每周不少于2次巡查并记录民情日记”。每一项任务还有规定了对应的计分方法，以便于考评操作。如“基础工作”中有一项内容为“建立网格服务管理对象基础信息数据库（城市社区信息采集率90%、农村社区信息采集率100%）”，其对应的计分方法为“比例≤85%（城市）或95%（农村）扣1分，比例≤80%（城市）或90%（农村）扣2分”。再次，网格化管理的考评结果与政治、经济奖惩挂钩。在区对街道（一级网格）的考评中，考核结果记入街道干部档案；而在街道对社区（二、三级网格）的考评中，考核结果往往与网格工作经费下拨、社区工作人员奖金福利发放等相联系。

“目标导向”在强调治理效果的同时却相对淡化了对实现目标过程手段的要求。各级网格以严格完成考评指标为最高法则，有时为了达到或超过量化指标甚至不考虑过程手段的公正性、正当性和合法性。2013年上半年Q区开展了“黑车”、“黑摩的”集中整治行动。网格工作人员告诉我们，有一些本地居民他们都熟悉，家庭情况也了解，就以开“黑摩的”为生。如果取缔了，就相当于断了人家的生路。那引起上访或其它群体性事件更麻烦。所以凡是外省、市来Q区开“黑车”、“黑摩的”的，一律取缔；本地居民确以此为生的，我们也不能收他的车，通知他检查那段时间别出来。显然，这样的结果或许达到了相关任务考核的要求；但并未根本解决城市治理中“黑车”运营的问题。此外，“目标导向”也是基层政府“正式权力非正式运作”[1]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇定购粮食收购的个案研究》，载清华大学社会学系主编《清华社会学评论（特辑）》，〔厦门〕鹭江出版社2000年版。的重要原因之一；还容易在基层治理、尤其是维护社会治安和秩序稳定过程中诱发诸如“打擦边球”、“开口子”甚至是明显违规的行为。

6．“网格泛化”使得基层治理边界模糊、主体权责不清

有学者发现，网格化管理在初起阶段是以整合资源、沟通信息、强化服务为主要内容，关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，更强调数字技术服务平台的建立。到2005年后，网格化治理开始与以“维稳”为主要目标的社会管理体制改革相结合，其应用范围不断扩大，开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域，并延及其他行业的管理[2]田毅鹏：《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，〔哈尔滨〕《学习与探索》2012年第2期。。也有学者将此称为是网格化管理的泛化现象。即网格化的功能被泛化到可以解决任何问题的地步；网格化的实施范围也被大大扩散了[3]陈家刚：《社区治理网格化建设的现状、问题及对策思考——以上海市杨浦区殷行街道为例》，《兰州学刊》2010年第11期。。

Q区网格化管理也存在“泛化”趋势。其实施过程中普遍强调所谓的“精细化、扁平化、一体化”，将安全生产、公共卫生、平安法制建设、社会治安、拆违控违、社区服务、民生改善、矛盾调处、高校园区建设、党建工作等诸多职能尽可能地纳入网格。比如Q区XL街道就提出其网格化管理的十项职责为：城市管理联抓、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、群众工作联做、民生保障联帮、科教人才联享、发展平台联办、精神文明联建、区域党建联动。“网格泛化”能够促进资源协调联动，但试图在网格中解决城市基层治理的所有问题显然不切实际。另外，基层治理中的政府、市场和社会应该有各自的行为边界，相互配合、良性互动而不是彼此越位才能获得更优的治理绩效。然而“网格泛化”不仅模糊了多元治理主体之间的界限，还将原本可以由市场和社会来承担的一些公共服务与社会治理职能统统纳入政府范畴。这导致基层政府不得不将自身打造成为社会治理的“多面手”和“万金油”，从而陷入高成本运行和无限承担社会治理责任的境地。原本与冲突并未直接相关的基层政府成为社会矛盾纠纷“兜底”的调解者[1]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，〔武汉〕《社会主义研究》2012年第2期。。“网格泛化”还使基层民众习惯于将利益诉求指向政府、将生活困境全部归咎于政府，并不断要求政府满足其利益诉求和帮助解决其困境，从而使网格化管理呈现“行政社会”的逻辑[2]王春光：《城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑》，〔北京〕《社会学研究》2013年第3期。。与此同时，市场和社会组织却陷入参与空间不足与治理能力低下的恶性循环之中。

政府主导网格化管理短期内不会改变，但“网格泛化”却并非政府主导的必然后果。改变政府在社会服务与治理中“大包大揽”的运作方式，运用政府掌握的资源来培育市场、社会组织的参与意识和能力，真正发挥后者作为基层治理主体的功能，是避免“网格泛化”的关键。

四、结论与讨论

从公共治理技术与流程的角度而言，网格化管理延长了治理链条、下沉了治理资源；有利于改善我国社会治理中长期存在的条块分割现象，也有利于打破各职能部门间的壁垒、整合社会治理资源；此外，一些地方还通过引入数字信息技术提升了社会治理的精细化水平。从社会治理体制以及基层政权建设的角度而言，网格化管理在街道和社区的组织构架基础上，增加了一个治理层级；通过加强基层党政组织的服务能力以及链接来自市场、社会的服务资源，构建起了管理与服务并重的治理体系；同时还通过网格主动吸纳和积极满足社会利益诉求。总得来说，网格化管理在一定程度上完善了我国以社区制为核心的城市基层社会治理体制，加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作，有助于公共服务需求满足、社会秩序整合以及基层政府的权威重建。

然而网格化管理实施过程中也出现了一些非预期的后果。主要包括：“技术化”治理强调治理形式有可能偏离目标实质；组织结构的“科层化”带来高效率的同时也加大了治理的复杂程度；此外，治理的“行政化”制约了社区社会资本的生成与发育；“选择性执行”行为导致了网格化管理目标的不完全实现；“目标导向”淡化了对实现目标过程手段的要求，并容易诱发基层治理中的“打擦边球”、“开口子”，甚至是明显违规的行为；“网格泛化”则模糊了基层治理多元主体之间的边界、致其权责不清，使基层政府无限承担了社会治理的责任并因此陷入在高成本和高压力下运行的状态。

上述非预期后果出现的根源在于：网格化管理是政府自上而下主导推动的城市社区治理变革，因此，它不可避免地体现我国城市基层社会治理体制发展变迁的制度惯性与路径依赖。本文认为，只有在网格化管理中构建起政府、市场和社会之间的良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系，改变目前政府在基层社会事无俱细、大包大揽的治理思路，投入资源来培育社会组织以及引导市场组织参与基层社会服务与治理，真正形成多元主体协同共治的格局，才能消除网格化管理非预期后果的负面效应、创新基层社会治理体制。

首先，要保持基层党政组织在网格化管理中的主导。就目前我国基层社会的实际而言，大多数治理资源仍然掌握在政府手里，社区建设领域的一些问题仅仅依靠市场和社会组织还难以解决。因此在网格化管理中，一方面要加强网格党组织的建设，创新基层党组织的领导方式。网格党组织应立足于服务社区居民、做社区居民工作，以社区服务体系建设为抓手，着重做好规划、统筹和协调工作。避免疲于应付各种具体事务，又要切实发挥领导核心作用。另外一方面则要着力建设服务型和回应型的基层政府组织。要强化基层政府的服务意识、服务职能并不断提高其服务能力，使之成为基本公共服务的提供者和社会服务体系建设的参与者。同时，网格中的基层政府组织还要改变对上负责的惯性思维，更多地面向社区居民，有效回应、吸纳和满足基层社会的各种利益诉求。

其次，要培育各类基层社会组织，增强网格自我管理与自我服务的能力。政府主导网格化管理的另一面即体现为：各类社会组织发育迟缓、基层民众的公共参与有限、社区自治能力不足。这与多元协同共治的基层治理体系是相悖的。因此在网格化管理实施过程中，要扩大社区居民自我管理的渠道，将属于网格这一利益共同体的公共决策权交与网格居民，培养其公共参与的意识和能力；要推动包括社区居委会、业主委员会在内的居民自治组织以及其他各类社会组织的发育成长，发挥社会组织在基层治理中秩序整合与利益表达的功能，从而避免数量庞大的社会成员直接面对政府可能导致的失序，同时又能够对政府权力产生有效的监督与制约；还要进一步健全和规范社区自治的相关法律法规，为社会组织在网格化管理中发挥更为积极的作用提供制度支持。

再次，要充分发挥市场组织在网格化管理服务中的作用。“网格化管理、社会化服务”要求基层政府在承担基本公共服务职能的同时，逐步退出部分社会服务领域，转交给市场和社会组织来承担。然而目前我国市场组织进入这一领域的渠道十分狭窄，作用发挥相当有限。因此基层政府要对网格化管理各职能进行彻底梳理，基于效益和质量的双重指标重新明确各服务职能的供给主体，并制定网格服务职能外移与让渡的日程表。政府还要创造宽松的环境，通过财政补贴、政策扶持、税收减免等措施鼓励企业进入社会公共服务领域；扮演好规则制定者和比赛裁判员的角色，而不是直接干预服务供给过程；制定相应的市场法律法规，并切实发挥监督监管作用保障其有效落实。

最后，要寻求政府、市场和社会的良性互动与彼此赋权。行政权力、市场权力与社会权力的协同共治是提升网格化管理效能的必要前提。因此，要以网格为单元形成政府、市场和社会组织间相互嵌入的关系网络，构筑多元主体共同参与、各司其职、各尽所能的协同治理空间；要明确政府、市场和社会组织的权利责任与相互关系，将网格系统变成一个制度化的协作体系；要逐渐改变以行政权力为基础、主要依靠命令和动员的方式来达到目标的治理思维，各治理主体应当以公共利益最大化为准则，结合实际情况进行各种形式的、平等和理性的协商与合作，通过民主协商促进基层社会治理创新。

〔责任编辑：方心清〕

Grid M anagement and its Unintended Consequences—a Case Study of District Q,N City

Liu An

The grid management is a social governance change which was launched by grassroots governments from top to bottom in recent years.It prolongs governance chain and integrates governance resources.It also promotes the corporation between grassroots governments,marketable organizations and social organizations,constructs a system in which service and governance were equally important.The level of fine governance is raised in some cities by introducing digital information technology.But the grid management also brings some unintended consequences.Technological governance which emphasizes forms unduly may deviate from its aims;bureaucratic organizational construction increased the comp lex degree of governance;the generation of community social capital is restricted by adm inistrative management;the behavior of selective execution leads to incomp lete realization of governance targets;goal orientation poses a risk of improper app lication of governance means;lines of plural governance subject are blurred by over generalizing of grid.In order to avert the negative effects of grid management's unintended consequences,the characteristics of system that governments lead social governance and bear unlim ited responsibilitiesmust be changed.Moreover,the institutional power relationships of positive interaction,restricting and empowering each other between market,society and government are also important.

urban grassroots governance;grid management;unintended consequences

刘安，南京师范大学社会发展学院社会学与社会工作系副教授 210097

本文系国家社科基金重点项目“新形势下城乡基层社会管理创新研究”（项目批准号：11AZD021）、教育部人文社会科学研究青年基金项目“城市社区治理中的动员和参与”（项目批准号：10YJC840044）、江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“国家与社会关系视野下的社区治理结构研究”（项目批准号：2010SJB840008）的阶段性成果。