多国联合参与国际救援的优势、困境与出路——以马来西亚航空事件为例

谢虞南

多国联合参与国际救援的优势、困境与出路
——以马来西亚航空事件为例

谢虞南

近年来，国际性突发公共安全危机事件频发，尤其是国际性的灾难事件，这对世界各国的国际灾难应急管理水平提出了更高的要求。由于是国际性，甚至是全球性的灾难，需要多个国家联合参与。目前，多国联合参与国际救援的优势日益凸显，但是问题仍旧突出，困境重重。本文从应急管理的角度出发，探索国际救援的优势、困境以及找到有效解决联合参与国际救援困境的出路。

联合参与；国际救援；优势；困境与出路

21世纪以来，各种自然和人为的灾难性事件频频袭扰各国，一些重大的国际性灾难甚至需要世界各国联合参与，共同化解。根据全球灾害统计( Global disaster statistic) 显示，过去10年，全球仅自然灾害就发生了超过8000起，造成直接经济损失高达18000亿美元，并且使超过100万人死亡。从2001年美国的“9.11”事件到2003年中国的“SRAS”病毒，从2004年的印度洋海啸到2008年的中国汶川地震，从2011年的日本核泄漏到2014年的马来西亚航空事件，事实证明，各国政府在独立面对种种国际性突发公共安全危机时，很多时候显得脆弱和力不从心。而随着世界各国加强合作，尤其在安全领域的协作，加上联合国人道救援协调体系的日趋完善，各个国家逐渐尝到了联合应对国际灾难的甜头，目前各国在国际救援中初步达成了合作互信的共识，并朝着建立国际救援的框架性合作机制的方向发展着，但在实际操作的过程中，仍然面临着诸多的困境。

一、多国联合参与国际救援的优势

“世界是一家，人多力量大”，这是传统的合作理念，不可否认，多国联合参与国际救援集合了多个主体的救援力量，无论是资源优势还是技术优势等都可以最大限度得到发挥，以最大的力量和最有效的方式面对灾情，解除困境。

(一)资源优势

马来西亚航空公司飞机失踪的消息被披露后，包括马来西亚、中国、越南、美国、新加波等14个国家立即派出救援力量赶往失踪海域开展搜救工作，后来增加到25个国家。仅飞机失踪后第二天，各国就累计出动各类船只超过50艘，各类飞机超过40架赶往失踪海域参与救援。后来又持续增派救援力量，如此多的救援资源联合是某一个国家无法企及的，资源优势为国际救援提供了量的优势。

(二)技术优势

多国联合救灾，先进的技术得以整合和利用，尤其是发达国家的技术优势对于国际救援大有助益。马来西亚飞机失踪后，中国政府紧急调动海洋、风云、高分、遥感等4个型号，共21颗卫星为地面搜救行动提供技术支持，加强对失联区域的气象、通信、导航、目标搜索等的全方位监控，为中国救援队快速准确搜救和扩大搜救范围提供了强劲的动力，马来西亚政府也利用多颗卫星和雷达助力失踪飞机的搜索。再比如，2008年中国汶川地震中，日本救援队的先进救灾理念和成熟的救灾技术，带来了救灾的高效率和高质量，技术优势为国际救援带来了质的优势。

二、 多国联合参与国际救援的困境

虽然目前各国在国际救援中已经达成了合作互信的共识，并朝着建立国际救援合作的框架性合作机制的方向发展着，但是国际性灾难通常涉及到一国或多国的政治、经济、军事、法律等方面的敏感问题，加剧了国际救援合作的难度。而多次的国际救援实践证明由于参与主体的复杂性、作用对象的多样性和合作地点的变动性等因素也为多国参与国际救援带来了重重困境。

(一)信息传递的机制不完善

准确、及时、完善的信息发布机制对于外界准确界定危机程度、科学决策应对措施、有效协调各方参与合作和救灾的成败起着决定性的作用。在危机发生前，准确及时的预警信息可以避免大规模的人员伤亡；在危机发生时，及时披露危机的相关情况，可以缓解公民的紧张情绪，减少人员财产损失；在危机发生后，披露危机的原因、真相应对措施等，可以恢复公民的信心、重塑政府的公众形象。[1]但在面对重大公共危机的时候，许多政府不愿意第一时间公布手中所掌握的信息，甚至会故意隐瞒某些绝密信息，同时由于救灾条件的限制，有时候自然条件也会在客观上导致信息传递不畅。信息披露的不充分，为救援带来了巨大的阻碍。

马来西亚航空MH370飞机失踪后，马航公司和马来西亚政府“挤牙膏”式的信息披露机制为外界广为诟病，关于飞机失踪的“八大疑点”已经让整个飞机失踪事件陷入扑朔迷离，而后马来西亚官方又多次以涉及军事机密，不方便公开为由，决绝透露关于飞机失踪的关键信息，这些都大大增加了随后救援工作的难度，甚至由于故意隐匿一些关键信息的举措在一定程度上误导了救援工作。在家属沟通会上，马来西亚大使明确提及某些信息经媒体公开，可能会让他被解雇，之前沟通会上通过投影仪公布的雷达截图和 “军用雷达有盲区”等问题已经属于军事机密。因此，MH370的失联时间到底是“1：20”还是“2：40”？失联地点到底是在南海上空还是在马六甲海峡？飞机失联后是否还在飞行？飞机失联后为什么没有发出任何求救信号，飞机失联后，马航是否故意延迟报告？到底是不是恐怖袭击？等一系列细节和疑问随着3月24日马来西亚总理纳吉布在新闻发布会上宣布MH370航班在印度洋南部坠毁一起沉入海底，也许未来这些疑问和真相还将浮出水面。

(二)军队救援的法律地位尚不明确

国际救援中军队居于主体性地位是毋庸置疑的，联合国秘书长在第63 届联合国大会上所作报告—《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》中指出:“把外国军事资源部署到遥远的国家和邻国是重大国际救灾行动的共同特征……外国军事资源在救灾行动中可发挥宝贵作用”。[2]但是军队进入他国领土是一个非常敏感的话题，这同样要面临涉及他国军事机密的尴尬问题。军事人员不像外交人员那样普遍享有外交特权和豁免，当军队进入他国后，法律地位显得尴尬，只能由受灾国和救援国协商解决，这具有临时性和不完备性。

在MH370飞机失踪2天后，越南国防部才同意2艘中国船只和1艘美国船只进入越南领海区参与搜救，3天后越南允许2架中国飞机进入其领空区搜寻，后来缅甸等国又才陆续开放领空协助搜索。许多国际救援的实践证明，由于危机突发、协商仓促，国际救援的军事力量不能及时抵达救援现场以及进入他国后在安全保障、活动区域、救援事项与方式以及与当地军事力量的合作协调等方面依然面临着分歧和争议。

(三)缺乏长期稳定的国际合作机制

目前许多国家逐步通过国际合约的形式开展双边和多边的合作，并就建立国际救援合作机制达成共识，如联合国通过的关于“加强国际城市搜索和救援援助的效力和协调”的决议、东盟制定的《灾害管理和应急反应协定》等。[3]但因覆盖地区有限、调整事项单一、使用主体范围小且效力不足、发起条件和协调中心不明确、非政府组织主体资格没有确立、捐款物资的监督不足、国际灾难应急法律机制不完善等缺陷，至今仍未建立起成熟的国际救援合作机制。

MH370飞机失踪后，因缺乏成熟配套的国际救援合作机制，各种救援力量的组织协调工作只能临时开展，各自为政。虽然此次救援的协调工作由马来西亚政府主导，但马来西亚政府直到飞机失踪一周后才宣布启动南北两大走廊的搜救工作，协调南部走廊搜救工作由澳大利亚和印尼主导，北部走廊搜救工作由中国和哈萨克斯坦主导。在整个救援过程中缺乏迅速统一、集中有效的指挥协调机制。

(四)联合国的主体地位未能得以发挥

在国际救援中，应该充分发挥联合国、各国政府、国际红十字会以及各类非政府组织(NGO)的联合作用,其中联合国应当居于主体协调地位。但目前不少学者认为联合国日渐式微，在协调国际事务和国际救援中的主体作用日渐削弱，而各国政府也常忽略联合国在国际救援中的优势。事实上，联合国在国际救援中形成了比较完善的协调体系，其中联合国人道主义事务协调办公室(OCHA)，主要负责协调人道主义救援、制定政策和宣传，它的产生提升了联合国应对复杂紧急情况和自然灾害的能力，提高了联合国在该领域内采取人道主义行为的有效性。[4]但遗憾的是，联合国在国际救援中更多的是辅助和参与，其优势和主体地位未能得以充分发挥。在MH370飞机失踪救援中，基本上看不到联合国相关组织的身影。

三、多国联合参与国际救援的出路

尽管多国联合参与国际救援由于主观和客观的原因会面临着诸多挑战和困境，但随着国际救援的实践逐渐丰富，国际灾难应急管理的理论体系逐渐发展，国际救援的多国合作也将逐渐走向成熟之路。

(一)完善信息传递的机制

建立公共危机信息管理平台，分析过去所有公共危机的相关数据，负责收集、整理、汇总并第一时间发布发生的公共危机，并监测所有易发生危机的潜在因素，形成一套完整的信息预警及发布体系。

建立信息传递保障机制。加强各国政府和OCHA、国际组织和非政府组织之间的应急通信网络系统建设，及时传递和共享危机信息、救援信息，形成一套完善的信息横向传递机制。

完善政府的信息发布机制，作为公共危机信息的来源者和掌握者，政府一定要及时、准确、完整地披露危机事件的相关信息，形成一套完善的信息纵向传递机制。任何堵、瞒、伪造和扭曲事实的行为不仅会扩大灾难的危害，甚至当真相公之于众后，对政府的形象来说也是巨大的灾难。[5]

(二)军队参与国际救援的法律化、规范化和标准化

目前世界各国逐步加强关于军队救灾抢险的国内法的立法，如中国陆续出台的《军队参加抢险救灾条例》、《军队处置突发事件总体应急预案》等。但在军队救援的国际法建设方面基本上还是空白。一方面可以由联合国牵头，建立军队参与国际救援的普遍适用性的协定，把临时进入他国参与救援的军队规模、兵种、活动范围、救援项目、救援物资通关、救援后撤离等事项纳入协定中。另一方面可以在国家间建立军队参与国际救援的区域性专项适用性的协定，如在地震灾害频发国日本、中国等国之间建立地震灾害国际救援协定。加快达成国际法方面军队参与国际应急救援的法律依据，不断提升国际救援的规范化和标准化。

(三)建立长期稳定的国际合作机制

达成国际救援的合作共识。在全球化巨大浪潮的影响和冲击下，重大灾害发生后的救助已经超越了国界，如地震灾害、气象灾害、海洋灾害、国际反恐、经济危机等。在面对像MH370这类的灾难时，多国合作参与国际救援是必不可少的，这需要各国逐步达互信合作的国际救援理念。完善国际救援协调机制，确立国际救援的总体战略。在国家间积极开展双边和多边合作，建立国际救援的联动协调机制和总体战略。例如，在海啸发生最为频繁的太平洋地区,已经建立了海啸预警系统,共有26个国家参加，有效地降低了海啸的危害，而印度洋地区缺失海啸预警机制是2004年发生海啸大灾难的重要原因之一。[6]一旦发生灾情，尤其是像MH370这样涉及多国安全和利益的危机时，协议国可以快速反应、迅速协调，极大地提高国际救援的效率，有效地降低灾难的损失。逐步建立国际救援的框架性公约，最终发展成完善的国际条约。随着国际救援的实践不断增加，越来越多的国家开始呼吁建立统一的、具有较强操作性的国际合作条约，为国际救援提供制度性、原则性的规范，包括签约国认可的关于救援如何发起、物资的跨境运输、人员的入境问题、救援的终止等能达成一致的条款。

(四)充分发挥联合国在国际救援中的主体协调地位

联合国作为世界上最重要的国际组织，应当在国际救援中确立主体协调地位。联合国拥有人道主义事务协调办公室(OCHA)和完善的救灾架构，OCHA设立了一套应急响应系统，以协调国际组织面对灾害等突发事件时的应急救援行动。应当在充分利用联合国机构既有的与各国政府、其他国际组织及非政府组织间的沟通渠道和协调机制的基础上,发挥联合国OCHA在全球性公共危机应急管理中的主导地位。联合国OCHA不仅在制定政策、设计救灾实施方案、组织协调各方力量等方面机制完善，而且拥有丰富的国际人道主义救援经验和实践，显然以它为协调中心优势明显。同时,对非政府组织进行规范,借鉴国际上成功的非政府组织参与救援的先例,把救援经验丰富、实力雄厚的非政府组织有序的纳入国际救援合作的系统中来。

四、结束语

多国联合参与国际救援是解决威胁人类生存与发展危机的必要途径，尽管现阶段国际救援合作仍有诸多困境和不成熟之处，无论是各国利益相互博弈带来的阻碍、信息传递机制的不完备、国际法律法规建设的不足、联合国未能发挥主体地位还是缺乏健全的国际合作机制等因素都是国际救援合作不成熟的地方，但多国联合参与国际救援的优势已经逐步显现，随着国际救援的实践和理论的发展，多国联合参与国际救援最终将朝着建立完善的国际救援体系发展，人类也将逐渐在面对各种灾难危机中找到一条更成功的应对途径。

[1] 米切尔·K·林德尔.应急管理概论[M].中国人民大学出版社,2011年版.

[2] 邓芬.国际应急救援的法律探析[J].前沿，2013年06期.

[3] 周百花.国际救援合作机制法律研究[D].辽宁大学2012.

[4] 曹彩云.重大自然灾害后我国参与国际救援协调机制问题研究[J].四川行政学院学报，2013年03期.

[5] 闪淳昌，周玲，方曼.美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示[J].中国行政管理，2010年08期.

[6] 马慧敏，杨青.突发公共危机应急管理国际合作机制研究[J].武汉理工大学学报，2008年06期.

谢虞南(1990-)，男，四川省南充市人，电子科技大学政治与公共管理学院研究生。主要研究方向：教育经济管理。