试论英国与“双占区”的建立及其对苏冷战政策①

鞠维伟

战后英国在东西方冷战对抗的形成中所起的作用不可忽视，国内有很多相关研究*国内研究参见司昆阳：《英国与冷战》，《西欧研究》，1987年第3期；黄亚红：《试论英国冷战政策的形成：1944—1946》，《世界历史》1996年第3期；程佩璇、崔剑：《试论英国与“冷战”的起源》，《扬州大学学报》1998年第1期。还有学者提出了相反的观点，认为英国在冷战中所起作用有限，而且英国战后也没有迅速形成自身的冷战政策。参见李世安：《英国与冷战的起源》，《世界历史》1999年第4期。指出了这一点。这些研究大都认为英国对于冷战的开始有着重要影响，并且形成了自身的冷战政策。然而国内研究大都从当时整个国际形势来分析英国的对苏冷战政策，但是宏观分析不能取代个案研究，本文力图以英国各类档案为主，辅以美国外交档案文件，从英国战后对德政策以及其与“双占区”(Bizone)的建立来分析英国分裂德国、对抗苏联的冷战政策。*国外学者对于英国与德国的分裂有深入研究，但是对于英国与“双占区”的关系论述比较缺乏。Anne Deighton, “The ‘Frozen Front’: The Labour Government, the Division of Germany and the Origins of the Cold War, 1945-7,” International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 63, No. 3(Summer, 1987), pp.449-465; Sean Greenwood, “Bevin, the Ruhr and the Division of Germany: August 1945-December 1946,” The Historical Journal, Vol. 29, No. 1 (Mar., 1986), pp.203-212.

一、战后英国在德国问题上对苏联的态度

二战结束前后，英、美、法、苏等国制定了战后对德国实行四国分区占领和控制的基本原则，英国负责占领德国西北部地区。此时的英国实力已经严重衰弱，而在英国占领区内粮食匮乏、工业凋敝，英国政府还要花费大量资金来维持区内的经济和人民基本生活水平。根据财政大臣的估计，整个1946财政年英国需要支付1.01亿英镑用于英占区进口粮食、原料和主要商品，而1946年英国从英占区的出口中只能得到4900万英镑。*The Cost of The British Zone in Germany, 4 June 1946, Cabinet Paper(《英国内阁档案》以下简称CAB)129/10, CP(46)218, p.1. 来源：英国国家档案馆馆藏档案在线资源：http://www.nationalarchives.gov.uk/cabinetpapers/。很显然，英占区已经成了英国巨大的财政和经济负担。另一方面，在处理战后德国问题上，在德占领不到一年，英国同苏联在很多问题上矛盾重重。

二战结束后不久，英国政府内部就对苏政策展开了一系列讨论，并且把苏联看成是西欧乃至西方世界安全的重大威胁。具体到德国问题上，英国的态度也是越来越清晰：苏联很有可能会控制整个德国，一旦这样的情况发生，将形成对西欧的巨大威胁，因此一定要防止德国、主要是西占区的德国被苏联势力所渗透。

英国对鲁尔地区的政策就体现了其针对和防范苏联的态度。由于鲁尔地区位于英占区内，而且是德国的重要工业区，战后英国政府希望通过对鲁尔地区实行国际化，由西方国家控制这一地区，使其成为西欧经济复兴的重要支柱，而且特别强调鲁尔必须是“西方阵营中的鲁尔”。1945年8月17日，英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)对财政大臣休·道尔顿(Hugh Dalton)表示：“要把鲁尔地区的工业作为正在逐渐形成的‘西方联盟’的经济支撑点。”*M. E. Pelly, H. J. Yasamee, eds. Documents on British Policy Overseas, Series Ⅰ, Vol. 5, Germany and Western Europe, August-December 1945, London: Her Majesty’s Stationery Office, 1990, p.4, Note 5.因此，苏联插手鲁尔地区工业在英国看来是不可接受的。11月贝文对比利时外长斯巴克(Paul-Henri Spaak)说道：“如果鲁尔地区的‘国际化’意味着俄国人参与的话，那么这将是一个错误的决定。鲁尔应该在西欧国家的势力之内，而且这一地区应该与西欧国家的经济紧密相连，为西欧的繁荣服务。”*Sean Greenwood, “Bevin, the Ruhr and the Division of Germany: August 1945-December 1946,” The Historical Journal, Vol. 29, No. 1 (Mar., 1986), pp.204-205.

1946年3月11日，贝文向内阁提交一份名为“德国和鲁尔的未来”的备忘录，分析了苏联对德国的影响。贝文认为，在领土上，由于波茨坦协定中将德国东部的大片领土给予波兰和苏联管辖，由此导致的是大量的德国人被驱逐到了其他的德国地区，这给德国带来了严重的经济问题和社会问题。德国被割让领土使得“苏联政府可以通过归还德国部分失去的领土，来拉拢德国人加入他们的阵营”。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.2.在经济上，德国东部大片的粮食产地被割让，同时大量德国人来到了西部德国，这加重了德国的粮食问题，更严重的是“由于波茨坦协议中关于将德国作为一个经济整体来对待的决议没有执行……俄国占领区实际在经济和政治上是一个封闭的地区”，苏联正在掠夺这一地区的财富和资源。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.2.在政治上，“俄国人在其占领区内推行类似于在其他苏联控制地区的政治模式”，苏联“正在全力以赴地准备建立一个单一的联合工人党”。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.3.

根据以上分析，贝文认为，苏联的目标就是要把德国东部纳入到自己控制范围内，形成一个“自吕贝克至的里雅斯特一线(Luebeck-Tergeste)往东的，由苏联控制的稳固的集团”。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.3.这条线纵贯德国，成为西方和苏联对峙的前线。此外，贝文还对苏联未来的对德经济政策感到担忧。他在备忘录中指出，由于苏联政府正在准备实施新的“五年计划”，该计划必然导致苏联大量利用其控制地区的各种资源，当然东部德国的资源也肯定被苏联人所使用，到时候“与现在相比，这一地区会更加被封闭起来”，“俄国的贸易将会毫无疑问地填补德国与东欧国家的贸易空白”。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.4.贝文在备忘录的最后总结中，一方面将防止德国再次发动侵略作为对德政策的首要目标，另一方面指出要将德国纳入西方阵营，并要使德国在遏制苏联扩张方面发挥作用。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.11.

贝文的这一对苏态度得到了英国参谋长委员会(Chiefs of Staff Committee)的积极响应。在贝文的这份备忘录提出后不久，4月初，参谋长委员会也向内阁提交了一份关于德国和鲁尔地区的报告。报告中指出：“我们在西欧的主要战略目标是：(1)没有一个潜在的敌对国家控制西欧；(2)鉴于未来可能产生的任何冲突，我们的战略防线要尽可能地向东扩展。”*The Future of Germany and the Ruhr, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, Annex C.O.S.(46)105(O), p.5.这里所谓的“敌对国家”很显然指的是苏联，而尽可能地向东扩展防线则是要防止苏联西扩。报告进一步指出：“最坏的情况就是：出现一个被俄国所控制的复兴了的德国。”*The Future of Germany and the Ruhr, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, Annex C.O.S.(46)105(O), p.5.在参谋长委员会看来，苏联成了最大的威胁，而且参谋长委员会还暗示：在对抗苏联方面德国可以给西方提供重要的帮助。一旦英苏发生冲突或战争，德国可以成为遏制、延缓苏联进攻的屏障，让英国“争取必要的时间来发展自身的力量，以及让美国将其资源投入进来”。*The Future of Germany and the Ruhr, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, Annex C.O.S.(46)105(O), p.6.报告最后总结道：从对德长远的政策考虑，要充分意识到苏联比起德国来是更加危险的潜在敌人；从军事角度看，西部德国不能被苏联所控制。*The Future of Germany and the Ruhr, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, Annex C.O.S.(46)105(O), p.8.

此外，英国政府的经济和工业计划委员会(Economic and Industrial Planning Staff)*经济与工业计划委员会，简称EIPS，该委员会根据外交部的指令于1944年1月份成立，其主要任务是根据外交部以及其他相关部门提供的情报和信息，来研究德国投降后的经济和工业问题。于1946年1月向内阁提交了一份关于鲁尔地区工业管理方案的报告，该报告建议鲁尔的工矿企业实行国际共管，由包括苏联在内的主要盟国在鲁尔地区建立一个“国际控股集团” (International Holding Corporation)。该集团由各个参与的国家代表组成的会议机关来指导，每个参与共管的国家政府都有表决权和相同的股份，关于集团的决定，根据超过百分之五十的简单多数原则来通过。*The Control of the Ruhr, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, Annex A, p.15.如果按照该方案对鲁尔工业进行控制的话，苏联政府将参加进来，这样苏联就可以插手处理西部德国的鲁尔地区事务，显然该计划仍在按照“四国对德管制”的原则考虑德国和鲁尔地区的工业问题。针对此方案，贝文向内阁表示“该计划有巨大的内在危险”，并反对苏联参加鲁尔区的国际共管。*The Future of Germany and the Ruhr, 11 March 1946, CAB129/9, CP(46)156, p.5.而参谋长委员会的态度更加明确：“让俄国人参与鲁尔地区的经济事务，这是我们坚决反对的。”*The Ruhr and Western Germany, 15 April 1946, CAB129/8, CP(46)139, p.8.

由此可见，不论是外交部的贝文还是参谋长委员会的态度都很明确，就是要防止德国落入苏联的控制之中，特别是不能让苏联把手伸到西方占领区。

二、巴黎外长会议上英苏关于德国问题的矛盾

1946年4月25日盟国外长会议在巴黎召开，*巴黎外长会议分为两个阶段：从4月29日至5月16日为第一阶段，从7月9日至8月中旬为第二阶段。此次会议的主题就是如何处置欧洲的法西斯战败国及其附庸国。就在巴黎外长会议召开后不久，英国外交大臣贝文就向内阁提交了一份名为“对德政策”的备忘录，提出了要在外长会议上讨论德国问题时的基本原则。该备忘录对于德国统一的前景不抱希望，进而提出不能让苏联染指西占区德国。其中说到：“我们是否要继续努力来建立一个统一(实行联邦制)的德国，或者任由共产主义统治西部德国，我们将后者视作一种危险。”*Policy Towards Germany, 16 March 1946, CAB129/9, CP(46)186, p.1.对于未来德国的走向，贝文显然对实现德国的统一产生了很大的疑虑，他说道：“我个人认为现在德国分裂的危险更大了。”*Policy Towards Germany, 16 March 1946, CAB129/9, CP(46)186, p.1.在关于苏联对德政策的分析上，该备忘录指出：“苏联的政策主要有三个方面：(1)不惜任何代价地阻止一个强大和独立德国的复兴；(2)防止西部德国，特别是鲁尔地区被带入到西方民主集团的阵营中；(3)保证德国逐渐‘向东’靠拢，保持俄国在此地的强大的、独占的(如果可能的话)影响力。”*Policy Towards Germany, 16 March 1946, CAB129/9, CP(46)186, p.2.贝文认为，苏联在德国的政策已经严重侵犯了英国乃至整个西方的利益。因此，在该备忘录中贝文强烈要求在对德政策上做出重大调整。他说道：“直到最近，我们还把德国问题仅仅看成是……如何防止一个强大的、具有侵略性的德国的复兴……而现在的对德政策不能仅仅从这一方面出发，也不能将其作为一个主要的目标了。因为俄国已经变得和德国同等、甚至更加危险了。”*Policy Towards Germany, 16 March 1946, CAB129/9, CP(46)186, p.3.由此可见，在会议召开之际，英国把苏联看成比德国更加具有威胁性的敌对方。

在外长会议上，英国同苏联的争吵更加激烈。贝文在会上提出要按照波茨坦协定的相关内容，将德国作为一个经济整体来对待，“确保各占领区间主要物品的平均分配”*[苏]萨纳柯耶夫、崔布列夫斯基编：《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议文件集》，北京：三联书店，1978年，第511页。。苏联外交部长莫洛托夫反对英国的方案，他坚持认为德国经济统一的前提是“四国共同控制德国的工业，特别是对鲁尔地区的共管”。*Synopsis of Paris Discussions on Germany, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, Annex A, p.5.但是贝文不同意任何对鲁尔地区采取的特殊控制措施，除非这种措施是相互的。换句话说就是要求如果苏联参与鲁尔地区国际共管的话，就必须让西方国家参与苏占区的经济事务，这显然是苏联不能同意的。在关于从苏联占领区获得原料、粮食问题，莫洛托夫坚持认为，来自苏占区的生活必需品和原料只能用西占区内用于赔偿的机器设备来换取。*Synopsis of Paris Discussions on Germany, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, Annex A, p.5.在关于德国未来的政治体制方面，莫洛托夫表示“不能强行要求德国实行联邦制，除非德国人民希望这样做。要通过一定程序建立一个德国的中央政府”。贝文希望战后德国实行地方分权，即非中央化的政治体制，因此他不同意莫洛托夫的意见并指出：“英国政府坚持倾向于把德国建成一个松散的国家。”*Synopsis of Paris Discussions on Germany, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, Annex A, p.6.在赔款问题上，莫洛托夫坚持苏联要从德国获得价值100亿美元的赔偿，因为这是雅尔塔协议明确规定的，*[苏]萨纳柯耶夫、崔布列夫斯基编：《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议文件集》，第254页。在雅尔塔会议议定书中规定了战后德国赔偿总额为200亿美元，其中50%应归苏联。但是公报中同时指出：英国代表团认为，在经过认真研究之前，不能提出任何具体的赔偿数字，英国对给予苏联100亿美元作为赔偿数额保留意见。而且他还表示苏联政府“要继续从德国现有产品中获取赔偿，直到赔偿数量达到了自己应得的数量”。贝文则坚决反对莫洛托夫的言论，贝文正式声明，“英国政府不接受莫洛托夫关于赔款问题的阐释”，*Synopsis of Paris Discussions on Germany, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, Annex A. p.6.“关于赔款问题，我们从来没有答应过将100亿美元作为俄国从德国获取的赔款数额”。*United States Department of State, Foreign Relations of the United States (以下简称FURS), 1946, Vol. 2, Council of Foreign Ministers, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1970, p.68.

总之，英国和苏联方面都坚持波茨坦协议中有利于自己的原则，同时相互指责对方违背了此前达成的关于德国问题的协议。在这样的氛围下，英苏很难就德国的一些重要问题达成妥协。

三、 英国与双占区的建立

英苏之间矛盾激烈，而美苏之间在关于战后德国问题上也是矛盾重重。在1946年4月巴黎外长会议上，美国国务卿贝尔纳斯(James Francis Byrnes)与莫洛托夫在赔款问题上发生矛盾：苏联要求先满足自己100亿美元的赔偿，然后讨论德国经济统一的问题，而美国方面则是要求首先实现德国经济的统一。这之后美苏双方的矛盾由谈判桌扩大到了各自在德国的占领区政策上。美占区司令克莱(Lucius DuBignon Clay)在5月3日宣布：“为了保护美占区的经济，从美占区起运的一切赔偿物资，除二十四个预定的赔偿工厂外，将停止交运。”*[英]迈克尔·鲍尔弗、约翰·梅尔：《第二次世界大战史大全(10)——四国对德国和奥地利的管制(1945—1946)》，安徽大学外语系译，上海：上海译文出版社，1980年，第216页。针对美国人的行动，苏联对德军事占领当局长官索科洛夫斯基元帅于7月5日正式发布命令：苏占区内用于赔偿的德国工厂的所有权被转为苏联政府所有。*Beate Ruhm von Oppen ed., Documents on Germany under Occupation 1945-1954, London: Oxford University Press, 1955, p.141.这样苏联就可以从德国工厂现有的生产产品中提取赔偿。这导致了美苏之间极大的矛盾，贝文听说莫洛托夫和贝尔纳斯之间发生了激烈的争吵，争吵中莫洛托夫指责贝尔纳斯说，美国方面停止赔偿是在执行帝国主义扩张政策，还骂英美两国狼狈为奸。*Anne Deighton, The Impossible Peace: Britain, the Division of Germany and the Origins of the Cold War, Oxford: Clarendon Press, 1990, p.81.此外，美国方面曾提出一个德国非军事化的方案，其核心内容是盟军结束在德国的军事占领后，由“四大国”监督德国的非军事化，特别是监督德国可能用于生产军事物资的工业。*美国的方案见：FRUS, 1946, Vol.2， Council of Foreign Ministers, pp.190-193。在会上，苏联莫洛托夫由于担心此计划会导致西方国家干预苏占区的经济事务而予以坚决反对。美苏在德国问题上尖锐的矛盾，使得英国更加有机可乘地去联合美国针对苏联。

巴黎外长会议第二阶段开始后不久，英、苏双方就在7月10日的会议上各自宣布了对德政策声明。莫洛托夫在声明中坚持要求建立全德统一的中央政府，德国要履行对苏联的赔偿义务，鲁尔地区必须实行四国共管。*FRUS, 1946, Vol.2, Council of Foreign Ministers, pp.872-873.贝文则在声明中指出，波茨坦协议成为一纸空文，并且暗示：英国不再寻求整个德国的完全统一，并且要在可能的情况下承担有限的责任*FRUS, 1946, Vol.2, Council of Foreign Ministers, p.868.。就在英国声明后的第二天，即7月11日，美国国务卿贝尔纳斯发出了合并占领区的信号：“美国将同在德国的其他占领当局合作，来把各自的占领区统一起来作为一个经济整体来对待。”*FRUS, 1946, Vol.2, Council of Foreign Ministers, p.897.7月20日，美国正式向盟国对德管制委员会(Allied Control Commission for Germany)提出英美占领区合并的方案。

当美国国务卿贝尔纳斯在巴黎外长会议上提出愿意与其他占领区合并的计划后，英国政府内部对此产生了强烈的反响。贝文在1946年7月23日向内阁建议：“迅速和全面的支持”美国的提议。*Germany: Results of the Paris Discussions, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, p.3.贝文认为英美占领区的合并对英国来说是有以下两个好处：

第一，从长远来看，能够缓解英国的经济负担，同时又能让英国在德国问题上保持应有的重要作用。贝文认为比起英国单独经营占领区来说，英美占领区的合并不会立即减轻英国在占领区内的财政负担，但是从长远来看合并占领区“一定会让我们得到更大、更多的好处，而且还会在未来经济发展方面给我们很大的希望”。 按照美国人提出的计划，未来英美占领区合并之后会建立共同的进出口管理系统，这样的话英国就可以通过美国方面进口更多的急需物资如粮食等，这就可以大大缓解英占区的资源紧张。

第二，英美合并占领区虽然会产生英、美联合同苏联对抗的形势，但是贝文认为这样的情况不会让世界舆论觉得英美正在挑起与苏联的纠纷。因为美国的方案主张经济上将英、美占领区合并，而在政治上暂不建立相关的统一机构，或者建立类似双占区的首都。另外贝尔纳斯也表示美国的方案是开放性的，不是对四国管制德国机制的破坏，美国也表示欢迎苏联和法国加入进来。贝文指出：“美国的方案也是我们所希望的，而且我们希望苏占区或早或晚地和英、美占领区一起把德国作为一个经济整体来看待。”*Germany: Results of the Paris Discussions, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, p.3.如此一来，英美合并占领区从道义上讲是为了实现德国经济的正常化，从法理上讲也没有违背波茨坦协定的精神。贝文认为无论苏联加不加入到占领区合并中来都对西方有利，他说：“对于英、美合并占领区，如果苏联同意加入，那么她就得遵守英、美制定的规则，如果苏联拒绝，那么英国政府与美国一起行动就在道义上更加有利了。”*Germany: Results of the Paris Discussions, 23 July 1946, CAB129/11,CP(46)292, p.4.

根据以上的分析，贝文在备忘录中强烈要求内阁对于美国提出的合并占领区的计划作出积极响应。该备忘录得到了内阁的批准，同时内阁也指出关于合并占领区后的财政问题留待以后再协议解决。

虽然在英国政府中以贝文为代表的很多人都看到了英美合并占领区所带来的好处，但是在具体实行建立双占区的过程中，有很多方面对英国是不利的，其中最重要的一点就是双占区的财政负担分配问题。英美两国代表在巴黎外长会议之后就开始了合并占领区问题谈判，贝文向贝尔纳斯提出英美占领区合并后，英国政府仅能承担四分之一的财政支出，剩下的由美国来承担。但是贝尔纳斯表示美国和英国要平摊占领费用。

贝文对财政问题并不十分担忧，他在1946年10月17日的该备忘录中说道：“合并占领区之后，即使分摊百分之五十的占领费用比例，这也意味着我们的财政负担没有增加反而还减少了。”*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.1.另外贝文认为一旦占领区合并，英国方面可以从美国得到更多的资金用于加快鲁尔煤炭的生产。但是内阁中也有人对今后双占区的财政问题提出了担忧，比如财政大臣休·道尔顿在10月18日的备忘录中指出：英国在德国的占领费用“不会因为英美占领区的合并而有实质上的减少，而且占领区的合并最早也要等到1947年才能实现”，但是本财政年结束之前还需要3000万至4000万英镑来支付英占区的费用。*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.1.因此道尔顿一方面要求向美国人提出英国只能承担四分之一的费用，另一方面他提出减轻英国财政负担的一系列建议，其中最重要的是提出：德国的财政赤字必须由美国人来承担大部分，如果美国不同意分担英国的花费，那么只能让美国人用美元支付从英占区输出到美占区的物资(输出量每年有1.6亿美元)。*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.2.很显然，道尔顿想通过对美国实行美元支付的政策，依靠德国的出口产品获得英国紧缺的美元。

贝文对通过用美元支付英占区出口物资来达到减轻财政负担的政策表示质疑，他认为这在政治上是有损于西方国家的整体利益的，他指出：“短期来看，用美元支付德国出口的物资会让英占区的经济情况有所缓解，但是受到损失的是西欧国家和美国。”*CAB128/6, CM(46), 25 July 1946.贝文的建议是“为了能让美国承担双占区更多的占领费用，可以向他们指出我们财政上的困难，另外美国人表示过他们不会让占领区合并因为财政原因而失败的”*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.6.。在这里贝文对美国寄予了很大的期望，他认为美国不会对德国的现状放任不管。因为在此之前的9月6日，美国国务卿贝尔纳斯在德国斯图加特做了关于对德政策的重要讲话。在讲话中贝尔纳斯说：“我们希望德国的经济统一。如果完全的经济一体化不能实现，那我们就会尽全力保证最大可能的一体化。”*Beate Ruhm von Oppen ed., Documents on Germany under Occupation 1945-1954, p.155.这体现出美国要实现德国经济统一的决心，因而作为最早同意美国合并占领区的英国，很可能会得到美国“倾尽全力”的帮助。贝文从另一方面分析认为，假如美国今后承担了大部分财政负担后，那么英国将来在对德问题上的发言权就相对减轻了，他指出：“如果美国人同意承担起运转两个占领区的主要责任，那么他们将会希望在对德长期政策上起到领导作用……我们也必须准备着做出某种牺牲来接受他们的观点。”*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.7.实际上，贝文很明白这样的道理，英、美两国谁出的钱多，谁就能在未来的德国问题上有发言权。

11月贝文率领英国代表团赴纽约参加外长会议，同时与美国商讨占领区合并的具体事宜。英美开始讨论占领区合并问题后，美国给英国的占领区合并方案中仍然强调双方今后要均摊双占区的费用。11月25日英国内阁中的多个部门，包括财政部、外交部、粮食部和对德奥管制办公室，一致通过了一份备忘录，该备忘录授权贝文在与美国讨论合并占领区的时候，在美国答应以下条件后可以接受美国合并占领区的方案。

这些条件主要有：(1)英国承担的财政负担(指美元和其他硬通货)不能超过3亿美元。(2)美国今后要承担合并后占领区的粮食供给。(3)美国不能插手英国关于鲁尔地区工业社会化的事务。(4)在不影响德国经济的情况下，尽快使其偿还英国用于德国进口所支付的费用。*Anglo-American Discussions on Germany, 1 December 1946, CAB129/15, CP(46)438, p.1.对于以上条件，美国方面基本接受，因此双方的谈判迅速达成协议。12月2日，贝文和贝尔纳斯代表英美两国正式签署了英美占领区的经济合并协议。*全文参见：Beate Ruhm von Oppen ed., Documents on Germany under Occupation 1945-1954, pp.195-199。1947年1月1日，该协议正式开始执行，英美占领区完成经济上的合并。

虽然此次达成的合并协定中仍然让英国承担双占区一半的费用，但1947年后 “欧洲复兴计划”即“马歇尔计划”正式启动，并且将德国也纳入进来，因此英美两国政府于1947年10月8日在华盛顿又讨论了双占区的财政费用问题，12月17日双方达成相关协定，规定美国将承担双占区1947年最后两个月和1948年全年的所有财政费用。这样英国在双占区的财政负担就由此前的一半减少到了四分之一。

四、双占区的建立与英国对苏联的冷战政策

实际上在双占区建立过程中，从开始提出意向到1946年12月正式公布合并占领区，英美方面一直强调双占区仅是为了更好地管理两个占领区的经济事务，而且还强调双占区也欢迎其他占领区加入进来，以促进对德经济一体化的实现。就在英美签署占领区经济合并协议后不久，12月4日，英国对德管制委员会的经济委员会主席塞西尔·维尔(Cecil Weir)就发表声明强调：“英美政府任何时候都准备和渴望与其他占领国当局进行讨论，来商议将英美已达成的协议扩大到它们的占领区内。”*Beate Ruhm von Oppen ed., Documents on Germany under Occupation 1945-1954, p.200.表面上英国的态度是为了实现德国的经济统一，但是实际上英国政府很明白，让苏联加入到英美主导的德国经济一体化中来是根本不可能的。

贝文在1946年10月对德政策的备忘录中分析了将来苏联加入英美占领区合并的可能性。贝文提出如果苏联加入进占领区的合并中来必须答应一系列的条件，这些条件的核心内容是：要求苏联停止从德国索取赔偿，并且偿还由于索取赔偿给西方占领区造成的经济损失；统一德国的进出口和相关资源的分配。*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.8.对于以上条件，贝文认为苏联基本上都不会接受，他认为苏联在涉及赔偿问题的时候是很难妥协的，然而，停止索取赔偿与对德实行经济一体化又是密切相关的。苏联从1946年7月宣布从苏占区现有生产中提取赔偿，如果这种行为不停止那么就无法实现对德生产的统一管理。从另一方面讲，如果德国经济一体化后其内部的货物实行自由流通，而苏联仍然从其占领区内提取赔偿，苏占区的资源就会被抽干，那么就势必会造成西方占领区的物资流向苏占区，最终吃亏的还是英、美等西方国家。因而贝文强调：“如果在以上的条件方面不能获得(苏联的)妥协，那么我们就只能被迫将英美占领区从德国分离出来。”贝文进一步指出：“如果没有建立中央政治机构和经济机构，并且没有建立独立的货币体系的话，这样的一个地区能否继续生存下去是值得怀疑的。”*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.8.按照贝文的意图推理下去，一旦英美占领区从德国分离出来，就要成立中央政治和经济机构，并实行单独的货币体系，这也就意味着德国实质上的分裂。

贝文还认为，即便和苏联达成经济一体化的相关协议，对西方国家来说也不一定是好事，他在备忘录中指出：“苏联在其占领区内实行的政策实际上也是在建立一个独立的东部德国。即使苏联愿意达成协议，但是它也不会按照协议的精神来行动……经济一体化能够让俄国人自由地进入西部德国，而西部德国由于经济上的困难和政治上的不团结，势必不能抵御共产主义的扩张”。*Germany, 17 October 1946, CAB129/13, CP(46)383, p.8.

英占区的政治顾问威廉·斯特朗也有类似的担心。斯特朗在1946年12月给外交部提交了一份报告，该报告是由斯特朗与英占区司令布赖恩·罗伯逊将军(Bryan Robertson)经过商议讨论后联名提交给外交部的。在该报告中，斯特朗分析了苏联在德国的经济政策，他认为：(1)由于苏联已经将其占领区内的各种资源掠夺走了，再加上这一地区和其东部的领土已经完全脱离，所以说东部德国如果和西占区在经济上合并的话，也只能是西占区的负担而不是财富。(2)当苏联当局把苏占区搜刮干净后，有可能在将来的六个月内，会考虑将其占领区与西方占领区在经济上进行合并。(3)苏联当局为了达到上述目的，会在现在或者在就要召开的外长会议上制定初步的计划，来使自己参与对西占区工业的控制中来，同时他们也会计划从西占区产品中和机器设备中获得赔偿。对于以上苏联可能采取的政策，斯特朗给外交部的建议是：(1)如果苏联计划在经济上将苏占区与英美占领区合并，那是因为苏联人想利用西占区的资源，这样会损害英美的利益。(2)反对苏联将苏占区与双占区合并，并且极力劝说美国也不要这样做。*Germany: Soviet Economic Policy, 17 December 1946, CAB129/13, CP(46)461, pp.1-3.

但是另一方面，斯特朗也提出了苏占区加入德国经济一体化的条件，主要包括：苏占区的资源要各国共用；苏联当局要与英美共同执行统一的对德进出口计划；苏联不能再从德国现有生产产品中提取赔偿；在重建德国经济方面苏联要承当和英美同样的财政负担。*Germany: Soviet Economic Policy, 17 December 1946, CAB129/13, CP(46)461, p.4.这些条件与贝文曾经提出的大同小异。由此可见，斯特朗也是不愿看到苏联加入对德经济一体化中来，因为英国方面希望的德国经济一体化由西方国家来主导。

由此可以看出，英国以实现德国经济一体化为借口，而把西部德国纳入到西方阵营中来。虽然一直宣称欢迎其他占领区(主要指苏占区)加入进由英、美主导的德国经济一体化中来，但是英国很清楚苏联不可能按照英国提出的条件，即苏联放弃从现有德国产品中提取赔偿、实现各占领区之间人员物资的自由流动以及共同承担德国占领费用的前提条件下与英、美进行合作。从另一方面来说，即使苏占区加入进来也只会给英、美带来麻烦。英国其实很明白出于对苏遏制以及将西部德国作为对抗苏联的桥头堡的战略目的，战后的德国是不可能在经济上被作为一个统一体来对待的。所以，双占区的建立是英国实施分裂德国的实际行动之一，而且随着双占区的成立以及相关管理事务的需要，双占区也不再只是一个英国自称的“经济合作的区域”，而是更具有行政上的职能了。

在1947年3月10日召开的英美苏法四国莫斯科外长会议上，英、美和苏联在德国统一问题上仍然是争吵不休，也没有取得什么实质性的结果。但是在此次会议上贝文和美国国务卿乔治·马歇尔经过讨论后认为，英、美双方应该就双占区的管理问题做进一步的协商，并且指示英国的罗伯逊将军和美国的克莱将军进行相关的谈判。*Implementation of the Fusion Arrangements in the British and United States Zones of Germany, 30 April 1947, CAB129/13, CP(47)143, p.1.

双占区刚建立的时候，很多经济管理部门都是分散在多个城市中的，这样做就可以给外界一个印象：双占区没有一个真正的首都。然而此时贝文也不在乎将各个管理机构集中于一个城市会给人造成双占区有了一个首都城市的印象了。5月29日，驻德国的英美军政府最高军事长官罗伯逊将军和克莱将军签署协议，改组双占区的经济结构，成立经济委员会(Economic Council)，其下设一个总的执行机构——执行委员会(Executive Committee)。经济委员会由54名委员组成，委员按照75万人选出一人的比例由双占区的各州选举产生，经济委员会和执行委员会都设在法兰克福。*Paul Preston and Michael Partridge ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports And Papers From The Foreign Office Confidential Print(以下简称BDFA), Series F, PartⅣ: Europe, 1946-1950, Vol. 10, Bethesda, Md.: University Publication of America, p.345.经济委员会的主要职能有：(1)在英美军政府的授权下指导占领区的重建工作；(2)批准和颁布相关的法令来管理各州之间产品、原料、能源的生产、运输、分配，以及整个双占区的交通运输(除了通往占领区之外的交通)；(3)任命执行委员会的成员，限定其管理权限；(4)讨论和通过委员会和其他部门的年度财政报告等。*BDFA, Series F, PartⅣ: Europe, 1946-1950, Vol. 10, pp.343-344.双占区经济委员会成立之后，英国对外基本上不再宣传欢迎苏占区也加入到占领区的合并中来。更重要的是，该委员会的建立为今后建立一个亲西方的德国政府打下良好基础。另外，经济委员会由德国人组成，也为以后西部德国政府的建立做了相应的人才准备。因为双占区经济委员会不仅有管理经济的权力，而且也有了一定的行政权力，这就使双占区的政治性更加明显了，英国感到与苏联在德国问题上达成一致已经是不可能的了，分裂德国和建立亲西方的德国政府已经势在必行。

可以看出，英国希望建立双占区的直接原因是减轻在德国占领区的经济负担，但是更深刻的原因就是要防止西占区德国落入苏联之手，同时将西德牢牢掌握在西方手中以遏制苏联的扩张。当美苏冷战开始之后，英国在德国问题上对苏政策的考虑与美国的整个冷战思想和政策是不谋而合的。正是在双占区成立后不久，美国的杜鲁门主义和马歇尔计划相继出台，东西方冷战的局面形成。双占区的建立过程中，英国方面始终将防范苏联作为首要目标，在德国问题上与苏联针锋相对，苏联由战时的盟友变为了时刻提防的敌人，而德国(联邦德国)由战时的敌人开始慢慢变成防苏、反共的重要桥头堡。可以说，双占区的建立标志着东西德国长达40年分裂状态的开幕。