警察行政监督的理论基础

邢盘洲

当代中国，既是一个改革的时代，也是矛盾丛生的“问题”时代，其中围绕权力出现的矛盾最引人关注，而这些令人关注的矛盾，无不与权力的违法行使相关。英国著名的阿克顿勋爵指出：权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。人性中的这种政治原罪现象,使得对权力的制约和监督势在必行。加强对权力的有效制约和全程监督,始终是古往今来的政治家、思想家、哲学家们上下求索而又倍感困惑的历史难题,也是当今国内外理论界和学术界潜心考量并竭力破解的重大课题。

一、人民主权思想是警察行政监督机制的理论支撑

法国思想家莫耐在《反暴君论》一书中提出，国王是人民的公仆，人民是国家的主人，人民立君，不是君立人民。洛克根据当时英国的情况，认为人民主权要由议会来行使。在他看来，当政府与人民发生争端时，人民应该是裁判者；政府若一意孤行，违背主权者的意志，人民就可收回自己的权力，甚至以强力对付强力。人民主权，指的是以普遍的公民权利作为制约和平衡国家权力的一种社会力量。法国思想家卢梭的公意理论完整地体现了人民主权思想，他认为“人是生而自由的，但无往不在枷锁之中”，所以必须冲破枷锁，推行“主权在民”。他也觉得“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意可以委托他们，也可以撤换他们。”他认为人民主权神圣不容侵犯，且不可转让。德国哲学家康德在前人研究的基础上，结合自己的探究及研判，进一步拓展了人民主权学说，他认为：“每一个真正的共和国，只能由人民代表系统构成。这种代表系统是以人民的名义建立起来的，并由已经联合起来的所有公民组成。”“联合起来的人民就不仅仅代表主权，而且他们自己本身就是统治者，最高权力就存在于人民之中，因此，每个公民的权力，尤其是国家管理的权力，都必须从这个最高权力中派生出来。”①石书伟：《行政监督原论》，社会科学文献出版社2011年版，第24页。人民主权论的所有的权力都属于人民，政府的权力受之于民，理应受到人民的监督。关于人民民主监督的思想，早在空想社会主义思想家的著述中就曾有一些天才的预见，诸如差额的秘密的投票选举、集体决议、限任制与离任审查、议会监督、监督专员和人民代表大会制下的议行合一等等。马克思、恩格斯在此基础上，广泛研究前人的思想材料，批判地吸收前人的思想成果，结合巴黎公社政权建设的经验和工人阶级政党活动的实践，论述了工人阶级政权运作中监督的必要性、监督的内容和监督的方式。列宁在继承和发扬马克思、恩格斯监督理论的基础上，主要从制度和操作性层面上对权力监督进行探索。十月革命以前，列宁就认定苏维埃政权正像马克思恩格斯所讲的那样在经济、道德和精神等方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹，无疑应该允许工农群众对党员和干部在政治舞台上的一举一动作普遍的监督。

中国共产党和国家的几代领导人在论及党和国家廉政建设、民主政治建设、民主集中制原则、反对官僚主义和腐败等问题时，以马列主义为指导，精辟阐释了具有中国特色社会主义的民主监督理论。毛泽东从加强党风建设为切入点，强调中共党内监督必须从严。他号召全党同志在中国革命即将胜利时和已经胜利后，在社会主义建设中，要继续发扬党的优良传统和作风，抵抗各种政治灰尘和政治微生物对思想和肌体的侵蚀，经常“扫地”和“洗脸”，不应惧怕批评和自我批评。1945年，毛泽东在延安与黄炎培先生谈及国家政权建设中的“兴衰周期率”问题时，指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”②崔剑仑：《论当代中国行政监督》，《吉林大学博士论文》2004年10月。改革开放的总设计师邓小平则一再强调和重申，共产党需要且必须接受来自以下几个方面的监督，一是党内民主监督，二是人民群众监督，三是民主党派和无党派民主人士的监督。无论哪一层面的监督，其关键都在于不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，扩大党和国家的民主生活。经验表明，监督制度与选举制度，构成现代民主制度的两大支柱。仅有选举制度并不能保证国家有真正、完全的民主。选举难免会有选错人的时候，随着环境和职务的变化，人也可能会犯这样那样的错误，权力也会腐蚀人，使人不经意间变坏。维护国家制度的民主性质，关键在于有效建立健全监督制度。习近平总书记指出反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”、“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。领导干部要带头树立正确的权力观、地位观、利益观，坚持自重、自省、自警、自励，严格遵守党纪国法，严格按制度和程序办事。在2014年1月7日的中央政法工作会议上，他又特别强调，“要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”

上述这些理论对于有着“武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，担负着保卫国家安全、维护政治稳定和社会安定、保护公民的合法权益，保卫改革开放和现代化建设的重要任务，行使国家赋予的重要权力”的公安机关来说，有着特别重要的理论指导意义。从这种具有“武装性质”的警察行政权的来源和特性中，我们将会认识到警察行政权的运行当有其边际和界限。国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对公安机关及其人民警察的行为进行全面监察、检查、督促和指导在转型期显得尤为迫切。公安管理过程中，如何才能既发挥出其固有的积极作用，又避免使其失范，逾越应有的界限；同时在社会发展变化中，保留警察权的根本，使警察管理不越位、不缺位、定好位，更加适应现代社会发展的需要，从而促进公安管理职能的实现，这个问题要解决得尤其迫切。

二、“经济人”假设是警察行政监督必要性的有力佐证

人性是人类思想史上古老而又常新的永恒话题,任何社会科学的研究都绕不开对人性的分析与解读。人性预设是社会科学研究的逻辑起点之一。每一个时代、每一门学科的理论家都试图从各自的研究角度揭示人的存在本性,形成反映时代精神和学科特征的人性论,并以此为基础构建各自的理论大厦。无论是哪一种行政监督机制都是建立在对人性的基本假设的基础之上，所以，要了解腐败的发生机理，探讨警察行政监督的必要性和重要性，就离不开对人性的一些基本假设和分析。

“经济人”是西方经济学分析人类社会经济活动的最基本前提假定。尽管帕累托率先明确提出“经济人”概念，但这一思想却发轫于英国古典经济学家亚当·斯密。他在《国富论》中写道：“我们每天所需的食物和饮料,不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠,而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利已心的话。我们不说自已有需要,而说对他们有利”①亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究(上)》，北京商务印书馆1997年版，第14页。经济人”假设假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择“用最小的付出换取最大回报”、“效率高而风险小”的机会，每一个参与者都遵照自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。《国富论》中“从人类利己心出发，以经济自由为中心思想，以国民财富为研究对象”，把追求利润最大化的个人确定为经济分析的出发点，为新古典经济学和现代主流经济学奠定了分析生产者行为的基本范式。著名的公共选择理论代表人物布坎南指出，“个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们遇到的抑制为止……个人必须要像预计或期望的那样,追求增进他们的自己利益,即狭义的以纯财富状况衡量的自己利益。”②布坎南：《自由市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第23页。对人性的假设，特别是基于对人的缺陷性的考虑而设立政治监督或行政监督制度，古今中外都不乏理论和实践。我国古代著名的思想家韩非尊“法”重“术”的主张就是一例。他从“人性恶”的理论出发，认为人“皆挟自为之心”，人都是不可信的，为了私利、为利益最大化会不择手段相互攻击和争夺。因此，他认为要巩固统治，统治者就必须实行法制、注重监督，要掌握驾驭臣下的“法”和“术”。这里的“术”的基本内容就是一种监督手段。近代资产阶级以分权制衡原则为核心而设立的国家制度，在很大程度上也是基于人的缺陷和对人的不信任而设置的。马克思主义反对一切抽象的人性论，指出了人实际上是“一切社会关系的总和”，对人的认识要放在具体的历史环境中去观照，人在不同的历史条件和环境下有不同的行为表现，单纯的“性善”或“性恶”论不仅在理论上存在着缺陷，而且也难以解释复杂的社会现实。③陈奇星、罗峰，《“经济人”和“道德人”并重：行政监督中的人性理论》，《政治与法律》2004年第1期。马克思主义者也从未反对过内含追求个人利益的行政人员“经济人”假设的合理性。人的政治动机并非永远纯洁，政治系统中的人不仅是“政治人”，他是也“经济人”，没必要刻意拔高人的政治行为动机，人不是为了追求真善美，而是为了追求各自的利益而参与政治的。

政府一方面是公共利益的代表，另一方面天然地具有公利性的典型特征，而且政府也是自身利益的使者，从而必然地具有自利性的利益驱动。这是因为，政府是由现实中的活生生的具体的个人组成的，而不是想象中的观念中的虚拟世界中的抽象的个人构成的，政府自利性就是通过政府行政人员维护、追逐自身利益而表现出来。换言之，政府自利性的属性归根结底是人的利益要求和愿望。马克思曾指出,只有“具有个人主义倾向的人才是现实的人”④《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第443页。,“正确理解的利益是整个道德的基石。”⑤《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第167页。从上述意义上讲,“经济人”具有普遍真实性。马克思主义的人性观为我们正确认识人性、理解人性提供了科学的理论基础。由此我们认为正是由于公安机关的行政人员是由人组成而不是由超道德的人所组成，即警察也是普通人，法律赋予他们的警察行政权（其实是由人民委托）倘若不加限制同样会被滥用，所以有必要也应该构建对公安机关及其人民警察的人大监督、党内纪检监督、政府行政监督、审计以及层级监督等立体监控体系。警察行政监督是警察管理职能有效实现的重大保障之一，也是防止权力滥用、规避警察权力寻租的重要手段。警察行政监督有利于社会主义民主政治建设、法治建设，有利于和谐社会构建、警察管理协同创新，彰显人民当家作主及民本位之法治理念。因此，警察行政监督运行机制的建设在当代社会政治生活中发挥着举足轻重的作用。

三、严格法治是厉行警察行政监督的有效手段

法治是指在国家与社会的关系中以法律作为平衡两者力量的基本目标和手段，它内含两个相关的基本方面：依法治权和依法管理。前者以国家权力的行使必须限定在法律许可的范围，凡法律未规定者皆不得推定为权力。后者则是指国家管理者只能以法律为准绳对管理相对人进行管理，依法提供的服务必须及时提供；依法行使管理时必须及时管理。凡法律未禁止者皆可推定为权利。应指出是，法治之前提——法律，并不仅指成文法，也包括一些判例。欲使行政权规范化，必须厉行法治。因为法治是行政权规范化和可操作化的最佳方式，也是行政权规范化的目标定位。如果说分权理论和契约理论为行政权规范化创设了从权力内部和外部规范行政权条件的话，那么严格法治就使这些条件分解为明晰的、可测量的法律目标，也使其健全为可操作的法律手段。公安机关是一个严格执法的行政部门，它以社会控制和打击犯罪为最高要务，同时担负着很多的司法功能。对其职权活动，目前还没有完全被纳入到司法审查和控制的范围，受到完全、有效的限制与制约。很显然这与警察法治不彻底相关。作为政府的一个组成部门，公安机关的人、财、物都受制于当地政府，警察权力的使用常常要服从服务于当地党委政府的“政治需要”或者“整体安排”，即使这种安排和需要有悖于警察权设置和运用的正当性及合法性，公安机关有时也无能为力。

法治，不同于人治和专制，它与二者是截然不同的，甚至是对立的。“法治与人治的主要区别在于专横的消除以及随之确保的可预见性和‘恒常正义’”。①梁治平：《法律的文化解释》，三联书店1994年版，第4页。法治行政应当成为行政的基本理念。人类社会有过人治的历史也有着法治的经验。法治理念与人治观念两者背反。人治表明了一种人与法律的关系，在权力生活中法律被认为可有可无，人们对待法律的基本态度表现为法律虚无主义和法律工具主义。②肖金明，《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社2004年版第52页。往日以计划经济为基础的制度体系，不但未体现法治之价值，而且在强化“人治之法制”，“人治之法制”为行政权的失范创造了“合法性”之基础。③谢晖，《价值重建与规范选择》，山东人民出版社2000年版第442页。如果不彻底解构现有的制度模式，渐进式消除人治，形塑符合时代发展需要的法治制度，那么，行政权失范便成为必然。法治则表明了法律在人们心目中的优越位置以及人们对法律的遵从关系。在一定时空里，法律在人们心目中的位置映射了法律在现实生活中的地位与作用，由此也折射出一定社会的某个阶段的法治化程度和政治文明程度。

早在柏拉图和亚里士多德时就对法治进行了深刻的探究，柏拉图认为要达到“治国安邦”之目的、有效避免人治之不足当首选法治。亚里士多德更是认定“实行法治要有良法，有了良法还必须遵循；法律也要随着法制环境的变化而慎重地修订和补充。”④[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆2003年版，第199页。自然法学派认为政府的权力范围一定有其合理的边界和经过制度设计的允许范围。启蒙思想家的法治论以自然法理论为基础，通过回应现实问题，其内核经过修正得到不断拓展与扩充。最大的不同在于将民主、自由柔合到法治当中去，相互作用。洛克说：“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律制裁的。”⑤[英]洛克：《政府论》，商务印书馆1983年版，第59页。我们从中可以看出，法律面前人人平等成为法治社会管理之必须。孟德斯鸠也曾精精辟地表达过：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。”①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1981年版，第154页。阐释何其精当。

伴随着政治民主化和经济一体化浪潮，法治之意涵也同步更新，以达至与时代之同频共振，如允许存在一定的自由裁量空间，总而言之，法治极度重视保障公民基本权利，严格约束公共权力的行使范围，崇尚以事实为根据 ，以法律为准绳，靠制度作保障。具体到当代中国警察行政权之规范行使、正常运行还有必须将警察权置于党委领导之下，厉行法治，力求司法公正和行政公开。

目前中国多地公安厅、局长纷纷升任政府副职，他们在各级政府中占据重要的地位，尤其在对法治工作的领导方面起着重要的作用。这是一种明显的警察权力扩张的现象。②北京大学法学院陈兴良教授认为，警察权存在的正当根据在于维护社会治安，其行使应遵从公共原则、责任原则、比例原则和程序原则。我国现有的警察权设置具有垄断、广泛、重大的特征，对此应通过分权实现对警察权的限制，将行政警察与司法警察分立，行政警察内部再根据职责分工进一步分立。政府内部对公安局长的位置调整是由政府首长提名，由人大或者人大常委会通过，遵循了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，从程序意义上讲是合宪性的，具有正当性。程序正当是公安厅、局长担任政府副职的正当性理论基础之一，但是在实体意义上该行为是否正当才是正当性的关键。③张弘、赵倩：《警察权扩张的理性分析》，《当代法学》2006年第6期。在实证意义上，行政可解释为通过行政权力配置资源、安排利益的过程，行政权力的运作应当符合正义，资源和利益的分配应当符合正义标准。然而现实一再昭示我们，公安局长担任政府副职在无形中就提升了公安机关的地位,扩张了公安机关的权力，警察权无形中被放大了，一定程度上来讲也削弱了监督权。警察权力的扩大或缩小都会引起普通公民的极大兴趣，不仅如此，公安机关权力的变化也会对公检(检察院)关系、公法(法院)关系产生影响并最终触动公民的根本利益。纵观世界许多国家警察权之谱系——“警察权越大，法治权越小”，“警察权越小，法治权越大”。在这样的背景下，如何规范和约束警察行政权力，防止其超越合理的范围，从而更好地秉承为民服务宗旨、践行民本警务理念、遵循有限公安原则，便成为政治、法律学术界和公安学本身的一大紧迫的课题。如何解决好这一课题，也是当今一些国家警察行政改革所面临的任务。中国的政治改革，除了解决好党政关系、党国关系之外，根本的任务还是如何严格规范政府的行政权力，确保国家与社会、政府与公民、公权力与私权利之间的平衡。这也是民主、法治、有限政府的真正含义。