第三人制度在行政诉讼与民事诉讼中的比较研究

底高扬

《中华人民共和国行政诉讼法》（下文简称行诉法）第27条与《中华人民共和国民事诉讼法》（下文简称民诉法）第56条均规定了第三人制度，这是我国行政诉讼法和民事诉讼法共有的制度之一。关于第三人诉讼制度，我国现行行诉法只做了原则上的规定，没有具体的制度配套，导致司法实践相关制度缺乏可操作性甚至落空，而我国民事诉讼立法在此方面经过长期的理论探索和司法实践，形成了较为具体的制度设计。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下文简称行诉法解释）第97条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。①这条司法解释为行政诉讼法借鉴和移植民事诉讼法的相关规定提供了制度空间，但对于参照的限度和方式并未提供具体的指引，而这正是本文研究的价值所在。这条概括性规定为行诉法借鉴和准用民诉法第三人制度提供了规范依据。从法治行政和完善我国行诉法来讲，对行政诉讼准用民事诉讼第三人相关制度的方式和限度等进行研究，是一个十分有理论意义和实践价值的课题。

一、第三人制度在行诉法与民诉法中的不同属性

第三人制度本质上是一种诉讼的扩张。②田平安：《民事诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第129页。其法理意义在于打破传统诉讼的狭小的两造空间的局限性，促使同终局判决利益相关的非直接联系的第三人，得以突破诉讼法的直接联系原则，切入到业已发生的诉讼空间内，由此保证该第三人获取对于同其利益相关的诉讼的参与，并可以有效用尽其诉讼攻击和防御方法。但是，一项法律制度的设定必然囿于该法律的本质属性。法律的本质属性决定了同一法律制度在不同法律中的不同运行规则。行诉法和民诉法虽然都是程序法和公法，但是两者调整的对象、发挥的作用、适用的机制等属性不同，这些决定了各自第三人制度的不同性质。

民诉法的基本任务是保障公民、法人或者其他组织的诉讼权利，对民事权利义务关系给予确认并惩罚违法、违约行为，保护当事人的合法权益。民诉法的对事效力体现在处理平等主体间因财产关系和人身关系引起的纠纷。尽管民事诉讼有公权力的介入，但是这种介入是事后调整，并非行政主体的事前干涉。上述民诉的任务和效力凸显了民诉法解决平等主体间财产和人身关系纠纷的私属性，这就决定了民诉法上的第三人制度具有纯粹的私利性，没有更多的权力和公共利益的考量。因此，民诉法的第三人的范围较窄，第三人诉讼的启动要件较严格，第三人的法律地位附有条件等。

行诉法的立法目的是保障人民法院依法及时、正确解决行政纠纷，保证和监督行政机关依法行政，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益。其本质属性是控权法，在一定程度上发挥了司法审查的作用，正如罗豪才先生指出“行政诉讼首次在新中国确立了以司法权审查行政权合法行使的体制。”①罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1994年版，第3页。行政诉讼在处理公共权力和个人自由这对传统矛盾时，采取和宪政相同的价值取向，即限制政府权力以保障个人自由。②李卫刚：《从行政诉讼到宪政——英、美、法、德、中五国比较研究》，知识产权出版社2011年版，第92页。这样的价值取向决定了行诉法上的第三人诉讼制度的设定目的是扩大行政诉讼司法审查范围，将行政权力涉及到的私权利或者公共利益更大程度地纳入进来，从而更严格地限制公权力的行使，更广泛地保障公民利益或者社会公共利益。从规范主义或者应然的角度来看，行诉法上的第三人范围应该更宽泛，应该将更多受行政权力影响的人或者利益纳入考虑；第三人诉讼的启动要件应该更简单，从而充分、有效、及时地保障个人权利、限制公权力；第三人应拥有更独立的法律地位，被赋予全面的诉权等。

二、行诉法与民诉法中第三人的范围和种类比较

新修改的民诉法第56条规定：对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务。民诉法第三人的种类包括有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。其中，法律上利害关系可以表述为：存在于三个主体间的客体相牵连且包含了两个不同内容的法律关系；第三人与本诉原被告的一方可能存在纠纷，且该纠纷直接影响本诉原被告的法律关系。

现行行诉法第27条规定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。该条虽规定了行政诉讼第三人制度，但对什么是与被诉的具体行政行为有利害关系，是与本诉实体结果还是诉讼结果有利害关系等均没有作出具体制度安排。新行诉法司法解释第23条第二款规定：应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。第24条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这两条规定补充了行政诉讼第三人制度，但只列举了利害关系人的两个例子，没有考虑到其他情形，此范围不免过于狭窄，不利于保护其他利害关系人的利益。

马怀德先生认为，第27条的利害关系不仅包括与被诉的具体行政行为有法律上的直接权利义务关系，而且还包括与被诉的具体行政行为有间接的利害关系。所谓间接的利害关系，是指被诉的具体行政行为并未直接调整第三人的权利与义务，而是这一具体行政行为存在与否的事实将影响第三人的权利、义务，即诉讼结果会对第三人的权利义务带来影响。①马怀德：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第142页。而有学者提出，这里的利害关系仅指与被诉的具体行政行为有法律上的直接的权利义务关系，即被诉的具体行政行为直接调整了第三人的权利、义务，直接影响了第三人权利与义务的增减。②应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第130-131页。如某建设局对甲申请建房予以批准，但某规划局认定其房屋为违章建筑而要求拆除，甲对该规划局的拆除决定不服而提起行政诉讼，某建设局与规划局的决定不存在直接的利害关系，但是与法院对该决定的判决存在利害关系：如果人民法院判决拆除决定合法，甲就可能向该建设局提出弥补建房损失的行政赔偿诉讼。因为该建设局的审批使甲产生信赖利益，法院若撤销建设局的批准，建设局应该要对造成甲的建房损失承担责任，故在上述案件中，该建设局应该作为第三人参加本诉。③阎铁毅：《行政诉讼第三人类型与民事诉讼第三人类型的区别》，《当代法学》2002年第5期。

对行政主体是否可称为行政诉讼第三人，第27条亦没有规定。马怀德先生认为，第27条规定的“公民、法人或其他组织”只是行政相对人的一个代称，应包括行政主体，行政主体可以作为行政诉讼第三人参加诉讼。④应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第145页。但有学者主张，该条规定的“公民、法人或其他组织”是民诉法中的概念，不包括行政主体在内，故行政主体不能以行政诉讼第三人的身份参加诉讼。⑤严惠仁：《行政机关小能作为行政诉讼第三人》，《行政法学研究》1994年第4期。

除此之外，原行诉法司法解释第21条对利害关系作出界定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系是指与被诉的具体行政行为有法律上的权利、义务关系。但新行诉法司法解释没有保留相关规定。理论界和司法实践目前对此莫衷一是。笔者认为，民诉法解释将此界定为同本诉原被告的任何诉讼标的有法律利害关系，即第三人的介入直接影响本诉当事人之间的法律关系。然而基于行政权力较强的影响力和攻击力，不仅具体行政行为会侵犯行政相对人的合法权益，而且行政事实行为等其他行政行为也会影响行政相对人的利益或者社会公共利益。同时，行政行为不仅会在法律上影响行政相对人的权利义务，还可能在事实上影响到包括行政相对人在内的其他公民的利益或者社会公共利益。由于我国行诉法第27条的规定很不具体，以致我国行政诉讼第三人的范围非常模糊。

概言之，我国民诉法的第三人范围尽可能地将相关民事利益主体纳入本诉中来，较大限度地保护了利害关系人的合法权益。相比之下，我国行诉法的第三人的范围更多注重本诉行政行为与实体结果对第三人的影响，没有考虑本诉程序结果对第三人的影响，而且相关规定缺位或者模糊不清，不利于指引司法审判实践，使该制度缺乏可操作性，导致相关的公民利益或者公共利益得不到及时、公正的救济。行政诉讼的核心任务是对行政主体做出的具体行政行为进行合法性审查，行政诉讼中的第三人制度同样应为这一核心任务服务。⑥尤春媛：《论行政诉讼第三人的确定规则与范围》，《法律科学》1999年第3期。行政诉讼的控权属性决定了行政诉讼第三人制度应最大限度地将受行政行为或者本诉影响的人、组织纳入到第三人的范畴，从而强化行政诉讼第三人的设置本旨。另外，第三人的诉讼实力⑦第三人参加的是已经进行的诉讼，这时候的第三人在事实调查、证据搜集等方面一般要落后于本诉的原、被告。包括搜集证据实力、掌握事实的实力等一般迟于、弱于本诉的原、被告。因此，我国行诉法第27条规定的第三人范围应该借鉴并超越民诉法第三人的范围和分类，突破传统行政诉讼对原告条件的限制，将行政诉讼第三人制度范畴界定为“与被诉行政行为有利害关系的个人、组织”⑧一些行政法学著作将行政相对人概括为“公民、法人或其他组织”，而这些称谓借用的是民法学的概念，并不是实质意义上的公法概念，较为准确的表述应为“个人、组织”，我国宪法也使用了这种表述方式。参见罗豪才：《行政法学（修订本）》，中国政法大学出版社1999年版，第102-103页。和“与本诉诉讼（包括实体和程序）结果有利害关系的个人、组织”之内较为适宜。

三、行诉法与民诉法中第三人的法律地位比较

我国民诉法第56条规定了有独立请求权第三人和无独立请求权第三人的法律地位。有独立请求权的诉讼第三人享有与本诉原、被告相同的诉讼权利、承担同等的诉讼义务，其诉讼主张不同于也不依赖本诉原、被告，实际上其是以本诉原、被告为共同被告而进行的诉讼。无独立请求权的第三人既不是原告，也不是被告，而是有独立诉讼地位的诉讼参加人，辅助本诉一方当事人对抗另一方当事人。①潘剑锋：《民事诉讼法》，浙江大学出版社2008年版，第139-141页。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称民诉意见）第65条、第66条分别解释了有独立请求权第三人与无独立请求权第三人诉讼地位。民诉意见第65条规定：有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实、理由；第66条规定：在诉讼中，无独立请求权的第三人有当事人的诉讼权利义务，判决承担民事责任的无独立请求权的第三人有权提出上诉。但该第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉。由此可知，民事诉讼的有独立请求权第三人不以本诉为限，享有完整的诉讼权利，可以独立提出诉讼请求；无独立请求权的第三人需要依附于本诉中的原告或者被告，只有在承担不利后果时才享有相对独立的诉权。

我国现行行诉法并无第三人法律地位的规定，而新行诉法司法解释第24条第二款“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉”，规定了第三人的请求权和上诉权，但没有像民诉意见那样列明第三人上述诉讼权利的行使有无前置条件。此外，第三人的诉讼权利就是司法解释第29条规定的“第三人有向人民法院申请调查取证的权利”，由此并不能明确行政诉讼第三人的法律地位。根据民诉法“有独立请求权的第三人”可以推知行诉法第三人具有独立的诉讼地位，但这是否意味着行政诉讼中的第三人像民诉那样跟本诉原告具有同等的诉讼地位，能够将本诉中的原、被告列为共同被告进行诉讼？民诉法中的第三人的诉讼行为一般限于维护自己的合法权益，但行诉法的第三人的诉讼行为是否以直接关系其本身利益为限？第三人独立攻击或者防御方法是否以本诉当事人的范围为限？第三人提出的实体申请能否超越本诉的诉讼标的？第三人受裁判效力的约束是否以其法律上的利益受裁判影响的范围为限？第三人对于其参加诉讼时已经进行的诉讼，是否有权请求重新进行？本诉中当事人对诉讼标的以及诉讼程序的处分是否须经第三人的同意等等。这些我国行诉法均没有规定，导致行诉法的第三人的法律地位模糊，进而影响了第三人的诉讼权利以及对行政主体行政行为的有效监督。

综上所述，第一，行政诉讼上的独立诉讼参加第三人类似于民事诉讼上的有独立请求权的第三人，但是基于行政诉讼的控权属性，独立诉讼参加第三人仅限于将本诉中的被告为对造，提出独立的诉求，而不能将原告或原被告为对造②孙凌：《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本，中国台湾地区的立法例》，《公法研究》2008第十三辑，第425-452页。，否则将破坏行政诉讼监督行政行为、保护公民合法权益的设置初衷。第二，行诉法上的第三人的诉讼行为程度、独立攻击或者防御方法以及本诉已经进行的诉讼行为的既判力、本诉当事人对诉讼标的及诉讼程序的处分等均需围绕行诉法第三人的设定目的进行规定和完善，最大程度地为行政相对人、其他利害关系人、公共利益提供诉讼保障和救济途径，最大程度地对行政行为进行合法性审查，监督行政主体的行政行为。

四、行诉法与民诉法中第三人介入的动机或者理由比较

行诉法与民诉法中第三人介入的动机或者理由有着较明显的区别。民诉法针对的是平等主体之间因财产利益和人身利益纠纷提起的诉讼，第三人介入本诉的动机主要出于对自身私人利益的关注。比如，甲与乙签订了一个买卖合同，合同标的是一个瓷器，后甲反悔，未按约定交付，遂发生争议，乙将甲起诉至法院，丙在得知后认为瓷器正是其前几天丢失的，遂向法院主张返还。丙就是本诉中的第三人，而且根据前面的分类可知，丙为有独立请求权的第三人。

我国行诉法立法宗旨不仅体现为保护行政相对人的合法权益（不限于财产利益、人身利益），还体现为监督和保障行政主体依法行政。但是，我国没有设置行政法院，普通人民法院不具备司法审查的职能，在作为第三人的其他行政主体认为本诉中的行政主体越权行事的情况下，法院不能直接地评判行政职权的正当性与合法性，即审判权不能直接审查行政权。这样作为第三人的其他行政主体就不能以本诉中的行政主体越权为由参与到业已进行的诉讼中，那么，如何破解这种困境呢？我国现行行诉法规定第三人制度的唯一法条第27条没有提出解决路径。在当前“大政府、小社会”的背景下，行政权急剧膨胀，普通公民不了解行政部门的专业性职权划分，不能很好地发挥社会监督力量；我国法院不具有违宪审查的职能，不能直接启动调查审判程序；这时，解决问题的希望落在其他行政主体身上。那么其他行政主体以何种正当理由参与到本诉中，从而成为诉讼第三人呢？笔者认为，这种正当理由或者动机就是公共利益。比如，规划部门批准甲建房，但是后来规划部门又撤销了对甲建房的审批，甲认为该行为侵害了其信赖利益，遂将规划部门起诉至法院，但是甲的房屋地处河道旁，需要水利部门审批，虽然规划部门存在越权的嫌疑，这时，水利部门不能直接以越权为由参与到本诉中，但可以该房屋影响泄洪、威胁公共安全为由以第三人的身份参与到诉讼中。

概言之，民诉法中的第三人介入本诉的动机在于其财产利益或者人身利益与本诉中的诉讼标的或者本诉的判决结果有利害关系，体现为私益性；而行诉法中的第三人介入本诉的动机不仅在于其自身利益（不限于财产利益、人身利益）与本诉行政行为或诉讼结果有利害关系，还应进行公共利益的考量，兼具私利性和公益性。然而，我国行诉法第27条在这方面存在缺陷，没有全面体现行诉法的根本目的，不能为揭发越权行政行为而成为诉讼第三人的其他行政主体等情形提供介入本诉的正当理由和规范依据。所以，我国行诉法第27条在修改时，应将公共利益的因素纳入到行政诉讼第三人参加本诉的理由中来。

五、行诉法与民诉法中对第三人权益救济的比较

基于前文对诉讼第三人法律地位的分析，我们知道民诉法中有独立请求权的第三人享有完整的诉讼权利，其对本诉诉讼结果不服时可以上诉；无独立请求权第三人若要承担民事责任，亦可以上诉。可见，民诉法中的第三人在本诉中不能维护其合法权益时，可以无条件或者附条件的享有上诉权，从而对自己的合法权益进行救济。另外，2012年新修改的民诉法第56条增加的第三款规定了第三人的撤销之诉，“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求”，从诉讼程序的角度给予案外第三人合法权益的保护。①在2012年民事诉讼法修改过程中，关于应否增设第三人撤销诉讼程序的问题，法学界和实务界的争论相当激烈。，详见民诉法修改研讨会（四）记录“发回重审和撤销之诉”，http://lawschool.suda.edu.cn/sns/archiver/?tid-11678.html。

在行诉法第三人权益救济方面，基于前文对行诉法第三人法律地位的分析，我们可以推知：行政诉讼第三人有独立的诉权，可以上诉。而且新行诉法司法解释第24条第二款作出了相关规定，“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”但我国行诉法第三人制度没有“第三人撤销之诉”的设计，是否有必要将这一诉讼程序引入行诉法以及第三人撤销之诉在行诉法上有无可操作性，等等，在行诉法第27条中没有体现。

笔者认为，首先，虽然我国现行行诉法第62条规定了当事人的申诉权，但是从司法实践来看，地方政府为了维稳，对公民信访、申诉实行“高压管控”状态，有的地方采取限制人身自由甚至打击报复的方法恐吓当事人，使得当事人难以启动再审程序。其次，目前再审程序在主体、理由、程序等方面规定了较为严格的启动条件，对诉讼第三人的权益保护力度有限。再次，比较第三人撤销之诉与申请再审程序这两种制度安排，发现二者在原告适格、提起事由、管辖法院、诉讼对象、法律效果、审理范围和程序等方面有显著不同。①郑学林、刘小飞：《民事诉讼案外人救济制度立法模式及制度构建》，《人民法院报》2012年6月20日；杨兵：《再审制度下案外第三人利益保护的确实与完善——以第三人撤销之诉为中心》，http://cyqfy.chinacourt.org/old/public/detail.php?id=146,2014-1-2.两者实质的差异主要表现为：第一，启动条件不同。再审程序是已结程序的再续，因而在理论上讲，再审原告须以与原诉讼标的有利害关系为限；而第三人撤销之诉请求撤销本诉诉讼结果对其不利的部分，不必依赖本诉中业已存在的法律关系，即可提起撤销之诉的第三人范围必然比再审原告的范围更广泛。第二，法律效果不同。再审具有全面推翻本诉诉讼结果的效力，从而给本诉所确定的权利义务关系带来较大影响；而在第三人撤销之诉中，诉讼第三人一般追求撤销本诉对其不利的部分，而对本诉确定的原被告权利义务关系并无强烈、直接冲击力，较少影响本诉判决的效力，维护了法院判决的威严，减少矛盾判决的发生。

通过上面的比较和分析，民诉法“第三人撤销之诉”为行诉法第27条的完善提供了思路，在新行诉法中增加第三人撤销之诉，为保护案外第三人的合法权益提供便捷、易行同时节约司法资源的途径。

六、余论

通过对我国民事诉讼和行政诉讼第三人制度的比较研究，我们可知，我国规定行政诉讼第三人制度的现行行诉法第27条存在着诸多缺陷，建议通过以下路径对之予以完善：第一，建构科学的行政诉讼第三人范围和种类体系。行政诉讼第三人的范围和种类直接关系到行政诉讼第三人制度保护个人、组织、公共利益以及监督行政主体行政行为的力度，它也直接影响了第三人的法律地位和救济途径，鉴于行政诉讼所具有的控权属性，笔者建议，行政诉讼第三人的范畴包括“与被诉行政行为有利害关系的个人、组织”与“与本诉诉讼（包括实体和程序）结果有利害关系的个人、组织”较为适宜。相应的，行诉法第三人的种类分为与被诉的行政行为有利害关系的第三人和与本诉诉讼结果有利害关系的第三人。第二，明确行政诉讼第三人的法律地位。这包括第三人仅以本诉的被告为被告提起行政诉讼；第三人的诉讼行为程度、攻击或者防御方法、实体诉求等不以本诉诉讼标的、法律关系为限；本诉已经进行的诉讼行为的既判力、本诉当事人对诉讼标的及诉讼程序的处分等均须围绕行诉法第三人的设定目的进行规定和完善；我国的行政诉讼第三人应在范围界定和种类划分的基础上，对不同种类第三人的法律地位作出明确而又合理的规定。②杨海坤、马生安：《中外行政诉讼第三人制度比较研究》，《比较法研究》2004年第3期。第三，将公共利益的考量纳入行政诉讼第三人介入本诉的理由。将第三人诉讼的理由和动机扩大至公共利益，符合行诉法的立法目的，同时也从作为第三人的其他行政主体揭发越权行政行为提供了正当理由和规范依据。第四，增加行诉法第三人撤销之诉。本文第五部分在介绍民诉法第三人撤销之诉的基础上，简单比较了第三人撤销之诉和再审程序的差异，进而论述了行诉法设定第三人撤销之诉的可行性和优势，建议新行诉法增加这一诉讼程序，为案外第三人利益、组织利益或者社会公共利益的保护开辟新的路径。