国际航运市场反垄断豁免合理性研究

□颜晨广 岳金卫

国际航运市场反垄断豁免合理性研究

□颜晨广 岳金卫

国际航运市场；反垄断豁免；合理性；航运法

由于航运业进入成本高昂，航运市场具有多寡头垄断的特征。长期以来，国际航运垄断组织普遍存在于国际航运市场中，在欧美国家的航运经济法中都对航运垄断组织规定了一套完整严密的法律制度——反垄断豁免制度。反垄断豁免制度是指在特定领域和特定情形下认定垄断的一种排除适用的制度，即法律允许存在一定的垄断状态和垄断行为。航运业的特殊性决定了一般经济法规无法完全适用航运市场，因此，航运垄断组织将长期存在，包括直接控制运价的“班轮公会”、控制运力而间接影响运价的“协商协议组织”和以战略联盟形式存在的“联营集团”。

一、国际航运业的特点

反垄断豁免制度是基于航运业的特殊性而建立起来的一种行业豁免，航运市场的特殊性使其长期享有部分特权，经济法的一般原理、基本原则和一般性规定很难完全适合。航运业的特殊性具体表现为以下几方面。

1.社会公益性

航运业作为国际贸易的主要载体，其服务不仅限于运输本身，服务对象衍生至整个生产、贸易环节，是对外贸易发展的促进性行业。而客运作为公共交通的组成部分，其公益性特点更为明显。

2.规模经济性

航运经济具有显著的规模经济效益，边际成本小，船舶大型化和经营全球化有效降低了航运企业的运营管理成本。通常情况下，航运市场中的服务成本与船队运营规模成反比，大型船公司配备更多更全的船队以满足市场需求，其运营成本也相对较低。

3.高准入门槛

航运业前期投资巨大，对专业技术和管理水平的要求较高，所以行业内市场格局变化不显著，行业准入难度大、风险大，对外部进入的新力量具有排他性。

4.周期波动性

作为贸易的派生市场，航运市场的周期与国际贸易周期基本保持一致，具有明显的周期波动。在航运低谷期，船公司难以独善其身，会采取抱团取暖的合作方式维持运营。

5.国防储备性

商船在战时承担着人员转移、物料油气供给等作用，甚至通过改装迅速实现军事目的。基于这种国防军事上的重要意义，各国愿意组建规模化、集聚化的巨型船公司作为国防储备力量。

6.国际创汇功能

航运业具有很强的国际性和对外开放性，是航运强国重要的创汇手段，各国对航运企业的管理具有一定的特殊性和独立性，在政策上实行限制竞争甚至国家垄断。

从宏观上看，各国出于国防、经济和公共利益的考虑，认为部门内的竞争会导致社会资源的浪费或者航运市场秩序的混乱，所以航运业具有自然垄断和政策垄断的双重属性，这种垄断表现为对国内航运企业的保护与支持。

从微观上看，国际航运是一种廉价的大宗运输手段，运输范围遍及全球，在国际贸易中的地位不易被空运、公路运输等取代，所以，航运产品在国际贸易环节中是一种必需品和难以替代品，其运价的需求弹性较小。当运价降低时，很难产生刺激贸易和运输量的效果，而各船公司之间一旦竞价供给将导致市场平稳受破坏，容易产生恶性竞争。所以，最早产生的班轮公会等垄断形式虽然表面上是一种完全操控价格的卡特尔垄断，但在特定时期下和特别规制下却得到了认可。

二、国际航运业反垄断豁免的合理性

各国对垄断适用除外主要是在市场竞争关系影响有限的领域，为维护本国整体经济利益和社会公共利益而设置的一种特殊制度，是反垄断基本规定的修正。笔者从基本价值的角度论述其合理性。

法律价值在于对主体社会的有效性和积极性，其基本价值包括秩序、自由和正义。在立法上无法避免法的价值出现冲突，首先需遵循“先价值优于后价值”的价值位阶原则。美国法学家庞德认为：“在法律调整的背后总有对各种相互重叠和相互冲突的利益进行评价的各种准则”，价值追求间互相联系而矛盾。现代反垄断法追求实质的公平价值以实现优化的秩序和更多的自由，不再以市场集中、市场份额、市场结构等作为绝对标准，更注重分析竞争的实际情况并寻求利益的平衡和整体效益的最大化，以此来实现实质上的公平正义。

经济法兼具经济性和社会性双重价值，所以，垄断并非完全产生消极作用，在某些领域，出于公共利益考虑，需要避免一些无益的自由竞争和资源浪费。我国《反垄断法》是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”。可见，立法并非一味强调打击垄断，而是寻找公平与效率的最优平衡，追求的是经济效益和社会公益的最大化。在法理上通常认为，法律应遵循“效率优先、兼顾公平”。此处的效率并非指经济效益，而是社会价值的最优。反垄断法应在维护自由、公平、民主的竞争秩序与利用规模经济效益之间寻求某种平衡。适用除外制度允许垄断将对国民经济和公共利益更为有利，本质上是反垄断法与其他经济、社会目标协调的结果。所以，一个国家出于国家安全和经济长远发展的考虑，制定豁免制度是符合国家的价值需求，这就是航运业反垄断特殊制度百年未废的根基。

三、豁免制度的弊端与发展趋势

反垄断豁免制度具备一定的合理性，但在海运业格局变化以及航海科技水平提升等多重因素下，其本质的弊端会进一步扩大。

首先，垄断的本质会阻碍竞争，降低市场效率，“导致懈怠和浪费”。反垄断豁免尤其是航运公会豁免阻碍自由竞争所带来的公平和效益，提高了国际航运市场的进入门槛，不利于形成有效竞争机制。独立承运人很难与垄断集团开展竞争，导致市场整体效率低下，航运业新技术的发展受阻。

其次，由于航运业发展初期货主地位明显处于劣势，班轮公会和协商协议可能通过操控价格、延期回扣等手段严重损害货主利益。但随着全球运力扩张、运输风险降低，目前的航运从属于经贸发展，运输环节变为买方市场，反垄断豁免制度难以继续维持。

第三，由于当时信息水平有限，传统班轮公会为了稳定航线和运价而设置协议来排挤外来竞争干扰，但在目前信息全球化背景下，班轮公司的航线和运价信息透明，已不需要通过协议来实现。

第四，发展中国家的航运企业发展速度迅猛，欧美垄断的格局备受争议。联合国贸易和发展委员会的《班轮公会行动守则公约》也响应了这种呼声，保护发展中国家航运业的发展。

长期以来，对班轮公司的反垄断豁免制度成为各国通行的做法，美国《1916年航运法》首次确立了航运业在反垄断中的豁免制度，欧美国家通过专门立法纷纷设定类似准则；日本、韩国在《海运运输法》中也有相关规定；1974年联合国贸易和发展会议（UNCTAD）制定的《班轮公会行动守则公约》也赋予了班轮公会反垄断豁免权。近年来，随着货主主导的买方市场的强大以及航运巨头兼并重组趋势的扩大，鼓励航运业竞争的诉求日趋强烈。欧盟2006年出台的1419号条例取消了反垄断豁免并于2008年在欧洲对定价和运力控制的垄断行为完全禁止，对联营体和联盟暂允保留；美国《2010年航运法》取消了班轮公会的集体定价权，规范了承运人协议及服务合同；日本从1949年颁布的《海上运送法》以来就给予班轮公会和运价协议反垄断豁免，经过4次修订后对豁免制度日趋严格，审核经营行为的公平性和正当性。综合所述，欧盟已率先将航运的豁免特权剥除，而该制度在全球范围内有逐步瓦解之势。

四、我国航运制度的完善与建议

目前，我国航运领域规制垄断行为的法律主要包括《国际海运条例》和《反垄断法》，但两部法律在调整班轮垄断组织方面存在力度不强、界限不清等问题。《国际海运条例》第22条规定了航运公司横向间的协议应当备案，但实际上班轮公司依然能通过口头协议等形式规避该规定；《国际海运条例》也未明确规定常见的一些协议和做法的合法性，如运输者间订立的运营协议、运价协议以及承运人和托运人间订立的忠诚契约、服务合同等。虽然《反垄断法》规定了豁免的情形，但这些情形在航运业并无具体明确，给实际赋予垄断协议反垄断豁免带来一定的不确定性，导致企业在提供证明和反垄断监管、调查环节上存在诸多问题。

我国正在积极制定的《航运法》是一部为调整国家干预航运经济活动而产生的特定社会关系的法律，作为规范我国航运市场经济的龙头法，《航运法》可以在垄断豁免中细化反垄断豁免的规定。一是确定反垄断组织的性质，区分对待3种航运组织形态。二是明确反垄断豁免的具体内容与范围，确定各种协商协议的合法性。三是破除备案与监管双轨模式，建立一套“备案—调查—处理”的监管程序。四是明确航运豁免的主管单位，建议由交通运输部设立调查部门专门负责航运领域的反垄断监管。

（作者单位：上海港码头管理中心；上海大学法学院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.1.018