我国国家中心城市交通发展战略比较研究

□黎精明 张文伟 万小芳

随着中国社会快速发展特别是城市化进程加快，城市数量在不断增加，城市规模在不断扩大。在此背景下，中国城市体系的等级结构也处于动态演变之中，以层次提升和影响力扩大为核心的城市竞争日趋激烈。自2010年2月住房和城乡建设部在《全国城镇体系规划》中明确提出建设北京、天津、上海、广州、重庆等5个国家中心城市之后，处于我国国家城镇体系第一方阵的大城市（如武汉、南京、沈阳、西安）也先后把建设国家中心城市作为其发展的重要战略目标，个别城市甚至把建设国家中心城市作为其施政的“一号工程”。

我国乃至全球性中心城市的发展实践表明，中心城市通常也是一国乃至全球重要的交通枢纽。宏伟的交通发展战略和因地制宜的交通建设规划是提升城市等级、助推中心城市建设的重要法宝。正因如此，在诸多城市争创国家中心城市的大背景下，对我国现有国家中心城市的交通发展战略进行比较研究，进而揭示其内在规律，这对将国家中心城市作为建设目标的相关城市而言无疑具有重要的意义。

一、中心城市市情及交通发展战略取向

1.北京市情及其交通发展战略

北京市位于华北平原北部，其地势西北高耸，东南低缓，西部、北部和东北部是连绵不断的群山，东南部是一片缓缓向渤海倾斜的平原，在该方向距离渤海约150公里。根据《北京城市总体规划（2004—2020）》，其城市功能定位如下：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。围绕上述城市功能定位，北京市先后制定了《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划（2009—2015年）》、《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》、《北京市综合运输发展战略规划》等交通发展战略规划。这些规划对北京市交通发展目标、主要任务、战略重点、体制机制保障等问题做了详细的战略性安排。上述战略规划的核心内容可以归纳为：建设高标准的区域交通网络，加强与各城市之间的联系；交通建设适度超前，引导城市空间优化拓展；针对不同战略单元制定差异化的交通发展子战略。

2.天津市情及其交通发展战略

天津市是我国北方最大的沿海开放城市，天津市地处华北平原东北部，海河流域下游，东临渤海，北依燕山，西靠首都北京，是海河五大支流的汇合处和入海口。天津市的交通发展战略可以分为3个主要阶段：“十五”时期其交通发展战略的重点是打造以海港、空港、铁路、公路、管道为骨架的综合交通硬件体系；“十一五”时期其交通发展战略主要是配合天津滨海新区建设发展的需要，其核心是依托海空两港，强化交通枢纽功能建设，目标是建设中国北方国际航运中心和国际物流中心；“十二五”时期的战略重点是整合港口资源、显著提升航运物流服务功能，建设30万吨级深水航道，发展大陆桥运输，扩建滨海国际机场，建成京津城际延长线和津汉高速公路等重大项目。

在上述交通发展战略指引下，天津市已经建立了海陆空兼备的立体化交通运输体系，成为沟通华北、东北、西北和华东地区的重要交通枢纽。天津港成为我国北方最大的国际贸易港和和重要的集装箱运输枢纽港，2013年货物吞吐量达到5亿吨，集装箱吞吐量达到1360万TEU，已成为国际化、多功能、综合性的现代化深水大港，是我国北方重要的国际航运中心。天津滨海国际机场是国家一类航空口岸，是首都国际航空枢纽的重要组成部分和区域航空货运枢纽，其飞行区达到4E级。天津铁路枢纽是衔接东北、华北至华东、华南的铁路交通枢纽，是欧亚大陆桥的起点之一，京沪、京九、京山等多条重要铁路干线在此交汇。天津市高速公路网密集，已经建成以京津唐、津滨、津保、津沈、津晋、津沪为骨架的发达的高速公路网络体系。

3.上海市情及其交通发展战略

上海市东向东海，南濒杭州湾，西与江苏、浙江两省相接。上海市是我国的经济、金融、交通、科技、工业、贸易、会展和航运中心，是中国首个自贸区“中国（上海）自由贸易试验区”的所在地，它也是中国最大经济区“长三角经济圈”的龙头城市，其GDP总量居中国城市之首。上海港货物吞吐量和集装箱吞吐量均居世界第一，是一个良好的滨江滨海国际性港口。

上海市高度重视交通发展战略的制定和实施。“十一五”期间，上海市交通发展战略的重点是“三港三网”建设，即着重做好航运枢纽港、航空枢纽港、铁路枢纽港、市域高速公路网、城市快速路网、轨道交通骨干网建设。这一战略为上海市综合交通运输体系的构建提供了有力保障。在此基础上，2012年3月，上海市进一步制定了《上海市综合交通发展“十二五”规划》，该规划对上海市“十二五”时期交通发展目标、总体思路、主要任务、保障措施等做了详细的战略规划，即大力推进上海国际航运中心建设，加快发展辐射长三角的城际交通通道，深入解决不同交通方式的协调衔接问题。通过加强轨道交通、公共汽（电）车、出租车、长途客运和停车设施等配套建设，实现不同交通方式快速换乘（换载）的无缝对接。

4.广州市情及其交通发展战略

广州市是我国华南地区的国家中心城市，其综合经济实力居全国城市第三位。2008年底，国务院批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，这标志着广州市的发展目标正式上升到了国家战略的高度，就是将广州市建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心，强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，建设成为面向世界、服务全国的国际大都市。

广州市的交通发展战略由《广州市“十二五”交通基础设施建设规划》、《广州市综合交通规划》、《广州市区域交通发展战略规划》等文件共同构成，即打造亚太地区大型复合航空枢纽，建设亚太地区现代化综合枢纽港，强化作为华南地区铁路主枢纽的地位，巩固作为华南地区公路运输中心的地位。广州市的交通发展战略可以归纳为：以世界级的空港、海港为龙头，以内外衔接的高速铁路、高速公路为支撑，形成立足珠三角、服务全国、面向世界的南方交通中心。

5.重庆市情及其交通发展战略

重庆市地处我国内陆西南部、长江和嘉陵江交汇处，是我国西南地区的工商业重镇，长江上游地区经济中心和金融中心，我国重要的现代制造业基地，长江上游科研成果产业化基地，国家高技术产业基地，长江上游航运中心。

重庆市的交通发展战略由《重庆市“十二五”交通发展规划》、《重庆市公路水路交通运输“十二五”发展规划》、《重庆市综合交通发展规划》共同构成。其要点可以归纳为：建成“一枢纽十一干线”的铁路网络中心，实现铁路“4小时周边、8小时出海”的目标；建成“三环十射三连线”的高速公路骨架网络，使出口通道由目前的10个增加至18个，实现“4小时重庆、8小时周边”的通达目标，加快国省道提档升级，积极推进农村公路行政村畅通工程；建成内陆最大的内河港，进一步强化长江上游航运中心功能，按照港口、物流、产业“三结合”原则，以大型化、规模化、集约化、铁公水联运作为发展方向，加快建设寸滩、果园、东港、黄石兼、新田、龙头山、朱沱、仁沱等9大枢纽港区，加强长江干流、嘉陵江、乌江支流航道整治；建设内陆重要的复合型枢纽机场，推进江北机场四期扩建，增开欧美等地的航线，提升万州、黔江机场设施水平，建成巫山机场，形成“一大三小”的机场布局。

二、中心城市交通发展战略的内在规律

1.交通发展战略与城市地位具有相互匹配性

对于现有国家中心城市的交通发展战略而言，其战略取向与城市地位具有很强的相互匹配性，这种相互匹配性主要体现在以下两个方面。

（1）国家中心城市的交通发展战略是建设区域性乃至全国性交通枢纽。北京市的交通发展战略是建成全国性交通枢纽，打造以北京市作为辐射源的立体化交通网络体系；天津市的交通发展战略是建成我国北方重要交通枢纽，尤其是确立我国北方国际航运中心的地位；上海市的交通发展战略是建设全国性交通枢纽，尤其是确立并强化作为长三角地区核心交通枢纽的地位；广州市的交通发展战略是建成我国南方交通枢纽；重庆市的交通发展战略是建成我国西南和长江中上游地区的交通中心。由此可见，国家中心城市交通发展战略的目标取向具有高度一致性，即建设区域性乃至全国性交通枢纽。

（2）国家中心城市交通发展战略与城市首位度息息相关。国家中心城市的“中心”地位主要是相对于区域内其他城市而言的。为了衡量国家中心城市相较于区域内其他城市所具有的优势地位，笔者从人口和经济规模两个角度测算了国家中心城市相较于区域内紧逼性挑战城市的首位度。比较城市学理论认为，相较于区域内紧逼性挑战城市而言，首位度大于1.3的中心城市是绝对中心城市，否则是相对中心城市。无论从人口规模还是经济总量来看，北京市、上海市、重庆市都是区域内的绝对中心城市，而天津市、广州市则是区域内的相对中心城市。总之，无论是从交通发展战略的目标定位来看，还是从交通发展战略与城市首位度的相互关系来看，国家中心城市的交通发展战略与城市本身的地位必然具有充分的匹配性。

2.交通发展战略与城市区位特征具有相互适应性

国家中心城市的交通发展战略是与城市的区位特征是相互适应的。

对北京市而言，航空相比陆路交通而言具有一定的优势，东南方向是北京市交通建设的优先方向。第一，北京市东南方向地势平坦，朝该方向发展具有低成本优势；第二，东南方向距离渤海约150公里，朝该方向发展可以获取海陆路联运协同效应，并且天津市较好的基础条件可以为这种协同效应的发挥提供充分保障。

对天津市而言，其显著的区位特征可以概括为“河海要冲”。天津市“十五”时期将海港建设摆在交通发展战略的首要位置，“十一五”时期依托海空两港重点建设国际航运中心和国际物流中心，“十二五”时期整合港口资源、建设深水航道。这些战略安排既充分贯彻了“因水而兴”的战略思想，又充分应证了战略安排具有环境适应性的科学论断。

对上海市而言，其区位特征可以概括为3个方面：一是通江达海。上海市不仅是中国东海的门户城市和南北海岸的中心点，而且还是长江和黄浦江的入海口。二是地势平坦开阔。上海市位于长江三角洲冲击平原，四周无高山深壑的阻碍。三是位于长三角经济圈的心脏地带。深入分析不难发现，上海市的交通发展战略与城市的区位特征具有很强的相互适应性：第一，交通发展战略高度重视国际航运中心建设；第二，地势平坦开阔，非常适合进行多元化和多方向的立体交通网络建设；第三，上海市交通发展战略的一大亮点是建设与长三角地区节点连通、线路复合、网络一体的快速通道。

对广州市而言，其交通发展战略充分体现了与城市区位特征的相互适应性：广州市交通发展战略的重点之一是建设亚太地区现代化综合枢纽港，挖掘珠江水系出海口的潜力，发挥江海联运核心港的优势。广州市交通发展战略非常重视与周边城市的无缝对接和互联互通。广州市交通发展战略呈现出梯度辐射特点，即确保在广东省处于绝对交通枢纽地位的同时，将交通规划版图及其服务功能拓展至湖南、广西、贵州等省市。事实上，此种战略安排的主要原因在于广州市是我国长江以南地区惟一的国家中心城市，与其他4个国家中心城市相比，它在华南地区拓展交通战略空间具有绝对性的区位优势。

对重庆市而言，其地理环境和区位特征可以概括为“两江交汇、群山环抱”。重庆市交通发展战略“一枢纽十一干线”、“三环十射三连线”等战略规划，其目的就是突破崇山峻岭的阻隔，打造与外界连接的交通核心通道，进而缩短重庆与外界进行资源和要素交换的时间，提高交通运行效率。另外，重庆市交通发展战略的另一重大目标是，加快枢纽港区建设和航道整治，强化长江上游航运中心的地位，建成内陆最大的内河港。

三、中心城市交通发展战略的启示

1.交通发展战略的制定必须与城市目标定位相匹配

从既有国家中心城市的经验来看，其交通发展战略无一例外的是打造区域性乃至全国性交通枢纽；从理论上看，“国家中心城市地位”与“交通枢纽功能”之间必须是而且也必然会呈现出稳定的匹配关系，否则，要么因为交通能力不足而导致城市地位下降，要么因为城市地位不足而导致交通枢纽战略目标无法实现，甚至使其既有的交通枢纽地位逐步弱化甚至被其他城市取代。

2.交通发展战略的制定必须考虑区域内城市间的竞争格局

对于以国家中心城市作为建设目标的城市而言，在制定交通发展战略之前，必须全面客观地分析本区域城市间的竞争格局。对于以国家中心城市作为建设目标的城市而言，它不仅需要找准本区域内对自己形成紧逼性挑战态势的城市是谁，而且还应该从人口规模、经济总量等多个角度测算自身相对于挑战者的首位度，并据此合理确定自己在城市竞争格局中的地位。

3.交通发展战略的制定必须适应城市的区位特征

对于城市交通发展战略而言，对其影响最显著的环境条件是城市的区位特征，具体包括城市及其周边的地形地貌、水文和地质状况等因素。我国现有国家中心城市的交通发展状况表明，构成城市区位特征的上述因素不仅影响到城市交通建设方案的技术可行性，而且也直接关乎城市交通发展的成本效益状况。正因如此，城市交通战略的重心和优先发展方向在很大程度上取决于城市的区位特征，因此，国家中心城市的交通发展战略必须适应城市的上述区位特征。

4.交通发展战略的制定必须与城市的要素禀赋协调一致

要素禀赋是决定战略能否落地的关键性因素。对于以国家中心城市作为建设目标的城市而言，其交通发展战略的制定必须与城市的要素禀赋具有协调一致性。换言之，一个城市在制定交通发展战略时必须充分考虑该城市的历史、文化、教育、科技、金融、贸易和经济状况，这些要素禀赋既是城市发展所依赖的基础平台，也是城市交通发展的重要约束因素。我国现有国家中心城市交通发展实践表明，城市的要素禀赋不仅决定了不同交通方式的组合状态，而且还进一步决定了各种交通方式的优先顺序和主次关系。因此，对于将国家中心城市作为建设目标或努力方向的城市而言，它理应根据自身的要素禀赋来制定交通发展战略。