城市公共性：公共服务的价值导向

司 南

城市公共性：公共服务的价值导向

司 南

城市公共服务是为满足城市公共需求产生的，其价值属性是“城市公共性”。从公共性的一般内涵出发，结合城市发展的客观规律，深入挖掘城市公共性的内在属性，从而得出城市公共服务应该成为公共服务的价值导向。当前我国城市公共服务发展过程中偏离公共性的现象较多，本文以公共选择理论为分析基础，从公共性的整合、主体自利性和市场化改革的方向解释公共服务偏离城市公共性的深层原因。破解公共服务发展难题，就要重塑公共价值理念，揭示公众服务偏好，创新公共利益的整合方式，从而深刻把握公共性，为使公共服务重回城市公共性的价值轨道奠定基础。

城市公共性；公共服务；价值导向

30多年城镇化的快速发展，既使中国的城市成为助推中国经济腾飞的强力引擎，也使中国城市陷入诸多“城市病”的治理难题。“城市病”的出现，很大程度上是由于城市公共服务偏离“公共性”要求，因此，探索城市公共性的相关问题至关重要。

一、从公共性到城市公共性

(一)公共性的内涵

公共性是社会科学各领域研究的交叉性问题，现将与公共服务有关的对公共性的解释梳理如下：

(1)从内涵角度分析，“公共”在中国文化中多强调集体的共同和公有。《古代汉语词典》中“公”的含义为“公家，与‘私’相对”，也作“公正、公平；共同；公开”之义。“共”意为“共同占有或承受。《现代汉语词典》中“公共”意为“属于社会性的，公有公用的”。在西方，“公共”源于古希腊词汇(pubes or maturity)和(Koinon)，“一是强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，二是意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态”[1]。

(2)从政治理想角度分析，公共性是一种社会发展中的公共诉求，它超越集团利益和群体价值，是一个社会基本的价值追求，是基于普遍公平、正义基础上的利益表达。首先，从国家与社会的关系看，国家政权具有阶级性和相对自主性双重属性。随着历史的演进，国家政权的阶级性不断淡化，而相对自主性不断凸显，即国家政权越来越代表公共利益而非某个特殊阶级的利益。其次，从个人与集体的关系看，公共性并非个体性的简单加和，而是在集体互动中产生的高于个体性的属性。

(3)从公共产品的视角看，公共性是公共产品的本质属性。首先，公共性体现在公共需求中。根据公共产品理论的供求分析模型，公共产品公共需求并非是个人需求的简单加和，其需求曲线是垂直加总而不是水平加总得出的[2]。其次，公共产品非竞争和非排他的属性，决定了公共产品具有不依赖个人独特需求的，同时性共同消费的性质。第三，公共性体现在公共产品的供给过程中。从供求选择上看，私人产品供给是按照私人选择过程(价格机制)进行决策，其前提是产权明晰。公共产品供给是按照公共选择过程进行决策，即依照法律在政治程序下进行决策。

(4)从活动领域上看，公共性指的是公共领域的内在属性。首先，公共性体现在活动领域的公共性。哈贝马斯认为，全部社会生活可以划分为有私人领域即市民社会、公共舆论领域和公共领域即国家的三重结构。公民可以在公共领域就共同关注的话题展开讨论，进而影响公共决策过程。其次，公共性体现在参与程序的公共性。阿伦特认为“公共”一词首先意味着，“在公共领域中展现的任何东西都可以为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性”[3]。共性指的是参与程序的公开和开放。第三，公共性体现在参与价值的公共性。即在公共领域内基于法律和理性，并且遵循自由、平等、民主、正义的普遍价值参与公共活动。

(5)从精神文化层面上看，公共性是首先是一种社会文化层面的价值的共识。作为一种历史性现象，虽然它不一定是被各成员明确表达的一种感性化的认识，但它又确实是特定文化共同体内所有成员共同享有的可以认识和解释的东西。[4]与传统社会不同，现代社会中多元性价值逐步替代了传统社会的一元价值，理性化的时代使原有社会共享的价值体系失去信服力，共有价值分裂为群体和个体的价值，成为多元利益和群体复杂博弈的结果。

通过以上分析，把公共性的解释置于公共服务的视角下，我们认为，公共性是社会价值共同共有的特性，表现为公开环境中，在基本公共价值的指引下，不同群体和利益集团以差异化视角形成的共识，并贯穿于以此为根据提供公共服务满足公共需求的过程中。这一过程以公共需求的产生为起点，以公共选择过程为桥梁，以公共服务为实现方式，最后以公共需求的满足为形成，形成一个不断持续上升的循环。首先，公共性以公共需求为起点。公共需求是个体性与集体性的统一，是人类社会生活中客观产生的集体需求。公共需求源于私人需求, 是一个社会或集体中每一个体私人需求中共有的部分,其满足具有非排他性和非竞争性以及效用的不可分割性。[5]但是这种需求不是由单一个体需求简单加和产生的量变，而是由于个体人在集体互动中产生的，本质上不同于私人需求的公共需求。其次，公共性以公共选择为桥梁。公共选择不同与私人选择，以公共性问题(公共问题、公共利益、公共价值)为起点，以增进公共利益为目标，以代议制政治过程为媒介。第三，公共性是公共产品的本质属性。公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性，是同时性的共同消费产品。第四，公共性以公共需求的满足为归宿。公共服务的过程就是人类自我满足公共需求的过程，在这个过程中，公共需求不断促使公共服务更新升级，而不断提高的公共服务水平又反过来促使人催生新的更高级的公共需求。

(二)城市公共性的特点分析

城市公共性是公共性在城市中的表现形式，它既具有一般意义上公共性的普遍特征，同时又具有城市公共性的特殊属性。

首先，城市公共性是公共性与聚集性的统一。城市发展是一个资源上逐步积聚，空间上逐步扩张，水平上逐步升级，体系上逐步复杂的过程。在这个过程中，城市的集聚与扩张使城市内涵不断丰富，人的需求也由原有对私有产品的个体需求逐步发展为对私有产品和公共产品的混合需求。相比于乡村，一方面，城市经济更为发达，社会互动更为频繁，产生的公共需求更加高级，公共问题更为深层，因而要求处理公共问题的机制更为复杂。另一方面，城市公共服务体系只有达到一定规模才能有效提供。城市内人口、资源等要素高度集聚，具有形成规模经济的条件，在不断降低服务成本的同时，也能够衍生出更为高级的公共服务。

其次，城市公共性是公共性与城市发展的统一。城市公共性体现在公共服务供给的全过程中，受城市发展水平的影响，具有发展性和阶段性。从发展性上讲，城市公共需求从低级向高级演进，遵循先满足基本公共生活需要，再满足城市高级发展需要的规律。从阶段性上来讲，在城市发展的每个阶段，城市公共需求的重点不同，在城市发展初期以人的生理和安全需求为重点，如对基本生活、公共安全保障的公共需求等；在城市发展中期，以保障城市生活秩序为重点，如对垃圾处理、供水排水、公共交通等基础设施的需求为主；在城市发展到高级阶段，人的发展和自我实现需求的比重上升，公共教育、公民权利等逐步成为公共需求的重点。

第三，城市公共性是公共性与城市环境的统一。城市发展环境包括自然环境和社会环境。城市自然环境影响着城市公共服务建设的资源基础和空间规模，使公共服务在供给过程中烙上地域性的印记。城市社会环境反映了一个城市的经济发展水平，反映了公共服务的既有配置和传统习惯，影响着当前城市公共服务水平和公众对未来公共服务的期待值。同时，城市公共性还具有开放性。“城市公共品体系既然以城市化的聚集集中为前提，因而其本身固有开放性或非排他性，倾向于对外来要素的吸纳而不是封闭排他，具有天然的共生性和共享性特征。城市聚集和扩张的双向张力，使城市在自身空间无法满足公共需求时，可以通过内外系统的互动，吸收外部要素扩展城市空间，此时公共性更多地表现为开放性，即城市系统内外的交互性。

二、城市公共性：公共服务的价值导向

城市公共服务是指为满足城市公众需求的，由城市公共部门提供的公共产品和服务，其中既包括有形的公共服务(如基础设施建设)，也包括无形的公共服务(如医疗、教育、养老等公共服务)。其实质是由公共需求到公共选择，从公共选择到公共产品的循环过程，其本质属性是城市公共性的产生与实现。将城市公共性作为公共服务的价值导向，主要依据以下两点：

(一)城市公共性是公共服务的存在属性

从公共服务的产生来看，公共性蕴含于城市公共需求中。首先，城市公共需求是由人类聚集产生的集体需求，它超越一般个体的私人需求，是私人需求的共同部分。其次，由于城市人口、资源要素的集聚，人际互动和社会生产更为复杂，从而产生更高层次的共同需求。德国经济学家阿道夫·瓦格纳(Adolph Wagner)在论述“公共支出增长法则”时将公共支出增长归结为政治因素和经济因素7。一方面，城市化和工业化使市场关系更为复杂，由此会加剧市场失灵并产生外部性问题；另一方面，城市化带来的人口集中会产生的外部拥挤性问题。这两者要求政府加强公共服务以进行干预，公共服务的公共性也随城市化和工业化的加深而愈加凸显。

从公共服务的选择来看，公共性是城市公共服务的选择导向。首先，公共选择的过程是为了达成公共性目标，即通过公共服务实现城市公共利益的优化提高,实现公共服务供给的公平、正义、高效。其次，公共服务的选择过程基于公共性的政治过程，通过民主机制和利益博弈形成公共性的价值共识。第三，公共服务的选择过程要求公开、公正，以确保公共服务的选择符合公共利益。

从公共服务的供给来看，公共性贯穿于公共服务供给的过程。首先，公共服务是由城市公共部门供给的。城市公共部门是指城市政府、城市公共服务产业和城市志愿组织等。虽然多元治理下，许多公共服务项目的生产由公共部门向私人部门转移，但是公共服务的决策、规划、分配依然掌握在公共部门手中。其次，城市公共服务的消费是非竞争性和非排他性的。城市公共服务共时性消费的特征使公共服务无法排除服务范围内的消费者，公共服务从而成为一种公共消费品。第三，纯公共产品是依靠公共资源供给的。一方面，城市公共服务的供给一般资金数量投入大，成本回收周期长，私人部门一般很难也不愿承担其高昂的供给成本。另一方面，城市公共服务非排他性容易导致“搭便车”的消费行为，因而纯公共产品一般由政府财政支持，其成本由城市受益公众或顾客通过税费形式一起分担。

(二)城市公共性是公共服务的价值追求

首先，公共性是城市政府的合法性来源。戴维·伊斯顿将政治权力的合法性划分为三个层次：共同体层次、典则层次和当局层次[8]。共同体层次的合法化表现在国家试图使公民形成对民族传统、传统文化和共同价值的认同；典则层次的合法化表现在国家力图证明适用于共同体的法律规范是符合共同体整体价值的；当局层次的合法化，即政府的合法化是指国家要力图让公民相信当局统治有利于共同体的维持和发展。实际上，三个层的合法化都蕴含着公共性的内涵，而当局(政府)要获得合法性则必须以公共性为价值追求。同时，现代政府的合法性还体现在政府治理的有效性。而有效性很大程度上体现在改善民生和公平性分配的公共服务上。

其次，公共性是社会治理的价值要求。在治理模式下，政府不再是社会唯一的治理主体，而是要与公共企业、第三部门分享治理权，形成共同治理的协作网络。治理的核心是共享价值，目标是增进公共利益。治理模式下政府最重要的责任是提供公共服务，并以公共性整合服务。

第三，公共性是服务人民的价值内涵。从需求角度看，公共性是公共需求的内在特性，公共服务需要在充分了解市民需求的基础上提供服务，以实现起点上的公共性。从服务选择的角度看，公共服务的选择过程要具有公开、公正，确保城市市民的知情权和参与权，保障过程中的公共性。从结果上看，公共服务要确保结果公共性，使城市市民平等共享城市发展成果。

三、公共服务公共性偏离的原因分析

(一)公共性价值难以被确定或整合

1949年，布坎南在论文《政府财政的纯理论：一个建议》[9]中比较了关于政府的两种观点。“第一，包括所有个体在内的政府被理解为一种简单的有机整体；第二，政府被描述为以集体方式行动的个体成员的总和。”第一种观点，有助于我们考量政府应该做什么，或者敦促政府行为应以实现“公共利益”最大化为目标，以实现公共服务公正、高效为价值。尽管这种观点简化了公共部门的目标和价值，但现实中这种公共性价值和目标总是存在模糊性，其目标达成的效果也是很难衡量。目标和价值上的模糊不清容易导致政府公共服务政策理解上的 偏见和行动上的摇摆不定。同时，职能部门在公共服务供给时由于缺少限定而对公共性价值进行自我解释，也会导致政府行动偏离最初理念上的公共性。第二种观点，倾向于把公共成本的分担与公共利益的分配联系起来，其途径是公民通过投票交易所偏好的公共产品。布坎南的观点实际上阐述了政府和“被集体考虑的个人”之间的交易，但是公民应该怎样集体地，或者该怎样由代表他们利益的政府决定生产什么公共物品呢？”[10]尽管一些福利经济学家寄希望于类似于市场的方式得到大多数人都偏好的集体选择，肯尼斯·阿罗通过证明这种方法是不可能的。阿罗在《社会选择和个人价值》一书中指出：如果排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好综合成表达各种各样的个人偏好次序的社会偏好是不可能的。[11]也就是说，在任何可能的民主政治条件下，都没有一个逻辑的方法能从各不相同的个人偏好中得出一个最好的集体偏好。在公共选择理论的视角下，由于选票是公民交易公共服务的途径，而受制于投票规则一方面个体偏好又很难转化为集体偏好。另一方面，现实中应用的多数票同意规则很难如实反映每个人的偏好强度。在公共选择领域，“出高价者得”的偏好私人选择机制被“一人一票”的模式所代替，无论少数人的偏好多么强烈，受制于投票模式，少数人的偏好终究会被多数人的偏好所淹没。以上两种观点的分析表明，无论是哪种观点都无法准确认定公共性，公共服务只能以其为导向并努力向其靠拢。

其次，个人偏好很难准确整合为社会偏好。首先，虽然城市公众公共服务的需求主体，但由于信息不对称，公共需求信息实质上被公共部门所垄断。在公众知情权难以实现的情况下，其需求偏好具有模糊性。其次，交易费用的存在使个体在公共服务选择过程中的影响力微乎其微，从而容易使公众逃避公共选择。而且政府也会从理性角度考虑，尽量减少外部需求信息的收集而进行内部决策以降低公共服务的决策成本，公众偏好更容易被排除在外。第三，我国当前城市公众的组织化程度仍然较低，城市公众缺乏需求表达的机制和渠道，公共需求很难整合。

第三，公共选择中的利益集团多元。城市化和工业化使社会利益群体和阶层细分，传统社会一元价值信仰已被个人化和群体化的多元价值所替代。公共性不再是某一特定的社会价值，而成为不同群体和阶层利益博弈的结果。由于不同的利益群体在社会中所处地位的高低和所占资源的多寡不同，强势利益集团往往通过捐款、游说、寻租等手段影响政府公共服务决策，诱使公共服务偏离公共性而向自利性方向靠拢。例如，城市地产开发商常试图影响政府决策以增加本地产区域内的公共服务投入，从而获得更高的土地溢价。同时，不同利益集团常常对某一公共服务的形成长期固有的看法，其观点本身偏离城市公共性价值，公共选择得出的公共性其实是各利益阶层谈判形成的合力。

(二)公共选择参与者的自利性

公共服务选择过程中的参与者可以大致分为：政府、利益集团、公民等。与西方传统经济学视角不同，公共选择理论认为，人类社会由经济市场和政治市场两个市场组成，理性的经济人在经济市场和政治市场上的活动动机是相同的，都是追求个人利益最大化。首先，政党及由其组建的政府是具有自利性的。唐斯(A. Downs)在《民主的经济理论》中构建模型时假定：“政治家绝不是未实施某些特定的政策而谋求执政；他们唯一的目标只是获得政策本身的报酬。他们将政策纯粹看作是达到他们私人目的的手段，而这些目的他们只有通过当选才能实现。[12]” 从理论上讲，政治家是由民选产生的，作为城市公众的代理人，他们所提供的公共服务是符合人民意愿并获得人民认可的，公共服务也是符合城市公共性的。但是为了获得选票和支持的最大化，政党往往屈服于代表特殊利益的利益集团。民主制度下，公民的主要作用是通过选票选出政府，但在选举后民众与政府或利益集团相比明显力量不足，对政府公共政策的影响也微乎其微，因而由获胜政党组成政府所制定的公共服务政策也会倾向于特殊利益而非公共利益。其次，公共选择中的公民是理性的，即公民在投票选择公共服务时所考虑的是从中获得的效用。然而，现实中对效用的衡量非常困难，而且不同公共服务政策间差距也是非常模糊的，这种情况下公民对公共服务的选择只能依靠对现有公共服务满意度和自己长期形成的经验对公共服务政策进行预测，而这种交易成本是相对高昂的，由此可能产生公民对政策的冷漠态度，其真实偏好就更容易被利益集团所左右。第三，政府中的官僚机构具有自利性。政治市场中，政治家与官员双边关系垄断了城市公共服务选择。政府以公共服务交易政府预算，从而达成稳定的交易关系，政治家通过当选垄断公共服务的服务需求，而政府官员通过控制政府垄断公共服务的供给。这种交易使预算最大化而非公共利益最大化成为政府官员的行动目标。同时，政府部门的职能化使公共服务越来越专业化，政府部门在长期公共服务中容易形成政策惯性，从而使部门价值代替公共性价值。

我国城市公共服务体系中，城市政府处于垄断地位。党政一体的政府模式和党管干部的用人模式，使公共部门中的官员更多地是追求部门预算和晋升机会的最大化而非选票最大化。这种垂直领导的用人模式，切断了城市中的政府官员与普通民众间直接的利益关系，公共服务更多承担的是对上级领导的政治责任。城市公共性丧失了从民众到政府的直接传导渠道，在政府官员与城市公众目标函数不一致的情况下，公共服务偏离城市公共性就不足为奇了。

(三)市场化改革下城市公共性概念逐步淡化

公共选择理论得出政府失败的结论，也得出了两条政府改革途径。一是对政府进行市场化改革，二是通过宪法规则对政府权力施加法律约束，即倡导“宪政经济学”。两条改革方式减少了政府对市场的干预，提升了公共服务的运作效率，但同时也使公共性沦为零散个体性的集合。事实上，公共选择理论假定的个人行为的经济理性动机是对人性的过度简化，人在现实中的行为动机除了物质利益还受到文化和制度的塑造，不仅有利己的一面，也有利他的一面。阿罗在许多著作中也表示，民主过程不可能被任何别的从个人偏好得出集体政策的机械方式所替代，而适宜的自由价值观和集体道义有助于多数票规则的完善[9]。也就是说，将个人看作分散自利的“经济人”，只通过个人偏好的加总是无法得到真实的公共性价值。然而，市场化改革将大量的公共企业民营化，在政府职能退缩的同时，政府公共服务责任也随之缩水。缺少政府在公共价值上的引导和整合，公共服务陷入无价值引导的困境，甚至有倒向集团利益的风险。

相似的改革方式也可以在新公共管理运动中发现。引入私人企业的管理技术，以顾客为中心的服务导向，内部市场和竞争的引入，使效率成为公共管理的至上价值，集体被个体所替代，公共价值被工具手段所掩埋。现代治理体系下，城市公共服务的提供需要政府、市场、非营利组织多主体的共同协作，而协调这一体系的手段即公共价值。在公共价值个体化的背景下，主体间的协商的结果很容易倒向强势利益集团。

四、城市公共性应如何把握

(一)重塑以公共性为核心的公共服务价值理念

尽管城市公共性很难被把握，而且容易在现实行动中被扭曲，公共性对公共服务的选择仍具有指导意义。唐斯在《公共利益：在民主政体中的含义》一文中接受了对公共选择理论的批评意见，将前提假设修改为，“政府的职能是谋取整个社会利益的最大化，即是关于在任何给定的环境下什么样的政府行为是最好的可能存在普遍的意见分歧。[13]”公共性、公共利益、公共价值含义模糊且不断变化，但却存在于公众对于公共服务最低限度的共识。这种共识包括对良好服务的向往，受到家庭、学校、政党等社会化组织的影响，并蕴含于社会文化的传承中。

重塑公共性的公共服务价值理念，首先，要倡导公共性价值理念。公共性价值理念包含在社会道德、公民精神、基本法规等中。宣传这些理念，使公民对社会生活形成一种基本的价值认同，并将这种认同体现在公共服务的选择中。公共部门(政府、志愿组织等)应鼓励公民在选择公共服务时克服个人的短期效用，而以社会和集体的长期效用为标尺，因为这符合包括个体的每个公民的长期利益。其次，政府要帮助公民形成公共性价值。美国学者Mark H. Moore认为，政府的首要任务不是确保政府组织的延续,而是创造新的公共价值[14]。公共价值可以被这样描述：“公共价值不仅仅是产出,更是结果;公共价值是相对于公民的主观满足感而言的,而不是决策者想当然认为对公民或对自己最好的东西;公共价值具有增加和被创造的积极属性,而不仅仅是对捍卫利益的消极导向”。[15]也就是说，城市政府不应单单以自身偏好供给公共服务，而是应该把打造公民间对话的平台，将公众摆在更为积极的位置，重视公共利益和公民权，与公众一道确定公共价值，并根据公共价值的导向提供公共服务。

(二)优化公共需求的显示机制

城市公共服务的始于公共需求的产生，而公共服务目标的达成取决于对城市公众服务需求的了解程度。首先，要使城市公众意识到什么是公共服务。城市公众选择公共服务时依据效用最大化原则。这种效用包括公民并未认识到其正在接受的收益，也包括公民意识到但不知道其确切来源的收益。例如，大部分公民可能并没有意识到城市地下排水系统是由政府某一公共事业部门负责检修的，如果对排水系统维护终止了，也许要到城市内涝时城市公民才会察觉他们的效用下降了。“政府的一个重要的政治战略就是使选民意识到他们已经得到的收益。”[11]要通过宣传使城市公众了解公共服务的范畴，了解公共服务的现实收益和长远收益，短期收益和长远收益，使这种了解成为公共决策时的价值考量。其次，尽可能使公众表现出对公共服务的真实偏好。西方学者对于公共需求显示机制的相关研究已日益成熟，例如以克拉克[16]和格劳维斯[17]为代表的激励相容税制、蒂伯特的“用脚投票”理论[18]、中位选民模型以及资产选择方法(Property value approach )、交通成本法(Travel Cost Method)、条件价值评估法(Contingent Valuation Method,简称CVM)等[19]。在显示城市公共物品偏好时，我们也可以借鉴上述理论，通过建立激励性的税制，研究影响需求显示的关键要素等找出城市公众的公共偏好，为探索城市公共性奠定基础。

(三)创新公共利益的整合方式

如何以将个人偏好平等、公平地转化为集体偏好，又能够跳出个人主义的窠臼，似乎是理想化的命题。布坎南和康格尔顿在《原则政治，而非利益政治》[20]中提出将普遍性原则引入政治之中，“只有当政治行为适用于所有人，而不受某种具有支配地位的联盟或某个有效的利益群体成员资格的限制时，这个标准才得以实现。”在公共服务决策中践行普遍性原则，首先，要尊重城市公众对公共服务的知情权。普遍性原则，要求政府或者特定利益集团不能垄断对公共性的解释，而应及时与公众分享公共服务的相关信息。从公共服务政策制定的起始阶段到公共服务的具体实施，公共服务信息都应及时公开，从而回应社会公众的关注，为每一个人的平等参与提供动力。其次，要畅通公民参与渠道，打造公民协商对话的平台。政府应转变角色，使自己从决策的控制者变为议程的安排者，创造使利益相关者汇集的对话平台，为促进公共服务改进进行协商，提供便利。同时，在适当的领域，应允许并鼓励公民进行社区自治，在自治过程中形成公共性的社区价值，并以此为基础进行自我服务。

①注：投票规则主要分为全体一致同意和多数票同意两种。全体一致投票能如实反映投票者偏好，但现实中其投票的交易成本高，结果难达成。多数票同意规则是现实中常用的规则，但根据“阿罗不可能定理”，多数票同意规则无法达成均衡结果。

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司南(1989-),男,山东济南人，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。主要研究方向：城市管理。