论第三方智力——兼议决策咨询机构建设中应注意的问题

高宪哲

论第三方智力
——兼议决策咨询机构建设中应注意的问题

高宪哲

第三方智力就是指在决策过程中，是按照一定的程序，专门服务于决策者特别是党和政府决策者的社会智力。主要来自决策者工作体系之外的学者，且学者提供的决策咨询研究成果直达决策者。对于决策者来说，它起的作用主要包括：纳入政策、辨识问题、纳入决策、提供思路。

第三方智力；学者；决策者

党的十八大提出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。” 这表明在加强依法行政、科学行政的新形势下，决策咨询工作越来越重要了。实现科学民主决策，必须要依托服务于决策的第三方智力。那么，什么是第三方智力？它与社会智力、智库等有什么不同？理解了这个概念对于我们建设决策咨询机构有何参考意义？

一

我认为，第三方智力就是指在决策过程中，为决策者直接提供智力支持的社会智力。它是服务于决策者的智力提供者，主要包括大专院校的学者、科研院所的研究人员、企业界人士以及其他在某些方面有一定见识的人员等，也即社会智力。可见，第三方智力，属于社会智力，与社会智力是种属关系。社会智力，是泛指分布于社会各界、隶属于不同单位或机构的各类人才或智力，是智力的一种社会的、客观的存在形态。而第三方智力虽属于社会智力范畴，但定向服务于决策者的决策，专门用于指称为决策服务的社会智力。

第三方智力不同于智库。智库，是指专门从事开发性研究的咨询研究机构。它将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为经济社会等领域的发展提供满意方案或优化方案。其主要任务是提供咨询，为企业、为社会各方面需求者献计献策、判断运筹，提出各种设计；反馈信息，对实施方案追踪调查研究，把运行结果反馈到决策者那里，便于纠偏；进行诊断，根据现状研究产生问题的原因，寻找解决问题的症结；预测未来，从不同的角度运用各种方法，提出各种预测方案供决策者选用。智库也属于社会智力范畴，只不过是有一定组织形式的社会智力，有些智库是综合性的，也有的智库还具有一定的专业倾向或研究方向。第三方智力虽为社会提供咨询服务，但却不强调其组织形式，并按照一定的程序，专门服务于决策者特别是党和政府决策者的社会智力。

(一)智力提供者主要来自决策者工作体系之外的学者

一般认为，“决策”就是做出决定或选择，是指决策者在决策时，参考工作目标、基本原则、任务要求、现实条件、通行标准等因素，经过分析、综合、比较、判断，在若干种可供选择的方案中选定最优方案的过程。它要求决策者在决策过程头脑一定要清醒，思路一定清晰。可见，决策是一项智力行为。目前决策者的智力来源，主要有这么三个方面：

一是，决策者自身及其身边的工作人员。决策者都是智商很高的人才，某些方面的专家，有的甚至是通才。决策过程必须自行做出思考和判断。有时则需要和身边的相关人员及幕僚商议，以延伸自己的智力，保证决策的正确性。之所以把其身边的相关人员及幕僚作为决策者一方的智力来看，是因为，这些人能完全站在决策者方面来分析问题，而少有其他利益因素干扰。但，囿于决策者自身时间、精力、活动范围、学识范畴的局限，包括其身边的相关人员及幕僚，往往也有其智力所不能及的时候。这时就需要其他方面的智力予以辅助。

二是，决策者工作体系内的部门或机构。这些部门或机构覆盖决策者的管辖范围。他们的智力也应该是一流的。他们虽然是决策者工作体系内的，可又不是决策者本人，因此，被称为第二方智力。其特点是熟悉一线的工作状况，了解本地区、本行业或系统的发展优势及存在问题。具体工作依赖他们推动，工作建议也往往由他们提出。但，问题在于，这第二方智力往往会站在部门或局部看问题，提出的建议也往往会带有部门或局部的利益倾向。这使得建议方案有时就不那么客观。这往往也是决策者所担忧的。

三是，社会智力。在决策智力的来源上，处于决策者和其工作体系之外的方面，因此，就统称之为第三方智力。前面讲到，第三方智力主要包括大专院校的学者、科研院所的研究人员、企业界人士以及其他在某些方面有一定见识的人员等。因此他们就具有了自身的一些特点：专业性强，学者们拥有各自的专业研究方向和专门学科背景，保证了其研究成果科学性，突出了决策咨询专家的不可替代性。客观超脱，社会各界专家学者在为决策提供咨询建议时，在决策者和部门之外，以第三方的身份参与，立场超脱，看法客观，能从尊重客观规律出发，针对存在的实际问题做出自己的判断，提出观点中肯的建议。理性宏观，学者的研究内容具有理性的特点和宏观的视角，而区别于一般普通意见感想式、议论式及欠缺体系化、系统化的特征。理性特点，来自于其专业研究所采取的科学方法，所遵循的科学原则，所依照的科学路径。这样的研究，无论是研究过程还是研究结果都具有一种科学、理性的特质。宏观性，则因为他们站在更高的分析层面上，从事物全局的视角看待某个问题，而不是仅仅抓住某个问题本身就事论事。覆盖面广，学者群体覆盖面广泛。这种覆盖面，不仅体现为专家人数达到一定规模、研究力量上形成的合理梯次，更主要的是强调了其这个群体能够覆盖各种学科，在决策有需求时，可组织各路专家学者开展研究，能形成多元化、跨学科研究的格局。当决策者面对复杂的决策问题时，各学科各专业的学者能够提供多角度的研究支持。这种需求与当前决策问题的日益“复合化”有关。也就是说，随着经济社会发展水平不断提高，各种需要决策解决问题也越来越复杂，往往呈现出系统性特点。这样的问题，不是一个学科、一种专业能够应对的，需要各方面配合解决。

作为决策者工作体系外的第三方智力，所具有的上述特点，决策者是非常欢迎的。决策者面对的决策事项，往往事关经济社会发展全局，从单一的角度认识问题，往往难以有效地解决问题；决策失误，又会造成较大损失。而决策咨询专家的理性方法和宏观视角，就能够满足决策者这方面的研究需要，能够为决策提供可靠的研究依据。为保证决策符合客观规律，就要求建议具有科学性。为保证决策不受干扰，不偏离主观意图，就需要客观、超脱的建议。决策者欢迎支持性的意见，也欢迎从不同角度、甚至相反角度提出的意见，但关键是客观、超脱，以保证决策者从各种角度思考问题、丰富思路，基于全面、客观的认识做出正确的决策。

(二)学者提供的决策咨询研究成果直达决策者

学者提供的决策咨询建议，必须直接送达决策者，不能由决策者的工作部门转送,更不能被其工作部门过滤、截流。这是决策咨询工作第三方智力的一个显著特征，也是一个必要的条件。

为什么会有这样的特征和条件？首先，这是由决策咨询工作目的所决定的——为决策服务。决策咨询工作就是组织各方面的智力，为决策者提供智力支持服务。在这个工作过程中，需求方是决策者，智力提供方是社会上的各类学者。决策咨询机构只是一个起桥梁、纽带作用的组织者。所以，形成的建议理所应当直送决策者。其次，是决策者的需求所决定的客观公正反映客观事实。决策者在决策时，可以有倾向性，选择方案时，有自己的决策思考和判断。但他在决策时分析和判断的依据、参考，则应是客观、理性和科学的，能正确地反映事物的本质，揭示其发展的规律，希望得到的是既能站在他的角度考虑问题，又没有各种利益上干扰的智力支持。再次，也是由决策咨询第三方智力的特点所决定的——保持其客观性、科学性。前面已经分析了第三方智力专业性强、客观立场、理性宏观的视角、覆盖面广的群体等特点。特别是其客观的立场，是被决策者所看重的。所以，在学者端形成的决策咨询建议，必须直接送达决策者，才能保证其客观性、公正性。

那为什么不能由决策者的工作部门转送？决策者工作体系内的部门或机构属于第二方智力，前面讨论了他们的优势与局限。我们非常肯定他们的能力水平、学识智慧与思想觉悟，同时他们往往也会站在部门或局部看问题，不但提出的建议有时会带有部门或局部的利益倾向，在对待学者们提出的决策咨询建议，有时也就会有所取舍、过滤或截流，使本来客观的学者建议不那么客观了，或使本来应该客观的建议带上了部门或局部的主观色彩，就成为了第二方智力。而这些以学者名义提供的带有部门或局部意思的建议，却具有更大的迷惑性和隐蔽性，会影响和干扰决策。这往往也是决策者所担忧的。因此，作为第三方智力，其建议直达决策者就成了必要条件。各级决策者以及决策咨询机构也必须在制度上保证学者建议直达决策者。

现实工作中，许多工作部门也在大量征求专家学者的意见。这是应该被肯定的工作实践。作为决策者工作体系内的机构或部门，在一个地区或一个局部，他们也是一级决策者，他们也会面对各种纷繁复杂的事务和问题，面临许多机遇和挑战，包括完成上一级决策者交给他们的工作任务，或为上一级决策者提供决策建议方案等等，都会按照科学民主决策要求，按照决策规律，向社会智力寻求支持。在这个时候，他们是以决策者的身份出现的，一切按照决策咨询规律进行。在这个过程中，有他的思考，有他的幕僚给出了建议，他这一级的工作部门也提出了相应的工作方案，社会智力也提供了客观、科学的建议。他据以做出判断，做出了选择，于是，决策形成。在这个过程中，学者的建议是为他的决策服务的，运行到他这里就是到了终点，同样也要遵循直接送达决策者的规律。

决策咨询第三方智力的这些特点，提示了决策咨询工作的一些本质规律。所以，各个方面和各级决策者，在当今大力提倡科学决策、民主决策的形势下，一定要清楚地认识和把握这一规律。在利用社会智力丰富决策思路时，一定要分清专家建议的来源和送达的途径，以充分发挥社会智力的作用。但是，作为决策咨询机构，如何保证社会各界专家学者的独立超脱的身份特点，为决策提供更加跨客观、公正的建议？这就需要在设立决策咨询机构时，能有一种合理的制度设计和体制机制安排，能够绕过可能存在的障碍，为决策者对独立意见的需求和专家学者表达独立见解的需要搭建一座通畅便捷高效的桥梁。显然，专家学者应该是决策咨询机构的构成主体。有的地方在决策咨询机构中吸纳了一些离、退休的官员，有的甚至将在任官员也吸纳进来了。这些作法也是可以的，但要有一些相应的制度约束和保障。一是人数要少，二是主要作为一线工作情况的提供者和介绍者，三是在运行机制上要有直达决策者的制度规定。

二

第三方智力的上述特点，也是它的优势。也正是这些优势，才能让决策者所接受。但第三方智力也有一些先天的局限，让决策者在实践中感觉不太解渴。

这个局限就是学者们对服务对象一线工作情况的不了解、不熟悉。决策咨询专家们都是大专院校的学者、科研院所的研究人员等，身处决策体系之外，相对远离决策者，不熟悉一线工作具体情况，不知道当前工作进展状况，不了解决策者当时所关注的重点、热点、难点，工作中有什么难题与阻力，等等。这让学者们在为决策者提供决策建议的时候，难免会有欠一点的感觉：总结现状不适时，分析问题不透彻，寻找原因不准确，解决措施不具体。决策者也觉得建议说得头头是道，但就是在解决问题上，如同隔靴搔痒，欠那么一点劲，挠不到痒处。

当然，这是普遍状况，不排除个别例外。也有一些学者，长期与政府官员打交道，与一线机构关系处得很好，熟悉和了解一线的情况。但我们这里讨论的是作为一个学者群体而言，是这个群体的特点。

作为决策咨询工作的组织者，要认真分析决策咨询专家的客观局限，针对学者们的这些优势与局限，建立起一个能扬长避短，符合决策咨询规律的决策咨询智力支撑运行机制，对于第三方智力开展决策咨询研究所具有的先天局限，作一个较好的补救和完善，以更好地发挥专家作用，切实服务于决策。实践证明，这个机构一定要有以下几点要求：

一是，决策咨询工作机构要贴近决策者。首先是决策咨询委员会的领导层要贴近决策者：主任、副主任及秘书长最好由决策者的秘书机构负责人兼任，如党委或政府秘书长、办公厅分管主任等。其优势就在于决策咨询机构领导层本身就是直接服务于决策者的，与决策者的关系密切，可随时根据决策需求，提出咨询工作任务或具体课题。注意，这只是决策咨询机构的领导层，并不是智力提供者，不会影响其意见的客观、公正、科学。其次是决策咨询委员会办事机构要贴近决策者，最好设在决策者的办公厅(室)，既是决策咨询委员会的机构，又是办公厅(室)的一个内设机构，为两块牌子，一套人马，其特点和优势在于：一方面贴紧领导，把握决策动态；另一方面联络专家，组织推动有力。

二是，运行机制要有利于在决策者和学者间的双向互动、直接交流。就是要在决策者与决策咨询智力资源间搭建一条快捷有效的信息沟通渠道，实现决策者与专家之间的信息双向交流和建议的一站直达，为高效、便捷地开展咨询服务工作提供机制保障。在这个机制下，专家可获得较直接的政府信息，研究问题的针对性和实用性大大提高，建议也不会隔靴搔痒。

三是，有利于决策咨询工作机构随时组织学者深入决策者的工作体系中调研、考察。学者们是体系外的，按决策者需求，开展咨询研究时，虽然有双向的沟通机制，也不可能事事都了解，必须针对不同题目，能有效组织和协调相关部门，开展能满足个性研究所需的调研。在工作实践中，决策咨询委员会的办公室设在办公厅(室)的，组织起调研、考察活动要有力、方便些，设在其他机构内或独立设置的，则显得较费力,有时需通过个人关系才能完成调研、考察活动的组织协调工作。这其实也是一种针对第三方智力特点的一种机构设置要求。

三

对于第三方智力在决策咨询工作中发挥的作用，应该是肯定的。不过究竟有多大作用，有那些作用，如何发挥，应该有一个客观的认识。不能不切实际的给予过高期望，也不能认为其不了解一线情况而贬得一文不值。我认为，第三方智力对于决策者来说，大体应该有以下几种作用。

一是，纳入政策。专家的建议全部或部分直接纳入政策。就是说，专家学者所提建议，经决策者分析，全部或部分获得其认可，拍板做出采纳决定。这应该是第三方智力在决策者方面发挥作用的最高境界。这种情况虽然极少，但却是专家学者们愿以其毕生所学，报效当地经济社会发展的一种人生理想。

二是，辨识问题。专家建议起到了辨析和识别问题的作用。就是帮助决策者对某些不太了解的问题、把握不住本质和规律的事物、认不清起决定作用的主要矛盾等，予以辅助，通过科学辨析，进而认清问题实质，把握事物的本质和规律、认清主要矛盾的主要方面。其意义在于准确认识问题，把握决策方向。决策就是选择，选择必先判断，而判断则依据对事物的准确认识。可以这么说，辨识问题是判断和选择的起点。对与错、做还是不做，不认清事物无法决策。否则就是碰运气，盲目决策。有时一份建议，其所提建议不一定被决策者采纳，但其对某个事物的阐释解了决策者的心中疑惑，认清了某事物的重要性和意义，进而做出选择和决断。这份建议的作用自然是不能低估的。

三是，决策参考。强调了专家学者的建议，为决策提供了一份可资借鉴、参考、比对的方案。决策就是对不同方案的选择。一个方案就是孤案，不符合科学决策本质要求；两个方案，容易形成一个平衡，不好做出选择；三个方案，能满足决策规律的基本要求。特别是学者的方案，提供者为第三方智力，主体的不同，使方案除了具有科学的参考和比对的价值外，还从不同群体利益诉求角度，提供了一个参照系。不同方案，角度不同，角色不同，建议可能不同。决策者可以在比对中了解对象，明晰思路，形成决策。

四是，丰富思路。指专家学者的建议，对决策者较为成熟、且相对系统的思路，起到了丰富和补充作用。从决策咨询建议提供者的角度看，一个建议，不可能被全部采纳，其中的一句话、一个观点对决策者有启发，在已有的认识基础上，做出了补充，增加了认识，扩展了视野，就属于丰富了决策者的思路。专家的建议对于决策者下一步决策，发挥了坚其志、促其动的作用。决策者是一个个体，其思考问题有其独特的视角与思路，在这个过程，也许有了成熟的答案，也许还没结果。为了使自己的思考更可靠些，他需要更多的思考参与，以丰富其思路，让其能在更广泛的视野中认清自己的思考。从决策者自身局限性来说，需要多角度的建议。决策者有自己的经验和认识问题的思路，但也不可避免的存在认识上的局限性。因此，决策者往往需要各方面意见和建议予以支持，其中的重要作用，就是从不同的角度认识事物，从而丰富做出决策的思路。这种对认识的丰富，可以是从正面对决策者的想法予以佐证和回应，也可以是从逆向的角度提出不同的看法，还可以是提出新的认识思路提供决策者参考。

我们分析第三方智力对决策所起的作用，是想提醒从事决策咨询工作的人们或者决策者及其相关工作人员，客观地正确地公正地认识这个问题。专家学者、决策咨询工作者在为决策者提供决策咨询建议时，总是希望能够纳入政策，这应该说是决策咨询工作的最高境界。有些决策者及其工作人员也希望专家建议能完整地成为一项政策。但不是所有的建议都能达到这样的层次，这种要求对于学者来说太高了，也不客观。因此，以能否纳入政策为标准来评价第三方智力，就是一种苛求！专家学者会因此而丧失信心，磨灭了为当地经济社会做些许贡献的热情；决策者及其工作体系会低估社会智力应有的作用，进而忽略从社会智力方面获取支持；决策咨询工作机构会因此感到没有工作成效，而放弃努力、松懈应付，进而造成实践上的不起作用，形成恶性循环。实际上，专家作用的发挥是多方的。上述分析表明，从纳入政策到丰富思路，专家学者的建议有不同程度的作用发挥。应该说，只要专家针对决策者提出的需求，依托自己研究方向，根据某种理论，结合调研来的工作实际，客观而理性地作了深入的分析，提出了相应的工作建议，就是发挥了作用。决策者及各相关方面都应给以重视，在评价体系上给予认可，进而促进决策科学民主决策地有效开展。

高宪哲(1954)，男，内蒙古人，天津市人民政府办公厅副巡视员，天津市政府咨询工作处处长。主要研究方向：决策咨询、公共管理。