提升国际竞争力，重构我国金融监管体制与立法——设立国家金融监督管理委员会、制定《金融商品发行与交易法》的建议

郭 锋

提升国际竞争力，重构我国金融监管体制与立法
——设立国家金融监督管理委员会、制定《金融商品发行与交易法》的建议

郭 锋*

编者按：本文是郭锋教授于2010年9月26日完成、2010年10月中旬报送国务院总理温家宝的研究咨询报告。温家宝总理圈阅后转李克强、王岐山、马凯、尤权、王东明同志。

本次金融危机发生后，党中央、国务院及时采取了刺激经济发展的措施，并收到了预期的效果。但主要还是采取传统的投资拉动经济方式，对制度建设和法律改革没有予以重视。应当看到，中国金融业受到分业监管的影响和制约，金融市场出现了人为的分割状态，银行业、证券业、保险业、信托业各自为政，金融监管部门所出台的政策偏重于考虑本部门的监管利益和风险规避，缺少和其他部门的有效沟通和协调，以至于一些监管政策相互矛盾，或出现监管真空相互推诿，金融消费者无所适从。在这种分业监管模式下，金融创新受到抑制，效率不高，金融机构和消费者付出的成本过大。比如，证券市场长期以来不是暴涨暴跌就是萎靡不振，不能给普通投资者带来可预期的、持续增长的财富效应，其重要原因就在于证券监管受到制约。另外，我国现行金融监管体制与国际上金融业统合监管的主流模式存在较大差距。

我认为，我们应当从国家战略层面以大金融的视野来发展中国的金融业，实行金融监管大部制，将银监会、证监会、保监会和国务院其他部委中负有金融监管职能的部门予以合并，成立统一的国家金融监督管理委员会，同时启动新的金融立法工程。这应当是我国在经济金融实力和国际影响力不断增长的情况下，发展金融市场、加强金融监管、应对国际竞争、构建适应未来几十年需要的金融监管体制的战略性选择。

一、全球主要金融大国已经进入了金融业统合监管时代

金融业统合监管，是将金融业作为一个相互联系的整体进行统一监管，即把对银行业、证券业、保险业、信托业等金融业的监管权均交由一个单一监管机构负责。金融业统合监管的动因在于：金融业混业经营引发了多样化的金融产品创新，金融机构如银行业、证券业和保险业之间的业务界线日益模糊，对不同金融产品分类监管的传统金融监管模式已经基本不能适应；金融、资本市场的全球化程度不断加深，各国的金融监管架构出现了趋同的特征，以便于国际监管合作与交流；多头监管引发的监管真空和交叉监管容易导致金融风险(这正是美国发生金融危机的重要原因之一)。

本次金融危机发生后，以美国为首的主要发达国家都在审视和反思本国的金融监管与法律制度。2010年7月21日，奥巴马签署了金融监管改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)，标志着美国金融监管改革立法完成。新法案的核心是重整监管机制、集中监管权力(如成立金融稳定监管委员会，在美联储下设立消费者金融保护局，美联储被赋予更大的监管职责)，将高风险的场外衍生品市场纳入监管(大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易，限制银行自营交易及高风险的衍生品交易)；责令大型金融机构提前做出风险拨备，以防止倒闭拖累纳税人救助；对企业高管薪酬进行监督。

从全球视野来看，本次金融危机未在欧洲或其他国家发生，与这些国家率先进行了金融业统合监管的立法与改革有关。为了迎接金融全球化、金融服务业自由化的挑战，英国早在1986年撒切尔夫人时代就发动了一场规模宏大，后来被称为第一次“金融大爆炸”的改革。1986年通过的《金融服务法》内容涵盖了证券、期货、保险等所有金融服务业。1997年5月，英国财政大臣布朗宣布改革金融监管体制，将包括英格兰银行在内的9家金融监管机构的权力统一到一家新的机构，成立了金融监管服务局(FSA)。2000年通过《金融服务及市场法》(简称FSMA)后，FSA高度集中统一的金融监督职能和监管模式得到了进一步加强。针对本次国际金融危机，英国政府进一步强化了金融稳定目标，立法明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位。

德国在2002年以前的金融监管是“混业经营、分业监管”。根据1957年的《联邦银行法》和1961年的《银行法》，德国在联邦一级有4个监管机构分别对银行、证券、保险进行监管。为了提高金融监管效率，德国2002年4月开始实施《统一金融服务监管法》。2002年5月1日，根据该法设立了金融服务业统一的监管机构“联邦金融服务监管局”(BaFin)。BaFin的设立取代了原先的银行监管局、保险监管局和证券监管局。

其他欧洲国家也纷纷进行立法集中金融监管权。挪威早在1986年就依据《信用机构、保险公司和证券交易监管法》建立了统一的金融监管机构——金融监督委员会。其后，丹麦、瑞典、比利时和芬兰也设立了类似的机构，统一负责对银行、非银行金融机构和保险公司的监管。拉脱维亚、奥地利、爱沙尼亚、直布罗陀、匈牙利、冰岛、爱尔兰等国家也都完成了本国金融业统合立法与监管的改革。

日本从20世纪80年代开始关注英国的金融改革与变法，仿照英国于1998年成立了金融监督厅，原大藏省的证券交易等监视委员会也并入到金融监督厅内。2000年1月，在日本行政机构改革中，大藏省改名为“财务省”。2000年7月，在金融监督厅的基础上成立金融厅，承接了原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。2001年1月，金融厅升格为内阁府的内设机构，成为日本金融监管的最高机构，独立行使金融业的监管职能。由于监管改革较为及时和到位，本次金融危机爆发后，日本金融厅虽采取了一系列应急措施，但仍然坚持了鼓励金融创新的原则，没有采取过多的金融监管调整措施。

韩国早在亚洲金融危机后，就按照国际货币基金组织以金融援助为条件提出的财政、金融改革方案进行改革，其中金融改革方案中就要求设立单一的金融监管机构。为此，在剥离财经院、韩国银行的金融监管职能后，韩国于1998年4月成立了单一的金融监管机构——金融监督委员会。

二、建立“国家金融监督管理委员会”——更富有风险控制力和竞争性的监管机构

美国金融危机给我们最大的镜鉴是，应对金融危机和监管失灵的有效机制是构建高度集中统一的金融市场政府监管机构。因此，我们认为，金融监管的大部制应当正式提上党和国家的议事日程。在合并银监会、证监会、保监会“三会”和相关部委的金融监管职能的基础上，建立统一的“国家金融监督管理委员会”已刻不容缓。国家金融监督管理委员会可以定位为其重要性与国家发改委相当、专司虚拟经济监管的国务院职能部门，由全国人大常委会批准设置，由国务委员兼任主任。

第一，金融危机的教训说明，政府对金融市场必须加强而不是放松监管。在混业经营的背景下，由于金融创新和技术进步所导致的风险，很容易得到传递和扩散，并最终引发系统性风险。因此，政府对金融市场必须加强而不是放松监管。在强化监管的情况下，选择什么样的监管模式是至关重要的。虽然美国由于受根深蒂固的自由主义经济倾向、强烈的反垄断意识以及极其分散的利益格局等政治经济因素的影响，而选择了温和改良性的、不彻底的以功能性为基础的多头监管模式，但仍然在强化和集中金融监管权方面做了一些努力。我国必须在分业监管还是统合监管之间进行理性选择。

第二，我国目前采用的金融分业监管模式已经不能适应混业经营的需要。分业监管是与当时的分业经营状况相适应的。但随着金融市场的发展壮大和逐渐融入全球化进程，我国金融业已经进入了混业经营时代，银行、证劵、保险、信托等金融业务的跨行业、跨主体经营，以及一些新型的交差、复合型金融工具的出现，使传统的分业监管模式无法有效应对。在分业监管的情况下，各监管机构的监管目标不可避免地带有部门性，利益难以协调，甚至相互冲突。分业监管体制下对监管政策的组织协调更是加大了交易成本。

第三，统合监管能够减少监管交叉和重复，提高监管效率。单一的监管机构所承担的监管责任非常清晰，不存在分业监管中的相互推诿，监管权限纷争所导致的监管低效；可以对金融产品的类型进行模糊定性但又纳入监管范围；可以减少监管真空。

第四，统合监管是我国适应经济全球化，建立国际金融中心，提升金融监管竞争力的最佳选择。在国际上，主要金融大国已经完成了从分散监管向统合监管模式的转变过程。这也反映了统合监管是一种能够适应金融产品创新和有效控制金融风险的最佳监管模式。目前，我国的经济总量已位居全球第二，2010年商业银行的股权交易总量位居全球第一。英国伦敦城今年的一份统计报告已将我国的深圳、上海、北京列为国际金融中心城市。这表明中国的经济金融已经发展到一定的水平，将更广泛、更深入地参与国际竞争。在此种情况下，按照国际主流的监管模式来构建一元化的金融监管体制，是促进我国金融业健康发展、提升我国金融监管竞争力的明智选择。

应当指出，那种认为我国的金融监管体制适合中国国情，不需要改革的观点是一种具有误导性的错误观点。诚然，金融危机对我国的金融体系并没有构成实质性损害，而主要是对实体经济产生了程度不同的影响，但这主要得益于金融危机发生后我国政府的应对措施及时、果断、有效，并与我国金融体制自1997年亚洲金融危机后及时采取了剥离不良资产、股份制改造、强化公司法人治理结构等措施有关，也与我国金融业对外开放程度不高，外汇受管制有关，而并非分业监管体制的功劳。事实上，建立统合监管的观念障碍主要来自分业监管部门对自身权力和利益的迷恋。

三、学习国外经验，启动立法工程：制定《金融商品发行和交易法》

在金融监管体制改革的同时或之前，建议着手对我国的十多部重要金融法规进行梳理，在此基础上进行《金融商品发行和交易法》的立法工作。从英国、美国、日本、韩国等主要金融大国的金融立法变革实践来看，这是一项非常庞大而复杂、耗日持久的系统工程。

英国国会2000年6月14日通过的《金融服务与市场法》，整合了《信用合作社法》、《保险公司法》、《金融服务法》、《建筑融资协会法》、《银行法》、《互助协会法》等金融法规。美国1999年11月国会通过、经克林顿总统签署的《金融服务现代化法》，将数量庞杂的金融法律规范清理后集中在一个法律文件中，从而在放松管制的基础上重新整合了美国的金融法律体系，该法也是金融服务业花费总额高达3亿美元反复游说的结果。日本从1996年桥本龙太郎首相发起的金融改革开始，一直到2007年9月才最终完成并实施《金融商品交易法》。在20世纪90年代末就有学者主张应制定一部横跨各类金融领域的金融服务法规，但遭到有关部门和业界的反对。为了解决日本泡沫经济破灭后形成的巨额金融不良债权，避免金融体系崩溃，日本政府仍然坚定地采取了金融改革和变法措施。《金融商品交易法》整合了《金融期货交易法》、《外国证券业者法》、《有价证券投资顾问业规范法》、《抵押证券业规范法》，取代了原有的《证券交易法》。该法颁布后，还对《银行法》等89个金融法规进行了配合修订。韩国亚洲金融危机后从1998年3月起开始进行金融改革、企业改革、劳动改革和公共改革四大经济改革。2003年4月，韩国财政经济部委托首尔大学金融法中心、韩国开发研究院、韩国证券研究院、韩国金融研究院四家研究机构共同进行《资本市场整合法》的立法研究工作和相关课题研究。经过四年的努力，韩国于2007年8月公布了《资本市场整合法》，该法整合了原有的《证券交易法》、《期货交易法》、《间接投资资产运用业法》、《信托业法》、《综合金融公司法》、《韩国证券期货交易所法》六部资本市场法律，并对其他金融众多的金融法规进行了修订。

各国金融统合立法的核心或基础，是创造或引入了“金融投资商品”的概念。法律最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为规制对象，避免产生真空地带，达到充分全面保护投资者的目的。如英国《金融服务与市场法》的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等”。德国《投资者保护改善法》写入“金融商品”概念，对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”做了界定。欧盟《金融工具市场指令》引入“金融工具”的概念，涵盖了可转让证券、短期金融市场工具、集合投资计划单位和衍生品交易。日本《金融商品交易法》将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念。韩国把以前几十个金融产品归纳成三种类型：证券、场内衍生产品、场外衍生产品。

参照国外立法模式与经验，建议我国应制定一部综合的《金融商品发行和交易法》，将具有投资性的金融商品(包括证券、投资性的银行理财产品和保险产品、集合投资计划单位、期权、期货等)纳入该法中统一规制，对这些金融商品采用统一的信息披露制度、反欺诈制度和投资者保护制度。该法将在整合现有的《证券法》、《证券投资基金法》、期货法规等立法的基础上制定，并相应修改现行的《银行法》、《保险法》、《信托法》等法律法规。

《金融商品发行和交易法》的立法理念应当是充分考虑金融、资本市场中投资者和融资者的不同目标和要求，减缓矛盾冲突，提升投资者对市场的信心；立法应覆盖和应对金融创新环境下不断出现的监管真空和金融创新过程中所蕴涵的风险和危机。

进行该项金融立法需要精心论证、考察和分析主要金融发达国家的金融法律改革历程和经验教训，并对我国的金融分业监管体制进行认真的梳理和总结。该项立法工作还涉及现有监管体制下相关监管部门的权力配置，是一项既敏感而又涉及各方利益的高难度工作。建议采取以下工作步骤：

第一步，仿照韩国模式，由国务院或国务院授权部门拨出专项经费，委托国内对金融监管体制和立法有研究的有关高等院校或研究机构进行前期研究和论证；

第二步，在学术研究机构研究论证的基础上，由国务院或者全国人大常委会组织专门立法班子，正式起草《金融商品发行和交易法》；

第三步，将该法律草案向有关部门和社会公众征求意见后进行修改定稿，然后提交全国人民代表大会或常委会审议通过。

为了顺利完成我国金融监管体制改革和金融立法工作，建议中央高层领导和立法机关了解金融监管改革和立法的最新国际趋势，了解我国金融监管和立法的现状和问题，以便进行正确和科学的决策。为此，建议中央政治局、全国人大常委会、国务院在必要时听取国内权威专家的专题讲座。

对这一关系到国家经济金融发展和安全的宏伟制度性建设工程，衷心期望党中央、国务院及早决策和部署。

*中央财经大学法学院院长、教授、博士生导师，中国证券法学研究会会长，北京市金融服务法学研究会会长。