英国《2009年银行法》银行破产机制评述——以北岩银行流动性危机为视角

刘志宇

英国《2009年银行法》银行破产机制评述
——以北岩银行流动性危机为视角

刘志宇*

反思于北岩银行流动性危机，英国议会于2009年颁布《2009年银行法》，重构本国银行危机综合管理体制。该法旨在弥补英国现行银行破产事前干预机制缺失，修补破产制度漏洞，缓解危机监管失衡，以特别决议制度(SRR)为核心，配以银行管理程序(BAP)及银行破产程序(BIP)，构建前瞻、及时、灵活、完整、具针对性的银行破产特别决议机制。以此为基础，英国立法进程中，还于本国2012年金融监管立法框架下，辅建宏观审慎性银行危机管理新体制，全面规避银行系统性风险，降低金融危机频发度。

英国《2009年银行法》 北岩银行 银行破产 宏观审慎危机管理机制

受美国次贷危机影响，英国北岩银行爆发挤兑危机，并最终被国有化。作为世界金融中心，英国的金融立法一直被各国所效仿，但在这场危机中遭到质疑。作为应对方案，英国议会在《2008年银行法》(特别条款)[Banking(Special Provisions)Act 2008]的基础上，于2009年3月颁布《2009年银行法》(Banking Act 2009)，创设特别决议机制(Special Resolution Regime，SRR)，构建了一套完整的银行破产系统。虽然该法尚未付诸任何危机银行的破产救助，但出于对银行金融系统性危机的综合考虑，各国已给予普遍关注，其在银行破产方面所体现的理念及可行性值得我们了解和探讨。

一、《2009年银行法》的主要内容

(一)出台背景

自《2000年金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act，FSMA)颁布以来，英国对于陷入金融困境的银行一直采用财政部、中央银行及监管部门共同救助的方式。实际上，FSMA2000不仅构建了以英国财政部、英格兰银行及FSA为核心的“三驾马车”式单一监管机制，亦客观创设了针对于银行危机救助的“三方协作”框架。在这一框架下，三大机构在银行陷入流动危机时仍须分别履行公共基金适用、流动性和最后贷款人支持及监管救助的职能。而英国政府在应对银行危机的过程中，亦多采用FSMA2000所规定的三方政策性、监管性、央行职能性相协作统一的模式，以及其中的临时性立法应急措施。对于救助失利且须进入破产程序的银行，则与一般金融机构无异，共同适用英国的普通《破产法》。因此，英国银行救助体系最大的弊端就是专门针对于银行的救助机制及破产制度的缺失。而这一漏洞在2008年英国本土银行北岩银行流动性危机(以下简称“北岩危机”)的应对过程中暴露无遗。

北岩银行最终被国有化，暴露了英国危机管理体制的诸多弊端：银行专门救助机制及破产法律机制缺失；存款保护计划设置滞后；监管格局存在结构性缺陷，危机应对效率低下等。作为应对，英国政府首先颁布了临时性法案《2008年银行法》(特别条款)，正式赋予了相关机构全部或部分转移危机银行股本、业务、资产及权益的权力。该法于2008年2月21日生效，法律效力持续一年，并不得溯及既往。考虑到北岩危机等银行系统性危机的严重危害性，英国政府在随后的一年，以《2008年银行法》(特别条款)为基础，一直立足于专门性、长远性的银行救助及破产法律机制的建立。经多方磋商，财政部于2008年9月正式向英国议会提交了破产机制立法草案。该草案包括特别决议机制(SRR)的初始模型，及对FSCS的资金支撑措施，银行内部支付系统及金融稳定职能的完善手段等。经议会新一轮磋商及修改，《2009年银行法》于2009年2月12日通过议会的最终审议，并于3月正式生效实施。

(二)《2009年银行法》的框架及主要内容

北岩危机所暴露的英国政府危机管理问题的根源在于：在缺失完整性银行破产机制的情形下，政府管理职能、央行职能及监管职能无法在银行危机之时协调统一以高效地抵御金融系统性风险，从而最大限度地降低危机损失，保护存款人利益，维护公众信心及金融稳定。因此，《2009年银行法》以增强公众对金融体系的信心，维护金融系统稳定，保护存款人利益，保障公共基金使用，基于《英国人权法》合理保障公民财产权为基本目标，以银行破产制度及存款保障制度为主要调整对象，针对北岩银行系统性危机所反应的种种漏洞，着眼于两套机制的共同建立：(1)银行救助机制(事前干预机制)及破产制度，即银行破产特别决议机制的完整性构建：能够对危机银行进行合理安置，有效保护银行存款人利益并综合平衡银行各方债权人权益，推进银行系统性危机的合理防范，完整的，灵活的，具备预见性、持续性及特殊性，区别于其他金融机构的，基于对银行危机的合理性预见而采取的综合性前置措施，及完整的后备式管理程序、破产程序为一体的银行破产特别决议制度的构建。(2)存款保护机制的完善：更具有前瞻性，及时意义，合理推进“危机银行”的持续性经营并更有效地对“危机银行”适格存款人进行实质性保障的危机干预性调整机制的构建。

在具体操作层面，《2009年银行法》创建特别决议机制(SRR)，分三个层次赋予财政部、英格兰银行及FSA对危机银行或建筑业协会的救助权力。这三个层次的措施包括：(1)救助方案——三项稳定性权力(Stabilization power)：由英格兰银行决议，以一份或多份股权转让书或财产(其他资产与负债)转让书的形式，转移全部或部分危机银行业务至私人承购人；由英格兰银行决议，以一份或多份财产转让书的形式，转移危机银行全部或部分业务至英格兰银行子公司，即“过桥银行”(Bridge bank)，待定于后续的至私人承购人的“前移转让”(Onward transfer)；在上述两种方案不足以解决危机之时，*See Special Resolution Regime ：Code of Practice，Section 5.2 - 5.21.由财政部决议，以股权(股票及银行所发行的其他债券)转让法令，必要时以财产转让法令为支撑的形式，转移银行全部资本至财政部提名承购人或其全资子公司，即临时国有化策略(Temporary public ownership)。(2)银行破产程序(Bank Insolvency Procedure，BIP)：经国务大臣、英格兰银行或FSA向法院申请，以银行破产法令的形式将危机银行引入银行破产程序,并由金融服务补偿计划(Financial Services Compensation Scheme，FSCS)对账户转至其他金融机构的适格存款人(Eligible depositors)进行及时补偿。(3)银行管理程序(Bank Administration Procedure，BAP)：在施行前两种救助方案而转移部分银行业务的情形下，将未转让部分引入银行管理程序，促进“剩余银行”的持续性经营，以配合并保障前承购人对已受让银行业务进行有效操作。

二、北岩银行流动性危机所暴露的英国政府危机救助机制漏洞解析

作为英国第五大抵押贷款金融机构，北岩银行始终坚持以高风险的优惠按揭产品开发市场，过度放贷，资产负债比例严重失衡，对货币和资本市场的短期资本具有严重依赖性。在美国次贷危机席卷全球的大背景下，持有大量住房抵押贷款证券的北岩银行难再以资产证券化的方式大量拆入金融批发市场资金，最终酿成流动性危机。

北岩银行流动性危机是冒进式经营战略经“次贷危机”大环境催化的产物，但这场危机所暴露的英国政府危机管理多边体制性外因却不容忽视。这些因素涉及英国的银行破产制度及存款保险制度的缺失性设置，英国监管体制及监管措施的非合理性构建和履行，及英格兰银行货币及最后贷款人等央行职能的不当操作等问题。

(一)银行破产及救助制度严重缺失

英国银行破产事前救助机制及破产制度的缺失，具体表现为：破产事前：银行破产与流动性危机概念界定不清；破产事中：救助法律及方式僵硬，缺乏专门性、灵活性；破产事后：道德伦理危机潜伏。

破产事前：银行破产与流动性危机概念界定不清。在北岩银行的救助过程中，英格兰银行施行的流动性救济所引致的恐慌加剧了北岩银行的挤兑，迫使该行低价折让资产以偿付存款人而最终资本耗尽。如果假设英格兰银行所进行的市场操作得当，进入破产程序的北岩银行似乎亦能起死回生。流动性支持不当可致金融机构破产，而破产后的金融机构亦能借助流动性支持复原。那么银行破产的临界情形究竟是什么？是在金融融资市场遭遇资金链困境、资不抵债时，还是严重依赖于中央银行的流动性支持时，抑或折中选取资金救助成本超过银行净资产的平均利润时。危机过程中两个概念的混同促使银行破产的时间点难以确定，央行职能、监管职能及政府破产管理职能与方案交错，易重叠、易冲突又易不作为，难以取得银行救助的最优效果和各方利益的最佳保障。

破产事中：救助法律及方式僵硬，缺乏专门性、灵活性。英国政府对危机银行的救助一向采取临时性应急预案(Ad hoc)，近来亦多借助于《2000年金融服务与市场法》所构建的危机监管协作框架，并没有制定全面的专门针对危机银行的破产救助法律制度。这种模式除导致救助迟缓、单一、缺乏操作性之外(见下文监管问题阐述)，最大的弊端是对银行破产前后债权人的特殊性及利益的总体平衡要求，破产前置救助性转让方式，所涉及资产形式的复杂性及后续管理难度，严重的金融系统危害程度及社会影响性等诸多问题的忽视，而这些问题就是影响北岩银行救助全过程的棘手因素。

破产事后：道德伦理危机潜伏。英国政府对北岩银行全部存款的担保及最终的国有化措施只是为这场危机暂时画上了句号。英国的现行监管制度及监管措施的不当构建及执行，银行破产机制的缺失，特别是有悖于存款保险制度设立目的的国有化政策的施行，均向这个世界金融中心的“一流经济政府”提出了挑战。即使受美国次贷危机的影响，英国政府于危机尾声在北岩银行低价或高价承购人同普通纳税人之间的失败性利益权衡及政策导向亦难辞其咎。这反映的不仅是灵活性破产方式的缺失问题，亦是英国民众对本国政府合理采用市场手段以维护金融消费者利益及金融稳定能力的预期信心的问题。

(二)存款保险制度存在缺陷

在存款保护层面，金融服务补偿计划基于共同保险原则在补偿范围及补偿金额上所作的诸多限制致使其无法对全部储户的利益进行保障。暴露于次贷危机及流动性双重危机下的存款人在无法及时保护自身财产时，心理恐慌加剧。“风险性事后”保障制度不但未能稳定局势，反而致使北岩挤兑情势持续恶化，最终导致该行持续性经营断裂并陷入次贷僵局，包括存款人在内的债权人利益受损，金融系统性危机形成。

(三)金融监管协调机制存在漏洞

在金融监管方面，英国三方监管机制在宏、微观两个层面上的漏洞不良助推了此次危机。在微观层面，英格兰银行让渡监管职能后，与FSA“各司其职”。双方由于宏、微观市场与机构信息沟通不畅，在危机救助过程中监管措施施行并不准确，监管分工、界限亦不明晰，危机监管协作机制实行受阻。*在这场危机中，FSA由于监管资源配备不当，监管措施缺乏严谨度，未能及时识别北岩系统性危机的严重程度。而财政部和英格兰银行受监管信息获取条件约束，“注资”和“担保”决策缓慢，错过了救助的最佳时机。同时，监管三方的危机处理协作机制亦存在缺陷，存在机构权责不清，领导身份不明的现象。而这一问题在宏观层面即反映的是英国金融监管机构的格局建制及监管职能的合理履行，即基于机构及行为微观审慎监管信息，从而能够明确划分系统职责及最后贷款人职责的综合性协调、高效监管机制的构建问题。

三、《2009年银行法》银行破产机制评述及其可实施性探讨

(一)主、客观裁量标准的统一

银行危机管理及破产决议机制的实施过程通常均存在有“裁量”与“规则”，主观与客观的矛盾。规则的明确性可以有效增强透明度建设，避免道德风险的产生。因危机情形相异所产生的政策判断性则更有利于促进规则与形势的契合性执行。但是，在金融机构的救助过程中，对危机银行的客观“太大以至于不能倾倒”的“不可失败性”经营管理态度常会导致救助或破产时机的错位或拖延，而主观裁量因素的大量介入则可引起对恰当救助点的错判。北岩危机Ad hoc救助形式的失利可以归结为客观破产前置救助机制及破产制度，存款保护机制及监管机制的缺失或不完善，亦可主观归结为政府破产、监管裁量的不适时及不适当，或可综述为主、客观不佳性契合所引致的后果。因此，能否实现“主观裁量”与“客观规则”，制度灵活性与严谨性的统一，关乎决议机制的最终保障效率和措施的预期实现程度。

《2009年银行法》特别决议机制(SRR)就是主、客观规则与裁量的恰当统一。三项稳定性权力既是硬性破产方案，又同时赋予了三大机构就危机局势及银行情形而因地因时制宜的权力。稳定性权力客观上只适用于处于困境且拥有适格存款人的英国本土存款吸收金融机构。但在任一项权力施行之前，财政部、英格兰银行和FSA必须对金融系统稳定、公众利益及信心、银行状况等因素进行综合考量，就权力实行的必要性作出裁量性论断。在此基础上，摒弃银行“不可失败性”经营论调，允许对金融系统不构成威胁的危机银行进入破产清算程序。但此前，对所有危机银行保留充足的市场性救助时机，直至三方依客观标准达成协议，破产银行无法再作为存款吸收机构而正常运作为止。*See Special Resolution Regime ：Code of Practice，Section 7.同时，赋予财政部就稳定性权力实施而对成文法的修改权。*See Banking Act 2009，Section 75.该权力受制于议会审议程序，但在必要情形下，财政部仍保留法律修改的决议权。*See Banking Act 2009，Section 75(8).

三项稳定性权力构成特别决议制度(SRR)的核心。《2009年银行法》不仅规定了三项权力的一般适用情形，同时亦确定了每项权力的主、客观施行标准。主、客观裁量性标准的正确适用有利于银行破产临界点的准确划定，最大限度上争取市场救助及破产事前救助措施的最佳时机，并亦可确保银行救助方案的最佳效果，从而在临界点两阶段推进三项职能的合理配置和履行，最大化银行持续性经营的可能性，最小化银行危机所造成的经济损失，最大限度上维护存款人利益及金融稳定。

(二)各方利益在破产链条上的综合性平衡

《2009年银行法》的核心目标之一为保障适格存款人的权益。这一目标的实现条件，横向上关联破产链条上银行各方债权人、银行业务受让人的利益均等保护问题，纵向上则涉及破产链条之破产事前稳定性权力实施、破产事中之“剩余银行”管理及破产事后之银行破产程序执行等问题。从稳定性权力的角度来看，即表现为银行零售与其他非零售存款债权人之间的执行利益平衡问题。银行经营方式与金融链条地位的特殊性决定了银行破产方式的特殊性。为了在最大限度上维护金融稳定，保护各方权益，危机银行部分转移至私人承购人或“过桥银行”的方式产生。而这一“理想”方式所引致的后续症结就是转移前后各方债权人、受让人及银行自身或各部分之间的利益权衡问题。首先，就是零售与非零售存款债权人之间的利益平衡问题。其次，非零售性银行大宗业务债权人与银行之间的债权债务关系多以一定量的互信业务往来为积淀。如其债权或申述未经稳定性权力机制转移而滞留于剩余银行，那么比较于经转移已获取不同债权人地位的存款人似乎有失公允。如其债权或申述获准转移，出于经营持续性的客观利益需要，其亦会对受让人，即新债务人的状况，及新债权所面临的监管、法律或商业风险产生质疑。当然，类似问题亦会产生于零售存款人之间。但考虑本次立法对其最终的保护目的，其利益应当会得到最大限度的保障。同时，受让部分银行业务的私人承购人或“过桥银行”虽具有较强的商业风险防范意识或政治防范手段，但出于对银行持续性经营及转让能否顺利延续的考量，其利益亦不容忽视。综上，各方利益能否在转让业务链条上得到综合性平衡，亦是本法能否顺利实施的关键。而基于补偿的事后性特征，各方利益综合性平衡能否实现则更依赖于特别决议机制(SRR)的两种后续程序及最终的补偿措施，即银行破产程序(BIP)、银行管理程序(BAP)及FSCS的顺利执行问题。

《2009年银行法》财产转让保护机制主要通过二级立法文件*SEE “The Banking Act 2009(Third Party Compensation Arrangements for Partial Property Transfers)Regulations 2009”，in the official website of HM Treasury.建立，其核心仍集中于银行债权人利益保护与平衡层面。依据该法的规定，如稳定性权力之部分转让程序被启动，财产未被转移而滞留于银行管理程序的部分债权人必须得到“非恶化基础性”(No worse-off basis)补偿，即政府必须保证这部分债权人得到在部分财产转让未被操作且危机银行正常进入破产程序的情形下相同的利益补偿。这一机制的具体执行措施为在部分转让程序执行过程中委任独立价格核算人(Independent valuer)，以就债权人在银行未转让与部分转让两种情形下的可得补偿进行估算对比，并在得出债权人利益“恶化”的结论时独立核算其应予受偿的金额。同时，设立个人申述机制，允许利益相关人在认为部分转让违反二级立法规定的情形下就该程序提起申述。在部分银行受让人保护层面，新银行法则主要通过抑制受让财产瑕疵的方式来防止受让人利益受损现象的发生。在银行部分转让程序中，转让书或转让法令应当赋予受让人同被转让财产或权益原始所有人相同的地位和权力。*See Banking Act 2009，Section 36.转让并不因受让财产或权益在转让前或转让时的限制性因素或条件而无效，且不受被转让财产权利或权益生效时间的影响。*See Banking Act 2009，Section 34，37.

此外，引入银行管理程序(BAP)，委任银行管理人，以对“剩余银行”进行标准化管理为法定目标，向私人承购人或“过桥银行”提供支持，避免“剩余银行”未经银行管理而直接破产，为全体债权人争取更大利益。同时，对“剩余银行”在税金、养老金缴纳等持续性经营义务，及其转让前母行相关联公司的支持义务进行规定，预最大限度地促进剩余银行的持续性经营。*See Banking Act 2009，Section 63，71-74.

同时，引入银行破产程序(BIP)，建立专门性银行破产机制。考虑到银行破产的特殊性及涉及利益主体的广泛性，《2009年银行法》只赋予了财政部大臣、英格兰银行及FSA三方对法院的破产决议机制启动权，并对银行债权人、股东及其他利益人的破产申请权进行了严格限制。*See Banking Act 2009，Section 118-120.法院只有在破产银行无力或可能无力偿还债务的前提下，综合考虑公共利益及公平原则之后，才能颁布银行破产法令。*See Banking Act 2009，Section 93，95.如该法令获准，则应当以申请日为生效日期，从而明确银行破产与银行管理程序界限，合理保护破产财产。*See Banking Act 2009，Section 98.银行破产程序一经启动，法院应立即委任银行清算人，以保证将每个适格存款人的账户尽快转至其他金融机构或在合理时间内得到FSCS的补偿，同时清算银行破产事务，以最大限度地保证所有债权人的利益。*See Banking Act 2009，Section 99.

最后，完善FSCS存款保护机制，与稳定性权力执行机构相配合以最大化存款人所得补偿利益。除须对经稳定性权力转至其他金融机构的存款人进行“非恶化性”赔偿之外，FSCS还对稳定性权力的实施费用负有支付义务，并被赋予了在必要条件下向国家贷款基金(National Loan Fund)借款的权力，以此方式弥补款项不足，优化公共基金的适用。同时，在FSA扣动稳定性权力执行扳机时，对适格存款人进行快速补偿，保证支付效率，降低补偿“事后性”所引致的道德风险和利益损失。

如果说特别决议制度(SRR)构成《2009年银行法》核心，那么在银行破产过程中对存款人利益的保护及其与其他债权人利益的均衡则构成特别决议机制(SRR)的核心。《2009年银行法》以稳定性权力的实施来最小化存款人利益的损失，那么对其他债权人及受让人利益的权衡则是保证三项转让程序顺利进行，本法目标最终得以实现而必不可少的补充条件。而银行管理程序(BAP)、银行破产程序(BIP)的介入，及FSCS的进一步完善，不但在微观层次解决了稳定性权力相关各方利益的后续支付补偿平衡事宜，在宏观层次亦起到了填补了银行破产专门法律机制空白的作用。

(三)微观综合性危机执行与监督机制的建立

《2009年银行法》特别决议机制(SRR)的执行主体主要包括财政部、英格兰银行、FSA及FSCS。北岩银行危机救助失利在监管层面主要表现为，英格兰银行在央行与监管职能分立之后，由于机构监管信息匮乏无法与FSA明确权责，以促使临时救助方案(ad hoc)的有效执行。故建立严格的内外部危机防御执法程序及监督机制，明晰机构责任，加强透明度建设，便成为本法能否顺利施行的关键。

在机构内部执行机制建设层面，英国政府以二级立法的形式出台了《特别决议机制：执行规则》(Special Resolution Regime ：Code of Practice)，就特别决议机制的施行条件，及稳定性权力救助方案的选择方式进行细化性规定，建立权责明晰的特别决议机制(SRR)操作框架，正确指导四大机构对权力的正确判断、裁量及实施。依据新银行法及该规则在程序方面的规定，英格兰银行对稳定性权力拥有统筹性选择权。FSA经同英格兰银行与财政部磋商后，对于危机银行是否进入特别决议机制程序进行最终决议。财政部与FSCS则各司临时国有化政策实施及银行存款人赔偿事宜。

在外部监督机制建设层面，《2009年银行法》则着眼于银行合作管理委员会(Banking Liaison Panel)的建立，以保证特别决议机制(SRR)的执行效率和实施效果。该委员会由法律专家，危机银行代表，财政部、英格兰银行、FSA及FSCS各自委派人员共同组成。主要职责包括与特别决议机制(SRR)相关的独立性二级立法和执行规则的制定，及财政部二级立法权分担等。同时，就部分银行转让提出专业性建议。*See Banking Act 2009，Section 10.

(四)宏观审慎性危机防御及管理机制的构建

《2009年银行法》以北岩银行等区域或全球系统性危机为主导目的性背景，而英国政府于财政部、英格兰银行、FSA三方监管，同特别决议机制(SRR)执行主体相重合情形下，则着眼长久于金融系统性危机的防御及管理机制的构建。为了防范系统性风险，降低金融危机的频发度，英国议会已于《2009年银行法》首次赋予英格兰银行维护金融稳定的法定职责，并以《2010年金融服务法》加强FSA机构危机监管职能，遏制系统单个风险连锁性扩散，并进一步扩充英格兰银行金融稳定维护权力。在此背景下，自2010年7月到2012年2月，英国财政部于两部立法建议及一部立法白皮书基础上，向议会正式提交《2012年金融服务法草案》(Financial Service Bill 2012)，预对本国原有由财政部、英格兰银行及金融监管局“三方”所主导的单一监管体制作宏观审慎颠覆性变革。

本次立法改革以全球系统性金融危机为背景，以北岩银行流动性危机所暴露之监管机制弊端为借鉴，预创设英格兰银行体制下宏观审慎监管新职能，并配以法定执行监管工具。同时，拆分原有单一微观审慎监管职能为机构监管与产品监管于英格兰银行所主导的两个新设机构之下，以识别机构风险、整合金融市场、保护金融消费者利益，并最终辅助宏观审慎职能效力的最大化发挥。在此基础上，形成宏观审慎机制下各监管职能相协调的危机综合防御机制。

以操作层面分析，英国将在改革后形成由财政部和英格兰银行“两架马车”统领的“一行一会两局”的宏、微观审慎协调监管新格局。具体措施包括：在英格兰银行内部设立金融政策委员会(Financial Policy Committee，FPC)，行使宏观审慎监管职能，对系统风险的威胁因素进行识别，维护金融稳定；在英格兰银行设立审慎监管局(Prudential Regulation Authority，PRA)，代替FSA行使机构审慎监管职能，形成集金融稳定职能、央行固有职能和宏、微观监管职能于一身的超级权力机构——英格兰银行；设立金融产品管理局(Financial Conduct Authority ，FCA)，取代FSA的金融产品监管职能，加强消费者保护，整合金融批发市场；明确财政部、英格兰银行和宏观、微观审慎监管机构在危机救助过程中的职能，创设“和平式”危机管理框架及应对机制。

北岩危机所暴露的英国政府危机监管救助体制问题在于：在缺失宏观审慎监管职能的情形下，政府管理职能、中央银行职能及监管职能无法在银行危机发生之时协调统一，以高效抵御金融系统性风险。银行监管实际统筹了银行日常管理及危机管理两个部分，促使双环节的集合衔接效应最大化无疑将最大限度地避免银行系统性风险的发生，并最小化危机损失。由于危机银行管理与日常监管程序具备共同执行主体，即英国监管体制施行主体，因此，银行系统性危机的规避问题实际上是英国监管当局如何协调、统合并合理发挥监管各部力量，以集合新监管体制中的银行日常管理效能，及在此监管格局基础上所施行的《2009年银行法》危机管理效能于系统内部重要银行之上的问题。即在《2012年金融服务法草案》及《2009年银行法》所联合确立的银行监管体制下，宏观审慎性协调危机管理职能是否能够实现预期设定目标，关乎银行系统性危机治理的成败。而这一目标的实现，则涉两个协调问题：银行危机救助过程中，新监管立法同新银行法的协调问题，及新宏观审慎监管机制内部财政部职能，中央银行职能与宏、微观审慎监管职能的协调问题。

依据《2012年金融服务法草案》，改革后，监管机制协调主体为财政部、英格兰银行和FPC、PRA与FCA三大监管机构。主要包括两个协调层次：财政部层次，即财政部与英格兰银行的协调，参与主体为财政部、英格兰银行和三大监管机构，同时涉及议会；英格兰银行层次，即英格兰银行与三大监管机构之间，以及三大监管机构之间的层次，参与主体主要是英格兰银行和三大监管机构。

而统筹《2009年银行法》和《2012年金融服务法草案》后，于新监管协调机制下，英格兰银行将协同宏、微观监管机构，以宏观审慎监管为视角，共同寻求系统性危机规避与管理机制的构建。具体概括为监管协调和危机执行两方面：

宏观审慎危机管理体制——监管协调：新危机管理体制下，英格兰银行将成为集货币政策、宏观审慎监管和微观机构监管三方面职能为一体的超级权力机构。央行职能与监管职能的统合势必更有利于英格兰银行协同宏观审慎专门监管机构FPC，建立坚固的银行金融系统性危机防御机制。其次，经2012年立法案调整，英格兰银行和FSA的机构间宏、微观监管协调机制将转为在英格兰银行体制下，FPC和PRA的机构内部宏、微观监管协调机制。系统稳定职能和机构监管职能在同一机构下互相支撑，无疑更有利于宏、微观监管机构在日常和危机管理过程中的信息交流、职能分配和监管协作。而宏、微观审慎监管结构性优化统筹必将精确特别决议机制(SRR)实施全过程的“判断式”监管职能的履行。最后，经2012年立法案所构建的“和平式”危机管理机制将进一步明确财政部、英格兰银行和监管机构在危机应对的三个不同时期的权责。这一协调制度的构建将进一步升华并提升特别决议机制(SRR)的内部执行机制构建和执行效率。

宏观审慎危机管理体制——危机执行：英格兰银行负责金融稳定和货币稳定，为市场提供流动性支持，并对意外流动资金的适用作出考虑；宏、微观监管机构使用监管工具，履行审慎监管职责，识别系统和机构风险，监督市场并进行高强度干预。PRA负责叩响新银行法SRR制度扳机，启动银行危机干预程序。财政部制定宏观经济政策和财政政策，审查金融报告，制定危机应对方案，并对公共基金的使用作出决议。各机构在危机操作中职权明确，配合有序。英格兰银行协同宏、微观监管机构负责公共基金之外的多数监管政策、规则的制定和实施，将避免机构职责推让现象的产生。财政部依据监管机构提交的金融报告和公共基金的使用需求信息，决策效率将有所提高，进而增强危机管理机制的整体协作时效。

但在另一个方面，经2012年立法案调整，FSA的主要监管职能将分摊于审慎监管局(RPA)及金融产品管理局(FCA)两机构之间。虽然最后的立法程序尚待完成，但仅从目前已出台的立法草案来看，FSA在特别决议机制(SRR)层面的职责将主要由机构监管机构审慎监管局(PRA)承担，那么审慎监管局(PRA)对FSA在银行破产制度中所有职权的承接与升华问题即成为公众关注的焦点。此外，作为改革后特别决议机制(SRR)的主体执行机构，隶属于英格兰体制下的审慎监管局(PRA)如何有效统一利用央行职能与监管职能的优势，协同英格兰银行统合并提升稳定性权力的实施效率，避免机构上下级官僚性干预而引起的权力无根据性附随或滥用，均是新监管机构需要面临的挑战。

综观《2009年银行法》，其最大的意义就是建立了一套完整的，纵向贯穿于破产事前、事中及事后全过程，横向链接银行债权人及其他转让利益相关人利益的，集多种灵活救助方式及严格施行程序于一体的，合理促进银行再经营并最小化银行破产损失以防范金融系统性风险的，对金融机构破产救助法规体系的建立具有弥补意义的综合性银行破产特别决议机制(SRR)。该机制在英国2012年金融监管体制改革的背景下，将在哪一层面得到继续提升和完善，新机制又会在当下银行系统性危机蔓延的全球金融体系中扮演何种示范角色，值得我们进一步跟踪研究。

* 刘志宇，法律硕士，现就职于中国石油技术开发公司合同条法处。