哈尔滨市社会组织承接政府职能转移的对策研究

曹凤刚

加快政府职能转变，打造服务型政府，坚持“小政府、大社会”建设方向，是实现党的十七大提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的必然之举。社会组织是政府职能转移结构性承接载体，其发展是政府职能转变的重要条件。建立新型的政社(政府和社会组织)合作互动关系，把进一步转变政府职能与优化政社之间的资源配置结合起来，研究探讨社会组织承接政府职能转移的新机制，对于加快政府职能转变进程、促进经济社会发展、满足公共服务多样化需求、构建和谐社会具有积极而重要的作用。

近年来，哈尔滨市在社会组织履行职能过程中或通过政府购买服务的方式，尝试、推进社会组织承接政府职能转移，但仍处于起步阶段，政府职能转变与社会组织发展的互动合作关系尚未全面形成。应借鉴国内外相关经验，充分考虑哈尔滨市经济社会发展水平、社会组织发育程度、财政承受能力等因素，选择重点领域分步实施，实现由“全能型政府”向“有限政府”转变。

一、哈尔滨市社会组织承接政府职能转移的重点领域

(一)行业管理与协调事项

以市场化运作程度较高、具有一定行业代表性、组织结构健全、具有相对稳定经费来源的行业协会商会为重点，逐步扩大承接主体范围，把行业管理与协调事项通过授权、委托等方式转移给社会组织承接，并建立相应的购买服务制度。政府转移行业管理与协调事项主要包括:行业从业资格标准和政策研究服务、行业准入技术标准制定、辅助性工作、产业政策符合性审核、行业资质认定及等级评定、行业评奖评优、处理行业投诉和贸易争议等。

(二)技术服务事项

以承接政府职能转移具备实践基础的工信委所属行业协会商会及卫生、科技等领域社会组织为重点，逐步扩大承接主体范围，把技术服务事项通过委托、授权等方式转移给社会组织承接，并建立相应的购买服务制度。政府转移技术服务事项主要包括:基础科学研究及成果转化服务、农业技术服务、科学技术交流与合作、科研能力管理与评估、科普知识普及与推广、行业规划研究与服务、行业规范研究与服务、行业调查、行业统计分析、检验、检疫、检测等。

(三)基本公共服务事项

基本公共服务是指在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关，提供基本公共服务是政府义不容辞的责任。哈尔滨市在社区卫生、城市维护等政府购买公共服务已开展实践探索的领域基础上，根据财政承受能力，逐步扩大政府购买服务的内容和范围，以更好满足社会需求。政府购买基本公共服务事项主要包括:公共就业、住房保障、社会保障等基本生存服务，教育、医疗卫生、文化、体育、人才服务等基本发展服务，公共交通、公用设施、资源环境保护等基本环境服务，公共安全、消费安全等基本安全服务。

(四)社会事务服务事项

政府购买公共服务由基本公共服务向社会管理和服务领域拓展是发展趋势，公益类社会组织发展也是哈尔滨市的薄弱环节。以提高社会事务管理与服务能力、培育公益类和社区社会组织为目标，逐步拓展服务的内容和范围、扩大承接服务的主体，把社会事务服务事项通过委托、购买服务、资助等方式转移给社会组织承接。政府转移社会事务服务事项主要包括:助老助残、外来人口管理、戒毒社区康复、社区矫正等社区事务，以及社会救助、社会福利、慈善救济、社工服务、法律援助、人民调解等社会事务。

(五)政府履职所需辅助性和技术性事务

以提高政府决策能力和水平、进一步提高行政效能为目的，把政府履职所需辅助性和技术性事务通过委托、政府购买等方式转移给社会组织承接。政府转移辅助性和技术性事务主要包括:政策或立法调研及草拟和论证、大型会议及经贸活动服务、政策性技术性辅助监督、政策及项目评估、绩效评价、公共工程服务、项目专家评审服务、审计服务等。

二、哈尔滨市社会组织承接政府职能转移相关保障措施

(一)制定政策，为承接转移提供动力支撑

一是完善准入制度，培育承接主体。降低准入门槛，放宽注册资金、会员数量、办公场所、专职工作人员等准入条件限制;简化登记办法，逐步将社会组织业务主管部门改为业务指导部门，在行业协会、社会福利类、公益慈善类、科技类、体育类、文化类社会组织率先实行直接登记管理，并逐步扩大直接登记管理的范围;深化事业单位改革，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再新增事业编制，鼓励具备条件的公益类和经营服务类事业单位根据职能定位向社会组织过渡，为社会组织功能发挥让渡空间。

二是加大财政扶持力度，拓宽投入渠道。建立社会组织发展专项资金，对各项社会事业资金、公共服务与管理资金实行“费随事转”，列入社会组织发展专项资金，同时接受社会捐赠，用于社会组织开办扶持、以奖代补、项目专项支持等;优化公共财政支出结构，增加政府用于购买基本公共服务的投入。

三是完善配套政策，激励社会组织自我创新。健全社会组织人才引进、岗位培训、职称评定、奖励晋升、工资福利、社会保险、参政议政等制度，切实帮助解决社会组织发展中面临的资金、场所、人才等实际困难;将社会组织建设水平与赋予其相关职能、享受税收优惠、财政扶持等挂钩，激励社会组织走上自我创新、追求卓越的良性轨道。

(二)完善机制，为承接转移提供行为规范

一是完善机制。研究出台推进社会组织承接政府职能转移工作实施方案，制定政府向社会组织转移及购买服务目录，建立以项目为导向的政府职能转移及购买服务长效机制并纳入法定程序;政府职能部门提出委托授权服务的项目和价格，核定购买服务的资金额度，纳入财政年度预算管理;建立以项目为导向的契约化管理模式，政府部门与承接主体以委托协议或购买服务合同的形式，明确转移事项或购买服务的时间、范围、内容、要求、资金支付、违约责任等内容，明确双方的权利和义务;委托第三方专业机构，对社会组织在项目承接前资质审核、过程中跟踪调查、项目完成后社会绩效评估，形成优胜劣汰的公平竞争激励机制;完善绩效考核机制，与资金分配、政府责任目标考核等工作机制相联系，确保项目质量和效益。

二是规范转移程序。政府各相关部门统一向社会发布职能转移和购买服务的范围和项目、承接方社会组织应具备的资质条件以及履行转移和购买服务事项的具体要求、委托时限、经费标准和来源等;相关社会组织根据委托和购买服务事项的性质、要求和本组织实际，向政府相关部门提出承接申请;政府相关部门、财政部门委托第三方机构对参与申请的社会组织进行资格审查，按照公开、公平、择优原则通过公开招标、协议购买、项目资助或定向委托等方式确定承接主体，并签订契约性合同;转移主体公开转移或购买服务的相关信息，主动接受财政、监察、审计等部门的监督及社会监督;对项目进行绩效评价，绩效评价结果作为以后年度社会组织承接政府职能转移和购买服务项目的重要参考依据。

(三)增强能力，为承接转移提供稳定载体

一是健全组织。在依法登记的基础上，丰富种类，壮大实力，推动各类社会组织全面协调发展，形成门类齐全、覆盖城乡、涉及社会生活各个领域的社会组织体系。围绕哈尔滨市经济社会发展总体目标，突出培育重点:发展行业协会商会，重点培育发展装备制造、石化、医药、食品等哈尔滨市主导产业及新材料、新能源装备、电子信息、现代物流等新兴产业领域的行业协会商会;发展农村专业经济协会和农产品行业协会，维护协调农民利益，促进强县战略实施;发展公益慈善类和社会服务类社会组织，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、残障康复、外来人口服务等领域发展社工服务和志愿者服务;发展社区社会组织，重点培育和发展体育运动、文化娱乐、书画摄影、老年康乐等不以盈利为目的的社会组织体系。

二是提升能力。着力提高筹措资金、项目运作、技术交流等方面能力，以保证承接政府职能转移和购买服务项目高质高效;提高社会组织的独立性、民间化，明确政府与社会组织之间的职能定位，逐步实现政府与社会组织主体、机构、职能、人员、资产、办公场所分开，先行在公益慈善类和社会服务类社会组织推行“去行政化”和“去垄断化”改革;提高社会组织自律性，推动建立完善以章程为核心的法人治理结构，引导建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，实现自主发展、自主运行、自我管理、自我约束;提高社会组织诚信度，健全信息披露制度和诚信奖罚机制，引导社会组织增强社会责任和公益意识，不断提高社会公信力;加强队伍建设，逐步推行秘书长聘任制和培训合格上岗制度，探索建立持证上岗和职业经理人制度，推动人才队伍专业化、职业化、年轻化。

三是规范管理。由重入口登记向监管并重转变、由重行政控制向依法监督方向转变，加快构建业务主管(指导)单位指导与登记管理机关服务管理相结合、年度性检查与综合性评估相结合、常态化日常监管与突发性问题查处相结合、自我管理与行政管理相结合、教育帮助与行政处罚相结合、机制内监督与机制外监督相结合的多元化、多层次、多措施的监督管理体系;建立与信息披露、财税扶持等相适应的社会监督体系，通过媒体或政务网即时公开社会组织登记情况以及承接政府职能转移和购买服务项目运作情况，将群众监督、舆论监督与法律手段等有机结合，依法规范社会组织管理;以行业协会为试点开展社会组织评估工作，制定科学可行的评估指标，组建评估组织，探索第三方评估模式，落实评估工作专项资金，被评为4A级以上社会组织享有政府优先购买服务权利，为政府购买社会组织服务提供依据。