台湾地区2012年“财政收支划分法”修正草案之立法借镜与展望（上）＊

廖钦福

王劲力＊＊＊

财税法在整个社会主义市场经济法律体系中，是一个“顶天立地”的法律子体系，所谓“顶天”，是指财税法涉及整个国家宏观经济的运转，是大政方针。〔1〕《追寻财税法的真谛——刘剑文教授访谈录》，法律出版社2009年版。

政府间财政分权既是一个理论问题，也是一个实践的问题。〔2〕熊伟：《政府间财政关系的法律调整》，法律出版社2010年版。

一、台湾后“五（六）〔3〕桃园县则于2011年元月升格为准直辖市，自此台湾地方政府体制正式进入包含台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市五大直辖市，以及桃园县准直辖市的“新六都”时代。本文行文仍以“五都”称之。都”时代群雄并起之财政争夺

中国台湾地区“财政收支划分法”，自从1951年颁行以来，距离上次修正之1999年，至今已经超过10年以上，本法或有若干建树，亦有其时代背景。但因时间久远，本法破绽亦已呈现，抚今追昔，策励来兹，本法全盘修正的契机已经来临。特别是因地方制度法的变革，在2009年与2010年为改制直辖市创设了有利的条件，引发了诸多争议。〔4〕参见蔡茂寅：《区域均衡与地方自治之发展──兼评二○一○年地方制度法修正的功罪》，载《月旦法学杂志》2010年第181期，第202页以下。2010年台湾形成“五都”后，财划法始终没有同步修正通过，造成各县市财政负担更趋沉重，随着第六都的出现，地方之间财政分配不均的问题恐更严峻。诸多争议纷纷而起。

中央与地方的财政争议，其来有自，是一个财政法上不可回避的重大课题，学说与实务上的论述不绝，但现实上却往往无法让各方都满意。财政收支划分乃是牵涉到台湾地区整体资源分配的根本制度，复与地方财政权、乃至地方自治权的保障息息相关，自然引起各界高度的关注，〔5〕参见蔡茂寅：《地方自治之理论与地方制度法》，台湾学林文化事业有限公司2006年增补版，第287页。也显示出“财政收支划分法”与其他法律的配套修法的急迫性。近年来各地方自治团体纷纷升格直辖市，但是后来发现，朝思暮想的财政期望却是一场空，也就是经由统筹分配税款分配的差异方式，让各地方自治团体纷纷以升格为职志，前仆后继，不落人后，但是，升格后却发现，这很可能是一场政治上的骗局。〔6〕参见廖钦福：《面对后六都时代下非直辖市地方财政收支划分之困境与转机──以云林县为实证观察分析》，载《月旦法学杂志》2013年第220期，第55页。

有学者指出，〔7〕参见简玉聪：《地方基准财政收支法律问题探讨》，“2009年两岸税法与经济法学术研讨会”，高雄大学法学院，2009年4月。现行地方财政面临的困境，主要有：1.地方直接税收分配权严重受到“中央”侵夺；2.统筹分配税款丧失劫富济贫之功能；3.“中央”补助款过度委诸“中央”行政裁量；4.探讨合理分配与补助基准的必要性。上述问题的提出，均可涵盖前述问题，其主要根本除了“宪法”外，争议的战场当在“财政收支划分法”。

然而，2012年2月23日台湾地区“行政院”乃以院台财字第1010124666号函送请“立法院”审议“财政收支划分法”修正草案（以下简称本草案），却历经风风雨雨，截至本文截稿为止，仍在“立法院”审议中，“行政院”版加上朝野立委共有20个版本，达成共识难度很高。但此乃攸关地方自治之财政宪法课题，乃构成台湾地区财政宪法的重要课题，故本文乃先就地方自治、地方财政权之保障加以论述，后就2012年“行政院”所提出修正草案与目前的“财政收支划分法”进行比较讨论。

二、地方自治、地方财政权保障与财政收支划分

（一）地方自治之概念与展开

台湾地区地方自治施行历史已久，从日治时期、“国治”时期〔8〕关于台湾地区地方自治的发展，从日治时期到国治时期的演变，参见王泰升：《台湾法律史概论》，台湾元照出版公司2001年版，第178页以下。“国民政府”来台后，相关历史发展，参见张正修：《地方制度法理论与实用2：本论》，台湾学林文化事业有限公司2000年版，附录一《台湾地方制度发展简史》，第739页以下。迄今，已有长久历史，前者在1920年基于内地延长主义之理念，〔9〕“内地延长主义”乃指将内地制度实行于台湾，以达到台湾完全被统合到日本的政治目标，参见王泰升：《台湾法律史的建立》，1997年自版，第106～107页。另一极端的想法则是“特别统治主义”，希望透过特别的制度，使拥有强大职权的台湾总督单独宰制台湾，免受中央的掣肘。其后著名的『台湾ニ施行スヘキ法令ニ关スル法律』（一般简称“六三法”，为1896年3月31日，大日本帝国所颁在台湾所实施的特别法律，因根据明治29年3月公布的法律六三号得名），让特别统治主义易于实现，但不全然排斥内地延长主义。后续另有明治39年（1906年）日本政府公布法律第三十一号以代替将废止之六三法，名称为《关于应该在台湾施行的法令之法律》（一般简称为“三一法”），及大正10年（1921年）4月1日日本政府公布法律第三号，正式名称为《关于应该在台湾施行的法令之法律》（一般简称为“法三号”）。关于日治时期的台湾立法体制，可参见李建良：《台湾行政法史初考：日治时期篇》，载台湾法律史学会编：《以台湾为主体的法律史研究》，台湾元照出版公司2007年版，第224页。拟逐步导入继受西方的日本中央与地方政府体制，将中央（总督府）部分权限移转给地方行政机关，另一方面创设地方公共团体，推行地方自治制度，虽有所谓“地方分权”，但是各地方行政机关仍须服从中央或上级行政机关监督，被称为“官治行政与自治行政并用”，自治程度诚属有限，但台湾地区人民开始熟悉地方自治与选举及实际运作。

基于现实上“宪法”与实践于台湾的有效性，也形成了一定的局限性，1949年该“宪法”在台湾施行，“宪法”上地方自治基本法的“省县自治通则”迟迟未能制定，而以中国大陆地区为本的“省自治法”、“县自治法”的设计与台湾完全不同，格格不入的现象比比皆是，加上台湾实施地方制度为“行政命令之地方制度”及“官治制度”，前者乃因1949年制定公布“省县自治法”与“直辖市自治法”前，地方自治的依据非“立法院”之法律，而是依据“行政院”、台湾省政府、“内政部”、福建省政府之行政机关之行政命令；后者乃因省议会、直辖市议会议员是选举产生，但是省府主席与委员、直辖市市长均是“中央”任命。〔10〕参见蔡秀卿：《地方自治法》，台湾三民书局2009年版，第36～41页。随后在1949年公布了“省县自治法”与“直辖市自治法”，台湾的地方制度法开始获得了坚实的法制基础，而因精省工程的进行与地方自治有进一步落实的必要，上述二法重新全面检讨、重新翻修的契机来到，“地方制度法”于是在此背景下产生。〔11〕参见蔡茂寅：《地方制度法简介》，载前注〔5〕，蔡茂寅书，第89页。台湾虽然在“宪法”第10章“中央与地方之权限”，以及第11章“地方制度”中，对于地方自治制度有宪法层次的保障，但其地方自治制度在法律层次的落实，却是近十余年来之事。〔12〕参见廖钦福：《地方自治团体财政收入与调整法律制度之省思与建构》，载葛克昌等主编：《两岸纳税人权利保护之立法潮流》，台湾资诚教育基金会2011年版，第382页。

地方自治的根基，在于地方得以自主对其事务加以决定且执行，不外自主组织权、自主财政权、自主立法权，乃至于国政参加权等，至于地方司法权，一般均认为司法权专属中央，地方并无。〔13〕参见宇賀克也『地方自治法概説』〔有斐阁、2013年5版〕頁124以下。看似地方自治法律制度已经灿然大备，却不因地方制度法的实施，使地方自治受到全面的保障，诸如自治立法的定位与界限、“中央”与地方权限划分问题、组织与人事之自主权、地方财政权的保障等问题，仍有待解决；〔14〕参见蔡茂寅：《地方自治》，载许志雄、陈铭祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宫珍：《现代宪法论》，台湾元照出版公司1999年版，第381页以下。亦有具体对“自治立法权”、“自治组织权”、“自治财政权”、“住民自治权”等进行检讨。〔15〕参见许志雄：《地方自治权的基本课题》，载许志雄：《宪法秩序之变动》，台湾元照出版公司2010年版，第406～410页。其中，地方财政长期受到扭曲，正是地方自治无法落实的主因之一。

地方自治制度之基础，在于宪法上人性尊严与个人基本价值为中心之民主原则。亦即政府为人民而存在，而非人民为政府而存在。越接近人民事务，越需要人民自我决定。地方自治乃源于宪法上人性尊严与个人人格发展之基本价值，而国家仅具工具性价值。个人为发展自己人格，就自己居住区域，有权参与自己关系密切之公共事务，并就其自我决定，自负其责。〔16〕参见葛克昌：《规费、地方税与自治立法》，载《财税研究》2004年第36卷第4期，第28页。然而，要真正落实地方自治，地方财政的自主完整，其为不可或缺的条件之一。〔17〕见前注〔16〕，葛克昌文，第28页。宪法上对自治权之保障，除了地方自治之外，尚有大学自治、私法自治等。一般而言，自治包括两种意义。其一为“自主”，意谓自治权之权利主体，就其自治范围内之事项拥有最终的自主决定权，而得排除来自外部的干涉、侵害。其二为“自律”，意谓该权利主体必须具有自我管理、克制的意愿与能力，若其为团体，则须以民主、合理的方式，以形成该团体的共同意思。〔18〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第14～15页。

财政为庶政之母，地方自治团体之一切施政均需有财源支持，因此地方自治的保障若仅只及于自治行政权、立法权、人事权等事项，则在欠缺财政自主性，一切施政仰给于上级政府提供经费的情况下，各种地方权限的保障将沦为徒托空言的概念论，欠缺现实的实践意义，亦即，若地方自治只注重地方财源的保障，而不重视各种权限间的有机连动关系，不免让人联想是否以地方自治之名，行争食财政大饼之实，故居民的权利保障，应该是指导中央与地方间权限与财政收支划分的最重要原则。〔19〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第21页。

如从支出面观察，则立法者应该先确认哪一类的支出，应该归于哪一级的政府，〔20〕参见“财政收支划分法”第37条（后述）。所谓“业务与支出之连结原则”，〔21〕参见黄锦堂：《地方制度法论》，台湾元照出版公司2011年版，第400页。但这一切的前提，在于“中央”与地方权限的划分是一切的根源，此问题不但攸关“中央”与地方财政收支划分，更是决定地方自治可否落实的关键。〔22〕参见罗承宗：《鸟瞰后五都时代地方分权法制之困境》，载《新社会政策》2011年第17期，第8页。

有认为，如对地方财政自主性的保障已先有一理想图像存在心中，则自能透过收支的固定划分方式，先予地方一定程度的保障，其次再经由财政调整制度之操作，以获致一定之结果。无如就此而论，不但在理论上地方财政自主性之保障到何种程度方属适当的问题，因其恒受各国政治、经济、社会背景乃至历史因素的影响，因而难有定论；在实务面上，以人为方式造成各地方自治团体财政能力在结果上的齐头式平等，往往反而有不平等的嫌疑，甚至违逆地方自治在前提上允许地方各有等差，得因地制宜的性质。然而既令如此，财划法施行的结果，竟然使得地方自治团体相互之间财政能力的高低差逾数倍，纵使经过财政调整之后，各地方自治团体之间的财政能力还是不成比例，如此结果就可能有违反宪法平等保护乃至地方自治保障意旨之嫌疑。〔23〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第287页。

虽然一般讨论多从收入面切入，而地方财政问题另一端，则为地方财政支出面的问题，亦即地方的财政负担问题，若一味争食有限的财政大饼，财政恶化并非能够完全改善，盖解决之道在于先完成确实的权限划分工作，对于地方的财政负担，实务上争议最大者，首推全民健康保险费负担，经“司法院”释字第550号解释在案，〔24〕相关讨论，请参见蔡茂寅：《地方财政法与全民健保补助费争议》，载《月旦法学杂志》2002年第87期，第205～214页；李建良：《中央与地方的权限划分与财政负担——全民健保补助费分担问题暨释字第五五0号解释研析》，载《人文及社会科学集刊》2004年第16卷第1期，第73～115页；李建良：《中央与地方的权限划分与财政负担》，载李建良：《宪法理论与实践（三）》，台湾学林文化事业有限公司2004年版，第389～435页；林明锵：《论地方自治团体负担健保保费合宪性问题——评大法官释字第五五〇号解释》，载《月旦法学杂志》2003年第93期，第270～280页；董保成：《台北市政府分担全民健保补助费相关争议评析》，载《台湾本土法学》2005年第77期，第105～118页。有所谓积极建构财政负担的保留〔25〕参见黄俊杰：《财政宪法》，台湾翰芦图书出版公司2005年版，第121页。之说；释字550号解释虽提出“地方自治团体受‘宪法’制度保障，其施政所需经费负担乃涉及财政自主权”，但对中央与地方财政责任仍未厘清，按对自治事项之保障，在于对该事项所需费用充分供应，并确保其自主决定其财政工具。地方所以须有其自主财源，除可供其自主调度，不必仰赖中央，避免国家过度干预外，更需要之理由有二，一为地方须有多大财政规模，可与地方决定需增加多少自治事项，一并考虑；换言之，地方决定增加自治事务，同时应对其所增加之财政负担予以酙酌，亦即由收入支出面一并考虑。另一方面，在从事自治行政时，需反复衡量地方自治之本质。按民主政治之主要功能，即为责任政治，地方自主决定推展某项自治事项，即需考虑在增加财务负担，并由居民分配时，该事项是否仍属有利。在决策过程中，财政之自我决定、自我负责，为自治行政中重要一环。财务责任之厘清，能使地方公共财，更符合居民之偏好，居民能自主决定自治税捐负担，对自治事务与财政支出，始能寄予关怀；对地方未来发展规划，才能重视。居民之自我监督、杜绝浪费、提升效率，才有可能。〔26〕见前注〔16〕，葛克昌文，第28页。其指出，地方自治首要课题，即地方事务由地方自主负责；而自治事务之执行，须有财源。财源如何由住民公平负担，亦与自治事务不可分，因此对自治事务之自我负责，亦包括对财政之自我负责。自治事项之保障，在于对该事项所需费用充分供应，并确保其自主决定其财政工具。地方所以须有其自主财源，除可供其自主调度，不必仰赖中央，避免国家过度干预外，更重要理由有二，一为地方须有多大财政规模，可与地方决定须增加多少自治事项一并考虑；换言之，地方决定增加管辖事务，同时应对其所增加之财政负担予以斟酌，亦即由收入支出两方面一并考虑。另一方面，在从事自治行政时，须反复衡量地方自治行政之本质。按民主政治之主要功能，即为责任政治；地方自主决定推展某项事务，须考虑在增加财务负担，并由居民分配时，是否仍属有利。在决策过程中，财政之自我决定、自我负责，为自治行政中重要一环。财政责任之厘清，能使地方公共财，更符合居民偏好。

次者，无论是“财政收支划分法”的修正，抑或统筹分配税款或补助款的决定，过去均由“中央”单独决定，地方少有充分实质参与的机会，释字第550号解释则揭诸地方政府充分之参与的要求，〔27〕参见释字第550号解释文：“法律之实施须由地方负担经费者，如本案所涉‘全民健康保险法’第二十七条第一款第一、二目及第二、三、五款关于保险费补助比例之规定，于制定过程中应予地方政府充分之参与。行政主管机关草拟此类法律，应与地方政府协商，以避免有片面决策可能造成之不合理情形，并就法案实施所需财源事前妥为规划；立法机关于修订相关法律时，应予地方政府人员列席此类立法程序表示意见之机会。”亦即地方之事前参与权〔28〕见前注〔25〕，黄俊杰书，第138页。之落实，有其必要。

最后，地方财政权乃至自治权的保障既然是一种普遍的宪法价值，则强调自治财政权的保障自有必要，但是正如同国家的存在只是一种为达成保障人权目的的手段一般，地方自治权或财政权本身亦只是一种为保障住民人权的手段性存在，而无独自的存在价值。只有在此种认识下，权限划分与收支划分才能维持一种有机的结合关系，〔29〕参见蔡茂寅：《地方自治与财政收支划分法》，“地方自治与行政法学”学术研讨会，台湾省政府法规会·世新大学，1998年4月3、4日，第19页。地方自治与地方财政的运作，必须在此指导之下进行运作，方属正道。

（二）地方财政权之建构与内涵

“司法院”释字550号解释虽提出：“地方自治团体受宪法制度保障，其施政所需经费负担乃涉及财政自主权”，但对“中央”与地方财政责任仍未厘清，按对自治事项之保障，在于对该事项所需费用充分供应，并确保其自主决定其财政工具。〔30〕见前注〔16〕，葛克昌文，第28页。

根据学者蔡茂寅〔31〕主要见前注〔5〕，蔡茂寅书，第277页以下。的分析，地方财政权的保障，从古典的意义而言，似以“财产之所有、管理以及向成员课征租税”的财政权力作用为主，然在今日，除了“权力”的性质之外，更须加上地方对国家所存在的“权利”性质。即，所谓的地方财政权，乃是地方自治团体为筹措处理事务所必要的经费所行之获取财源并加以管理之作用。就此申论，则可发现其中包括对住民课税的权力性质层面，避免国家侵害的防御，乃至自律层面，要求国家保障财源的积极层面，以及居于财产管理的权人地位的组织法层面。此种分析虽非完全无缺，但亦具有一定参考价值，其认为，地方财政权可分为：

1.地方财政权与中央的关系

（1）财政自主权。权利性质属于自由权，包含财政计划权、财政收入权、支出权与营运管理权等。换言之，地方自治团体得自行编制、审议、执行预算并审议决算，得自行获取收入、决定支出，并得自主管理其财产、现金并兴办事业。

（2）财源保障请求权。类似受益权。地方自治团体的财政自主权一方面虽然意味可以免除来自国家的干涉、侵害，但在另一方面也意味地方自治团体必须自负其责，如因自然条件之差异或政经、社会背景发展不同而产生落差时，应自行承受其后果。然而，无论如何强调财政自主性，从地方自治实施的现状来看，地方自治团体获取自主性财政收入的能力实则存有界限，因之一般而言，地方自治团体的财政能力普遍偏低，并且其相互间的落差，亦属不可避免。换言之，即令税源重新划分以强化自主财源，入不敷出的地方自治团体仍将存在，此与“个人自己责任”原则下仍有穷困者，因此仍须社会救助、社会福利制度一般，对于单凭自主财源仍然无法满足最低财政需要的自治团体，即有要求国家保障其相应财源之必要。惟此种财源保障请求权虽有类自然人所拥有的生存权，因此具有受益权的性质，因为行政水平并非确立不移之概念，因之随着社会经济情势的变动，所需确保的财源，亦属相对而非绝对。应该获得确保的财源水平，则须衡量各地方自治团体间及自治团体与国家间之均衡关系相对定之。于此，在行政水平的平等与负担平等两种基准之间，虽允许存有一定程度的落差，但极端悬殊的落差则可能导致违反宪法上平等保护的争议。

2.地方财政权与居民的关系

包含课税权与事业经营权。地方自治团体对内与居民之间的关系，自财政权的观点言之，有作用法上的课税权，以及组织法上的事业经营权两者，此两者在性质上与前述的权利不同，乃属基于统治权而来的“权力”。按地方自治团体为确保其活动所需的财源，最直接、确实的方法无非是课税权的行使，这是因为公营事业的盈余或捐赠收入等财政高权以外的收入手段，通常无法担保财源稳定性之故。课税权的内容可分为租税立法权、征收权及收益权三种。与前述不同，乃是基于统治权的“权力”而来。再者，地方自治团体为照顾其居民，并获取收入，传统上亦常居于事业经营主体的地位，开办并经营事业，尤其公用事业的独占经营更属常见。此等事业经营权对外而言属于财政自主权之一环，得自主决定而不受国家之指挥监督；对内而言虽然通常较具有组织法上的性质，因之具有内部法的特色，但由于独占公用事业的经营系以公营为原则，因此其经营仍不能否认具有权力色彩。

（三）地方财政权保障之三阶段构造

根据学者简玉聪〔32〕见前注〔7〕，简玉聪文，第2～3页。之分析，地方财源不足之困境，主要根源于财政法制上几个重大缘由。就实现地方财政权保障之三大阶段而言，首先，就第一阶段之“中央”与地方财政关系观之，“全国”税收在财政法制上之分配过度倾斜于“中央”，亦即，“中央”在财政法制上过度侵夺着地方应有之直接课税收入权，导致所有地方自治团体之直接课税收入，远不足以支应其所需之施政经费。造成如此结果之主要原因，在于财政法制之建制兴革过程中，长期欠缺确认地方直接课税收入权应有权利内涵之法律基准，亦即，欠缺“中央”与地方应如何直接分配“全国”税收之法律基准，以致“中央”与地方间之税收分配，一直沦为“中央”单方面立法裁量之自由支配，地方因之永难翻身，自治因之难以确保。其次，就第二阶段之地方与地方间财政关系观之，因为前述直接课税收入权受到“中央”过度侵夺，导致所有地方自治团体陷入均贫。原本应作为平衡地方间财政贫富之统筹分配税款，无法真正发挥地方间劫富济贫之制度机能，反而沦为所有地方争食而僧多粥少之间接课税财源。争食分配之结果，所见者，竟是财政力最富强之台北市，争食最多本来应供劫富济贫用之统筹分配税款，形成富者分配越多，贫者分配越少之错乱现象。相对贫穷之地方自治团体，难望统筹分配税之劫富济贫，只能进一步沦落入严重仰赖“中央”补助款之命运。造成如此结果之原因，主要在于统筹分配税款客观上应有多少财源规模，长期欠缺足以明确判断之法律基准。此外，地方之间，何者应为被劫之富？何者应为被济之贫？各自应受劫济之程度如何？亦均缺乏合理而足供明确判断之法律基准。因此，一直以来，统筹分配税制，亦与前述税收分配同样，沦为“中央”单方面立法裁量之自由支配，制度因之难以健全。再者，就第三阶段之“中央”对地方补助关系观之，当地方自治团体沦落到严重仰赖“中央”补助款时，究竟应以何种方式获得“中央”多少补助？亦缺乏合理而足供明确判断之法律基准。地方依据“中央”制定之“宪法”、法律及法规命令等法令规定，有权限同时亦有义务分担现代国家庞大之公共服务与给付，当此等施政所需之经费财源，依前述两阶段之税收分配后，仍必须仰赖“中央”补助时，对地方而言，明确而合理之补助基准，将可谓财政权保障之最重大事项。然而，法制上所见者，多系赋予“中央”恣意裁量之国库负担金、委托费及补助款等规定。国库负担金分担比例，大多规定不明确而赋予“中央”有广泛裁量空间。一般补助款之补助基准，法令上虽设有基准财政收支基准之规定，但该等基准财政收支基准，距离地方依法令分担之真正基准财政需求尚且相当遥远。“中央”与地方财政互动所见者，常是各地方动用政治关系或压力向“中央”争取经费补助之戏码，而非本于法制上应有之财政权利主张。本为地方依据“宪法”应有之财政权利，却因法律上分配补助之基准不合理且不明确，导致地方自治团体每年必须努力去争取看似恩惠施舍般之补助，否则财政将难以为继。

地方财政权之保障，主要有三阶段：〔33〕参见简玉聪：《分权时代地方财政均衡法制改革之理论——以地方财政权保障为中心》，载江大树等：《公法学与政治理论——吴庚大法官荣退论文集》，台湾元照出版公司2004年版，第465～471页。

1.“中央”与地方财政关系。“全国”税收在财政收支划分上过度倾斜“中央”。地方所需要的经费，其直接税课收入往往不足。

2.地方与地方财政关系。原来作为地方间财政贫富之统筹分配税款，无法发挥作用，反而成为地方争食的结果。

3.“中央”对地方补助关系。地方沦为严重仰赖“中央”补助，明确且合理的基准不足。

（四）“财政收支划分法”之理念定位与架构

1.“财政收支划分法”之理念定位与性质

所谓财政收支划分，指的是各级政府在财政上，分别就其收入划分财源，以及就其支出划分经费负担的制度。此种制度，如不考虑地方自治的因素，而仅为会计技术上之区分，自不妨出之以行政内部作业的方式；但因台湾的财政收支划分系以地方自治的保障为前提，涉及各级公法人财政能力的差异，尤其严重关系到地方财政权的保障，因此必须以法律的方式明文保障，“财政收支划分法”即为其主要之依据。〔34〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第282～283页。

自“财政收支划分法”的立法体例观之，主要为收入与支出两部分。“财政收支划分法”，其立法来源依据，依本法第1条，“本法依‘中华民国宪法’第十章及第十三章有关各条之规定制定之”，其定位主要在于财政“收入”、“支出”的“划分”。〔35〕诚如“司法院”释字第212号解释理由书称：“《财政收支划分法》乃关于各级政府财政收支如何划分、调剂及分类之立法。”

关于本法在财政宪法乃至财政法中的定位，“司法院”释字第212号解释吴庚大法官不同意见书认为“此类法律在欧陆国家辄称之为财政宪法或财政构成法，实居于准据法之地位”。〔36〕参见“司法院”释字第212号解释吴庚大法官不同意见书：“‘财政收支划分法’第一条明文揭示，依‘中华民国宪法’第十章及第十三章有关各条之规定制定，为现行法律中实施‘宪法’关于‘中央’与地方权限划分最具体而明确之规定，该法不仅将经常性之税课，区分为国税、省（市）税、县（市）税，且许可以省县立法之方式征收临时或他种性质之租税（‘财政收支划分法’第七条、第十九条参照），对于工程受益费则授权地方政府得予征收（‘财政收支划分法’第二十二条第一项参照），与‘宪法’采取‘中央’与地方均权制度之本旨，正相吻合。此类法律在欧陆国家辄称之为财政宪法（Finanzverfassung）或财政构成法（Finanzverfassungsgesetz），实居于准据法之地位。”本号不同意见书首度将学术上“财政宪法”的名称，在台湾实务上提出。然本文以为，“财政收支划分法”，充其量可为财政宪法的一部份，在建构财政法体系中，具有重要的地位，但仍要探求台湾地区整体财政宪法乃至财政法的法体系架构，对其进行定位，是否如学者吴庚所称即是财政宪法或财政构成法，居于准据法之地位容有商榷的余地，对此学者黄俊杰认为乃“似因奥地利法制之特殊性”所致。〔37〕见前注〔25〕，黄俊杰书，第72～73页。基此，对于进一步阐明财政宪法的构成，则属重要的课题，首先，关于财政宪法的范畴，学者葛克昌认为“财政宪法就广义而言，凡有关公共财政之宪法规范皆属之，诸如国家之财政权，包括中央与地方权限划分，国家预算及其总体经济平衡义务，与租税基本体制”；“狭义而言，财政宪法指宪法中有关国家财政权之基本体（立法权、行政权及司法权），中央与地方权限划分及租税制度”，是以关于本法的定位，其认为“‘财政收支划分法’诚可谓系财政宪法之一部分”，为“具有宪法地位之法律”，〔38〕学者葛克昌认为，财政宪法为联邦国家结构之核心问题，中央与地方均权国家亦然。财政宪法用以确保公共事务之不同主体的活动基础，并作为全部经济社会公务之张本。财政宪法概念在德国基本法中并无明文，一般承认基本法第五章标题为财政者属之，此为最狭义之财政宪法。财政宪法概念则在1949年后，始为宪法学文献中的一部分，财政宪法就广义而言，凡有关公共财政之宪法规范皆属之，诸如国家之财政权，包括中央与地方权限划分，国家预算及其总体经济平衡义务，与租税基本体制。至于金融制度，是否包含财政在内，则有争论。但中央银行之职权包括财政事项，如追求整体经济之平衡，则应包含在内。就狭义而言，财政宪法指宪法中有关国家财政权之基本体制（立法权、行政权及司法权），中央与地方权限划分及租税制度。就实质意义言，凡对公共财政有重大影响及长期持续性之法规范，均属“财政宪法”范围，就此点论之，“财政收支划分法”诚可谓系财政宪法之一部分，在比较法上，近于奥地利，可谓为具有宪法地位之法律。惟财政宪法规范所以须别于一般法律者，在于确立财政立法之目标、权限与限制，以及作为违宪审查之依据。此点以一般而言，财政宪法仍限于宪法法典中有关财政之法规范。以上引自葛克昌：《人民有依法律纳税的义务（下）——以大法官会议解释为中心》，载《台大法学论丛》1980年第19卷第2期，第125～126页。而每次修法，往往攸关“中央”与地方的财政争议。

2.“财政收支划分法”的法构造

“财政收支划分法”，其立法体例，主要为：第一章“总纲”；第二章“收入”：第一节税课收入，第二节独占及专卖收入，第三节工程受益费收入，第四节罚款及赔偿收入，第五节规费收入，第六节信托管理收入，第七节财产收入，第八节营业盈余捐献赠与及其他收入，第九节补助及协助收入，第十节赊借收入；第三章“支出”；第四章“附则”。不过，对于地方的财政收入，本法并无完全地纳入，例如，地方可否开征特别公课，本法则并无规范。

三、“财政收支划分法”之修正经纬与新版草案概说

（一）“财政收支划分法”的立法历程

“财政收支划分法”，其历来的修正，往往是“中央”与地方间的政治角力焦点所在，其修正多次。1951年颁行的“财政收支划分法”目的乃在于调剂地方财政盈虚与均衡区域发展，规范各级政府财政收支之分类、划分与调剂，缓和各级政府间垂直与水平财政差异的情况，确立“中央”与地方间的财政关系。各级政府财政收支之划分，在支出面，依其在行政区域内之职权与支出相关规范，以决定其基本需求。在收入面，主要有“国税”、直辖市税、县（市）税、与乡（镇、市）税之税收分成，并订有统筹分配税款以及上级对下级政府的补助制度。财划法最近一次修订在1999年，该法前后历经7次的变革，其中以最近两次之修正幅度最大，涉及制度面与财政收入结构之改变。1981年将所得税及货物税全部改为“中央”收入，不再划分，而使财政主导权由台湾省政府回归“中央政府”。1999年之修正，因精省虚级化调整行政体系，而对原属省府之财政资源重新检讨并入“中央”，将营业税重新定位为“国税”；以及增拨所得税与货物税两项“国税”税收10%由“中央”统筹分配于地方政府。1999年的修法不但无法稍解地方财政困难，更因统筹分配税款的分配问题让各县市争执不已，更使得“中央”与地方间的紧张关系有增无减。〔39〕徐仁辉：《财政收支划分法修正案研究》，载财团法人国家政策研究基金会网站国政研究报告栏目（http：∥www.npf.org.tw／post／2／3532，2007年11月13日），最后访问时间2012－05－02。

最近一次修正在1999年，至今已经超过10年。其间“行政院”虽有提出草案之构想，但均未能完成立法。亦即，“行政院”前分别于2002年5月24日以院台经字第0910085226号函、2008年2月1日以院台财字第0970004276号函、2010年1月5日以院台财字第0990090369号函送请“立法院”审议本法修正草案，惟迄未通过。

“行政院”考虑当前地方财政因面临自有财源偏低、支出结构僵化与债务负担沉重等问题，致影响地方施政之推动，地方政府纷纷要求“中央”充裕其自治财源，以解决地方财政结构问题。此外，现行本法有关“中央”统筹分配税款制度为适应直辖市与县（市）间组织型态、业务职掌及经费负担之差异，采取比例入法之方式已难以因应地方改制，爰以99年（2010年）提案版本，拟具“财政收支划分法”修正草案（以下简称“本草案”），于101年（2012年）2月23日以院台财字第1010124666号函送请“立法院”审议。〔40〕“立法院”第5届第1会期第19次会议议案关系文书，院总第705号，政府提案第8642号，2002年5月29日印发；“立法院”第7届第1会期第2次会议议案关系文书，院总第705号，政府提案第11055号，2008年2月27日印发；“立法院”第7届第5会期第1次会议议案关系文书，院总第705号，政府提案第11973号，2010年2月11日印发。

（二）2012年“财政收支划分法”修正草案之立法特色

本次“财政收支划分法”修正，有多项结构性调整，修正幅度为历年之最，修正后之“财政收支划分法”之特色，包括：

1.在税课收入划分方面

将目前直辖市及县（市）分配比率不一致部分，予以一致规定，如遗产及赠与税、土地增值税修正采相同之划分基础。

2.在“中央”统筹分配税款分配制度方面

除大幅扩大“中央”统筹分配税款规模外，并采取直辖市及县（市）一体适用之公式分配，另采“只增不减”原则，各地方政府所分配之财源均会适度增加。

3.因应地方改制之配套措施方面

改制之直辖市将给予财源保障，惟应搭配业务移拨与支出移转计划。此外，其事权及经费负担与直辖市亦采一致性之处理。

4.在激励财政努力方面

透过“中央”统筹分配税款制度，建立诱因机制，将“财政努力及绩效”列为分配项目。此外，对于努力开辟自治财源致提升其财政自主程度之地方政府，在分配时，并将优予考虑。

5.在落实财政纪律方面

对于地方政府违反限定用途、不负担应负担之经费时，得暂停拨付统筹分配税款或以其获配之该税款扣减抵充。

6.在“中央”对地方补助制度方面

“主计处”亦有完整之配套规划，除已强化补助规范，使得地方补助收入受到法律层次的明确保障外，对于跨区域之建设计划及合作事项亦提供诱因机制。

“财政部”表示，“财政收支划分法”如能顺利完成修正，除可大幅提升地方财政自主程度及因应地方改制外，亦有助于激励地方财政努力及落实地方财政纪律。此外，鉴于当前政府整体财政收入不足，仅经由资源之重分配尚无法完全解决整体之财政问题，“财政部”另已积极推动“地方政府财政业务辅导方案”，针对地方主要财政业务，研订考评指标，将透过教育训练、考核辅导及经验分享等方式，以精进各项财政业务，并提升财务效能。展望未来，期许在“中央”、地方共同努力下，得以开创台湾地方财政新契机。

四、“财政收支划分法”修正草案之解析

（一）财政收支划分制度之法理念、原则之展开

地方财政与国家财政不同在于，地方财政非单一团体的财政，而是多数地方团体财政的总称，自治团体不同，财政运作也会不同，其因自然条件、社会经济条件、团体规模与行政权能之差异而形成多样性。〔41〕参见张正修：《地方制度法理论与实用3：地方财政、财务行政及法制篇》，台湾学林文化事业有限公司2001年版，第26～27页。如以台湾为整体观察，各地方往往因为政治、经济、社会、文化、地理等各项因素，呈现出不同面貌。

地方财政权乃至自治权的保障既然是一种普遍的宪法价值，则强调自治财政权的保障自有必要，但是正如同国家的存在只是一种为达成保障人权目的的手段一般，地方自治权或财政权本身亦只是一种为保障住民人权的手段性存在，而无独自的存在价值。只有在此种认识下，权限划分与收支划分才能维持一种有机的结合关系，〔42〕见前注〔29〕，蔡茂寅文，第19页。地方自治与地方财政的运作，必须在此指导之下进行运作，方属正道。

本次修正草案第4条增加对于财政收支划分的基本原则，乃规定“各级政府财政收支之调剂，在中央与地方政府间，应考虑基本财政需求及资源运用效能；上级政府对下级政府之财政支持，应以均衡区域发展为原则”。本文以为，此条文新增之意义，并非只是抽象的原则宣示，而是具体化财政收支划分的基本原则。

1.基本财政需求之考虑

财政基本需求之考虑，对于地方自治团体而言，有如维持其生存所必需的最低财政能力之满足，本次修正将及纳入。

2.资源运用效能之要求

“司法院”释字485号揭示，“鉴于国家资源有限，有关社会政策之立法，必须考虑国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则”为重要，有认为，〔43〕参见罗承宗：《财政与预算法理论与课题》，台湾翰芦图书出版公司2009年版，第188页。大法官释字485号涉及审查将资源为限定分配之立法，释字542号则涉及审查给付性之行政措施，两号解释共通地将审查的目标，落在给付行政所应遵守法理原则之探求，以平等原则，以及间接以比例原则作为审查基准，但是，其认为资源有效运用原则并非可操作之违宪审查标准，亦即，所谓“资源有效运用原则”毋宁是一个虚构、不具法学上可操作性的空洞概念而已，其本身并非一个可独立操作的审查标准。本文认为本次修法将资源运用效能纳入，将来必须要将其纳入具体化财政收支划分的基本原则考虑中。

3.均衡区域发展之达成

因为各地方自治团体，因其先天地理因素，各有不同，后天发展更因政治、社会、经济、文化的差异，各自条件不同，如何发展，使其均衡，自当是财政收支划分的要务之一，也是宪法上平等原则的实践。有学者指出，〔44〕参见陈金隆：《加强发展中南部经济、平衡区域发展》，载财团法人国家政策研究基金会网站国政分析栏目（http：∥www.npf.org.tw／post／3／8510，2010年12月），最后访问时间2012－12－03。台湾的区域发展存在南北发展有差距，城乡发展不平衡的问题。北部区域不论在每年可支配所得、平均储蓄率、青壮年人口比率与高等教育比率等方面，都明显优于中、南部区域，以家庭年收入来看，最高收入的台北市，几乎是最低收入的嘉义县的一倍。因此，有必要提出区域发展平衡计划，有效整合区域性资源，并加强区域内的分工互补，以促进各区域的均衡发展。目前在五（六）都的直辖市与非直辖市间，其区域发展的不均，将是“财政收支划分法”所要解决的课题。

（二）偏重收入的划分，轻忽支出之划分

1.概说

“司法院”释字第550号指出：地方自治团体受宪法制度保障，其施政所需之经费负担乃涉及财政自主权之事项，固有法律保留原则之适用，于不侵害其自主权核心领域之限度内，基于国家整体施政需要，“中央”依据法律使地方分担保险费之补助，尚非宪法所不许。前述所谓核心领域之侵害，指不得侵害地方自治团体自主权之本质内容，致地方自治团体之制度保障虚有化，诸如“中央”代替地方编制预算或将与地方政府职掌全然无关之“外交、国防”等事务之经费支出，规定由地方负担等情形而言。至于在权限划分上依法互有协力义务，或由地方自治团体分担经费符合事物之本质者，尚不能指为侵害财政自主权之核心领域。关于“中央”与地方办理事项之财政责任分配，“宪法”并无明文。“财政收支划分法”第37条第1项就各级政府支出之划分，于第1款虽规定“由‘中央’立法并执行者，归‘中央’”，固非专指执行事项之行政经费而言，然法律于符合首开条件时，尚得就此事项之财政责任分配为特别规定，矧该法第4条附表二、丙、直辖市支出项目，第10目明定社会福利支出，包括“办理社会保险、社会救助、福利服务、国民就业、医疗保健等事业及补助之支出均属之”。

财政收支划分制度既以地方自治的保障为前提，则实际决定如何划分时，即与“中央”与地方权限之划分问题存有不可分割之关系。质言之，地方自治团体乃至国家的存在，自人民的观点言之，均只不过是一种手段，其目的在保障基本人权，增进人民之福祉，而为达此目的，除组织之设立外，另须赋予其权限。其次，各级政府因为行使权限，必然伴随有经费的支出，而为供应支出之需，即有必要获取收入。职是之故，就财政划分的课题而言，虽然台湾在实际上，各级政府所最关注者乃是财政收入之划分，关心财政支出划分已属相当晚近的事，至于“中央”与地方间之权限划分，除了个案性之争议外，向来并未被当成重大课题处理，于此亦反证了台湾地方自治法学的后进性。〔45〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第283～284页。

“收入乃为支出之目的而存在”，而支出又为权限行使的当然结果，在法定权限之行使关系到各级统治团体之存在必要性的前提下，至少在理论上，吾人可以肯认权限划分乃是支出划分的先决条件，而在支出划分明确之后，依各级政府“量出为入”的结果，再据以决定收入划分。换言之，只有先划分权限后，其次才能划分支出；只有划分支出之后，才能据以划分收入。也就是说，只有决定该做多少事后，才能决定该花多少钱；只有决定花多少钱之后，才能决定分多少钱。此在逻辑上应无疑义，但在实际设计制度时，似未被遵行。〔46〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第284页。

本文以为，“财政收支划分法”在支出面之规范，本法仅有第3章共7条条文，原则性地规定各级政府支出之划分，虽该法附表2对各级政府支出类别有详细列举，但多属共通性支出科目，其效果有限，本次“财政收支划分法”（草案），虽有增列部分条文与原条文进行微幅修正，但其主要乃因应改制之直辖市或准用直辖市规定之县之财政问题。相对于财政收入，关于支出，其规定显得较为薄弱，其中，涉及经费的支出，往往是“中央”与地方间的论战焦点，其根源应在“中央”与地方权限的划分，唯有先厘清权限的归属，支出的划分，才有意义可言。〔47〕见前注〔5〕，蔡茂寅书，第21页。

2.财政支出原则

关于财政支出原则，〔48〕参见朱泽民：《府际间财政收支划分基本原则之探析》，载《中原财经法学》1995年第1期，第101页以下；见前注〔5〕，蔡茂寅书，第299页。一般而言，认为财政应具有三项功能：

（1）配置的功能（Allocation Function）：使资源能适当地配置，而达到效率（Efficiency）目标；

（2）分配的功能（Distribution Function）：使所得与财富分配适当，以符合公平（Equity）目标；

（3）稳定的功能（Stabilization Function）：亦即维持就业与物价的稳定。虽然有些学者认为在地方分权下，各行政区具有完全的自主权，因此稳定与分配的功能也可以由各行政区自行负责（譬如局部地区经济衰退之对策），以兼顾其个体与总体稳定与重分配政策。但一般仍认为，后二项功能应由中央来执行较为妥当；然就资源分配功能而言，有些事项由地方政府来执行，反较具效率。

a.就稳定功能而言，若欲以个别地方政府的力量，达到经济稳定目标，其功能总有所不逮，此乃由于各地区相对于全国而言，具有高度开放性，致使地方政府扩张支出所产生的漏损（leakage）甚大，以致支出乘数甚小，而使地方政府的政策稳定工具功能不彰；而减税措施，也因为居民的迁徙，而使扩张作用不大；此外，个别地方政府谋求辖区内之经济稳定，极易导致其他地区的不稳定，因此稳定功能应属中央政府的职责。

b.就分配功能而言，假如某一地方政府实行重分配政策，将所得从富人移转给穷人，因而对富人课税而对穷人补贴；由于在一国之内，人民具有高度的流动性，此种移转政策将使富人迁出此行政区域，并诱使穷人迁入，最后致使该地区的平均所得较前降低；由于居民可藉迁徙以逃避负担，是故，个别地方政府的重分配效果必大打折扣；相对的，国与国之间的迁徙，所受的限制较多，人民的移动性较小，故重分配政策，由中央政府来执行较具功效。

c.就配置功能而言，有些公共支出其受益范围可普及全国人民，固应由“中央”提供，但不同地区人民提供相同的财货，将无法满足个别地方人民的偏好，致使财货之提供量无法达到最适；相对的，如由地方政府依其地方人民的偏好而提供财货，可配合地区的特殊情况而真正反映出地方人民的偏好，更何况某些支出具有地区性，其效益只限定在某一范围内，因而由地方提供较为适当。再者，地方公共财之提供可产生试验及创新作用，众多地区提供公共财将兴起竞争的压力，此压力促使各地区更有效率地生产公共财；相反的，如全由“中央政府”一处提供，由于缺乏竞争致使创新与效率缺乏诱因而无长期动态利益之衍生。

3.修正草案关于支出之规定

（1）支出必须有预算程序的依据

“财政收支划分法”（草案）第34条：“各级政府之一切支出，非经预算程序不得为之。”关于预算程序，主要为“预算法”之规定，乃指“预算法”第1条所规定，关于预算之筹划、编造、审议、成立及执行。为目前中央乃依据预算法加以规范，但地方并无地方预算法，依据“预算法”第96条第1项：“地方政府预算，另以法律定之。”第2项：“前项法律未制定前，准用本法之规定。”此外，“决算法”第31条，亦有类似规定。〔49〕“决算法”第31条第1项：“地方政府决算，另以法律定之。”第2项：“前项法律未制定前，适用本法之规定。”

“地方制度法”第1条第2项则开宗明义地规定“地方制度依本法之规定，本法未规定者，适用其他法律之规定”，是故地方预算应优先适用“地方制度法”之规定，次再适用“预算法”之规定。惟在现实上，“地方制度法”有关地方预算之规定，类皆承袭“预算法”之相关规定，此种情形即在“财政收支划分法”亦然。〔50〕例如有关预算审议时“增额修正”之禁止（“地方制度法”第40条第2项），附带决议之效力（同法第41条第2、3项），预算审议采“全部审议制”，而非“部分审议制”（同条第1项），基于“健全财政主义”之要求，对立法增加支出之限制（同法第72条），等均其著例。以上见前注〔5〕，蔡茂寅书，第301～302页。

（2）预算筹编的原则

“财政收支划分法”（草案）第35条第1项：“各级政府年度总预算、追加预算与特别预算收支之筹划、编制及共同性费用标准，除其他法律另有规定外，应依行政院订定之中央及地方政府预算筹编原则办理。”第2项：“地方政府未依前项预算筹编原则办理或有依法得征收之财源而不征收时，其上级政府应视实际情形酌予减列或减拨补助款；对于努力开辟财源具有绩效者，其上级政府得酌增补助款。”与本法略同，其修正理由乃：“参酌全国总资源供需估测趋势，订定年度预算筹编原则于概算筹编前分行实施，其内容除订定预算收支之基本原则外，并对各级政府收入估计、支出需求之编列以及各级公营事业预算之处理等均作原则性之规定，俾有依循。兹为提升前开预算筹编原则之地位，使其有效发挥控制各级政府预算收支之编列，爰增订本条。”

（3）行使政权费用的负担

“财政收支划分法”（草案）第36条，“各级政府行政区域内人民行使政权之费用，由各该政府负担之”，该法与本法同，并未修正。

何谓“行使政权”，例如“宪法”第25条规定，“国民”大会依本“宪法”之规定，代表“全国国民”行使政权。依据本法附表，则有：政权行使支出：关于“国民”或国民代表对“中央”行使政权之支出均属之；关于直辖市市民或市民代表及市议会对市行使政权之支出均属之；关于县（市）民或县（市）民代表及县镇（市）议会对县（市）行使政权之支出均属之；关于乡（镇、市）民或乡（镇、市）民代表及乡（镇、市）民代表会对乡（镇、市）行使政权之支出均属之。

（4）“中央”与地方关于支出的划分

依据“地方制度法”第70条第1项：“‘中央’费用与地方费用之区分，应明定由‘中央’全额负担、‘中央’与地方自治团体分担以及地方自治团体全额负担之项目。‘中央’不得将应自行负担之经费，转嫁予地方自治团体。”第2项：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）办理其自治事项，应就其自有财源优先编列预算支应之。”第3项：“第一项费用之区分标准，应于相关法律定之。”其所谓之法律，乃本法第37条：

“各级政府之支出划分如下：一、由‘中央’立法并执行者，归‘中央’。二、由直辖市立法并执行者，归直辖市。三、由县（市）立法并执行者，归县（市）。四、由乡（镇、市）立法并执行者，归乡（镇、市）。

“前项第一款及第三款如需交由下级政府执行者，其经费之负担，除法律另有规定外，属委办事项者，由委办机关负担；属自治事项者，由该自治团体自行负担。

“由‘中央’或直辖市、县（市）、乡（镇、市）二以上同级或不同级政府共同办理者，其经费应由‘中央’或各该直辖市、县（市）、乡（镇、市）按比例分担之。

“各级地方政府未依第二项及前项规定负担应负担之经费时，其上级政府得扣减其补助款。”

本法原修正理由乃：“一、由于上级政府立法交由下级政府执行，仅在‘中央’及县两个行政层级中方可能发生，爰将现行第一项第四款之规定单独另列为第二项，并增订委办及自治事项之经费负担方式。二、另因目前跨越两级政府间共同办理之事项亦包括‘中央政府’在内，且为与第一项各款系明定各级政府支出划分之条文有所区别，爰增列第三项之规定。三、为避免地方政府就其应负担之经费拒不负担致影响公平性，爰于第四项规定其上级政府得扣减其所获补助款。”

“财政收支划分法”（草案）第37条规定如下：“各级政府之支出划分如下：一、由‘中央’立法并执行者，归‘中央’。二、由直辖市立法并执行者，归直辖市。三、由县（市）立法并执行者，归县（市）。四、由乡（镇、市）立法并执行者，归乡（镇、市）。

“前项第一款及第三款如需交由下级政府执行者，其经费之负担，除法律另有规定外，属委办事项者，由委办机关负担；属自治事项者，由该自治团体自行负担。

“由‘中央’或直辖市、县（市）、乡（镇、市）二以上同级或不同级政府共同办理者，其经费之负担，除法律另有规定外，应由‘中央’或各该直辖市、县（市）、乡（镇、市）按比例分担之。

“改制之直辖市或准用直辖市规定之县，于依第十一条第二项第一款及第二款规定调整其收入前，应提出业务承接及支出移转计划，报请‘行政院’核定后实施。于‘行政院’核定实施或地方政府承接业务前，得暂缓拨付因业务移拨而增加分配之款项，或将该等款项拨交‘中央’供相关业务机关继续执行。

“各级地方政府未依前3项规定负担应负担经费时，其上级政府得暂停拨付其‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款、补助款，或以其当年度或以后年度所获分配之‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款或补助款扣减抵充之；必要时，并得扣减其补助款。”

其修正理由为：“一、第一项及第二项未修正。二、第三项酌作修正。三、增订第四项定明改制之直辖市或准用直辖市规定之县，因本次修法收入增加后，应并同考虑业务承接及支出移转之相关配套规定，包括改制之直辖市或准用直辖市规定之县应提出业务承接及支出移转计划，报经‘行政院’核定后实施。于‘行政院’核定实施或承接业务前，得暂缓拨付因业务移拨而增加分配之款项，或将该等款项拨交‘中央’供相关业务机关继续执行。四、各级地方政府就其应负担之经费不负担时，依现行条文第三项规定，上级政府仅能扣减其补助款，为落实财政纪律，爰移列为第五项，并增列亦能暂停拨付‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款、补助款，或以其当年度或以后年度所获分配之‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款或补助款扣减抵充之；必要时，并得扣减其补助款。另配合第四项之增订，就改制之直辖市或准用直辖市规定之县未依该项规定承受支出时，增列亦得为相同之处理。”

本文认为，问题在于台湾目前关于权限的划分并无清楚的界线，有时自治事项与委办事项并无法加以区分，应将地方办理之事务分为典型自治事项、典型委办事项及共同协商事项。

但修正草案将改制之直辖市或准用直辖市规定之县之可能问题，加以处理，值得肯定。

（5）应优先筹妥财源编列预算支出

本法第37－1条：“地方政府应就其基准财政收入及其他经常性之收入，优先支应下列各项支出：一、地方政府编制内员额与经上级政府核定有案之人事费及相关费用。二、一般经常性支出、公共设施管理维护及依法律规定必须负担之经费。三、地方基本设施或小型建设经费。四、其他属地方政府应行办理之地方性事务经费。地方政府依前项规定办理后，其收入不足支应支出时，应由其所获分配之统筹分配税款予以优先挹注。”其立法理由乃因统筹分配税款设置之目的，使各直辖市、县（市）及乡（镇、市）拥有自主之财源，以支应其基准财政需求，爰将地方政府基准财政收入、其他经常性之收入及统筹分配税款应优先支应之支出项目于本法内予以明确规范。

“财政收支划分法”（草案）第38条：“地方政府应于年度预算中就下列各项支出，优先筹妥财源编列预算支应：一、已列入本法核算之基准财政需要额项目及一般性补助款补助之经费项目。二、依教育经费编列与管理法核定之教育经费应分担数。三、依其他法律规定必须负担之经费。四、‘中央’各主管机关计划型补助款中，应由地方政府配合分担之经费。五、其他属地方政府应行办理之经常性或地方性事务所需经费。

“各级地方政府未就前项第一款、第三款、第四款或经‘行政院’教育经费基准委员会决议未依第二款规定编列或编足预算者，其上级政府得暂停拨付其‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款、补助款，或以其当年度或以后年度所获分配之‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款或补助款扣减抵充之；必要时，并得扣减其补助款。”

其修正理由为：“一、条次变更。二、为建立地方政府财政自主自律与自我负责之精神，爰修正第一项规定各地方政府应优先筹妥财源编列预算支应具基本性、强制性之支出项目。为建立地方政府财政自主自律与自我负责之精神，爰修正第一项规定各地方政府应优先筹妥财源编列预算支应具基本性、强制性之支出项目。三、又地方政府如未就第一项规定之支出项目予以编列或编足预算时，其上级政府得暂停拨付其中央统筹分配税款、县统筹分配税款、补助款或于必要时，扣减其补助款。另参酌日本地方财政法相关规定，授权上级政府于必要时，得就地方政府所获分配之中央统筹分配税款或补助款予以扣减抵充之，以达到实质规范效力，爰修正第二项。四、第二项有关暂停拨付、扣减抵充‘中央’统筹分配税款、县统筹分配税款或补助款等之作业程序及处理方式，依修正条文第三十九条规定将于‘中央’统筹分配税款分配办法及中央对直辖市及县（市）政府补助办法中明定，以资审慎，且各该规定之适用将不溯及既往。”

本文以为，为了建立地方政府财政自主自律与自我负责，故关于地方优先筹妥财源编列预算支应，应优先编列：前述一、已列入本法核算之基准财政需要额项目及一般性补助款补助之经费项目；二、依教育经费编列与管理法核定之教育经费应分担数；四、“中央”各主管机关计划型补助款中，应由地方政府配合分担之经费；五、其他属地方政府应行办理之经常性或地方性事务所需经费；较无问题，但是，其中三、依其他法律规定必须负担之经费，则往往如依据“中央”法律，地方必须负担，往往会形成“‘中央’请客，地方买单”的乱象出现，本次修法将其明文纳入，似有可能引发争议。

（6）暂停拨付、暂缓拨付、扣减抵充或扣减之程序

“财政收支划分法”（草案）第39条：“依第二十六条第三项、第三十七条第四项、第五项及前条第二项规定暂停拨付、暂缓拨付、扣减抵充或扣减之程序及相关处理事项，分别由‘财政部’于依第十条第二项所定之分配办法及‘行政院’依第二十九条所定之补助办法中定之。”

其修正理由为：“一、本条新增。二、为办理中央统筹分配税款、补助款之暂停拨付、扣减抵充或补助款之扣减等事项，爰授权‘财政部’于依修正条文第十条第二项所定之‘中央’统筹分配税款分配办法及‘行政院’依修正条文第二十九条所定之补助办法中订定其程序及相关处理事项。”上述规定，将“中央”统筹分配税款、补助款之暂停拨付、扣减抵充或补助款之扣减授权以“中央”统筹分配税款分配办法及补助办法中规定之。

（7）委托办理经费的负担

“财政收支划分法”（草案）第40条：“各级政府事务委托他级或同级政府办理者，其经费由委托机关负担。”与本法第38条者同，依据“行政程序法”第15条第2项：“行政机关因业务上之需要，得依法规将其权限之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之。”同法第16条第3项：“第一项委托所需费用，除另有约定外，由行政机关支付之。”乃为委托。

（8）替代财源的事先筹妥

依据“地方制度法”第72条：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）新订或修正自治法规，如有减少收入者，应同时规划替代财源；其需增加财政负担者，并应事先筹妥经费或于法规内规定相对收入来源。”

“财政收支划分法”（草案）第41条：“各级政府、立法机关制（订）定或修正法律或自治法规，有减少收入者，应同时筹妥替代财源；需增加财政负担者，应事先筹妥经费或于立法时明文规定相对收入来源。”此与本法第38－1条同。例如“加值型及非加值型营业税法”第11条乃为适例。乃为免因法规之制定或修正减少政府收入，或增加额外支出负担，致影响各级政府财政之健全运作。（未完待续）