论改革的系统性安排与突破

徐康宁

论改革的系统性安排与突破

徐康宁

经济发展中诸多问题的解决，要靠改革；以局部改革，摸着石头过河突破体制束缚的方式，已不能完全适应变化了的发展环境，改革亟需加强系统性安排与突破；改革系统性突破，关键是围绕市场经济体制的核心问题：生产要素、市场与政府职能三个方面；这也是改革的方向。

改革 系统性 市场经济体制

中国的经济社会进程到了一个新的阶段，这是一个需要通过加快改革与开放的步伐推进新发展的历史阶段，也是一个要借助深化改革才能解决一些深层次矛盾的发展阶段。如同发展是一项巨大的社会系统工程，改革也是千头万绪，涉及方方面面，牵一发而动全身。新时期改革的基本思路应当在总结原有经验的基础上，更加关注突出系统性的改革以及改革的系统性突破。

一、改革是推进持续发展的关键

中国过去30多年所取得的伟大成就，以及所经历的巨大的社会变迁，归根朔源，主要是依靠和坚持不断的改革开放。正如习近平总书记在党的十八大闭幕后视察广东时所指出，改革开放是我党历史上一次伟大觉醒，是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个100年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。“伟大觉醒”、“关键一招”的提法，令人耳目一新，是对改革开放历史作用的高度凝练。中国在经历“文革”十年的浩劫后，与世界的距离显著拉大，原先的道路无法继续走下去，正是有了这样一次“伟大觉醒”，中国才走上了转折性发展的道路，从此改变了国家的命运。过去30多年的发展中也历经多次的严峻挑战，也是借助于改革开放的“关键一招”，才能不断克服困难，在接受一个又一个挑战的考验中赢得新的发展机遇。

在现阶段，我们一方面要充分肯定发展中所取得的巨大成就，另一方面要高度正视长期积累下来的矛盾与问题。从经济发展的角度讲，当前最大的矛盾与问题就是经济发展方式粗放，高增长的背后存在许多发展不协调、不均衡的问题，其中许多问题是由深层次矛盾所引致。面对这些矛盾与问题，解决的办法还是要依靠改革开放这个“关键一招”。此外，越是在经历了多年的经济高增长之后，保持较高增长速度的难度加大之时，以及发展不协调的矛盾日益累积、化解成本加大之时，越要有非凡的勇气去用这个“关键一招”。习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第二次集体学习时讲话强调，必须坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。这既反映了社会对深化改革的普遍期待，又充分显示了新的中央领导集体对改革开放所抱有的决心和勇气。

二、改革要有系统性安排

经济社会发展涉及方方面面，关乎各种利益，其中还有短期目标与长期目标之分，是一个巨大的社会系统工程。作为体制和机制的变革和完善，改革也关联到经济社会发展的各个领域、各个层面、各种利益，本身也是一个复杂的系统工程。新时期讲改革，研究改革，实施改革，更要有系统观，更要强调改革的整体性和协同性，突出改革的系统性均衡与整体收益。

在改革初期的时候，为了取得改革的突破口，往往会在某些领域或某些层面上推出一些重要的改革措施，以取得事物的实质性变革的效果。一般来说，局部突破以及层层递进是改革初期的典型特征。例如，我国的改革是从农村首开先河的，取得经验后，再着手城市经济体制的改革以及国有企业改革等。

改革在局部领域的突破，以及由点到面的从试验到推广的模式，有助于摸索规律、积累经验，经历的阵痛相对较小或控制在一定的范围内。由于中国的改革事业没有现成的样板可循，改革的思路只能是先尝试和寻求局部突破，再在延伸的问题上逐步调整关系，基本上采用的是“摸着石头过河”的做法。

“摸着石头过河”是中国改革事业的一项创举，是中国的改革者在没有经验可循的情况下自行摸索规律取得成功的一条重要经验。考虑到二三十年前的特定国际环境，当时国内发展的基础，以及人们对改革的认识水平和承受力，我们只能“摸着石头过河”。今天则是在一个全新的时空观中研究改革，改革理应有更高的目标，改革也要体现科学发展的要求，不能仍然停留在以前的视野范围和认识水平。

局部突破的改革模式可以在一个较短的时间内产生明显的绩效，解决发展中的一些突出问题和紧迫问题，但从长远眼光看，也容易产生全局之下各个局部之间不够均衡或协调的一面。例如，当我们强调解放生产力和着力提高效率的时候，就会特别突出市场化改革的取向，引入各种市场机制，但同时也容易出现过度市场化和社会保障制度缺失的现象。带有公共产品性质的医疗、教育、文化等出现了过度市场化的倾向，养老、保健、住房等社会保障基本制度的建立滞后于市场制度的建设，社会发展落后于经济发展。再如，当我们强调国有企业的改革、提高国有企业的竞争力的时候，就会突出国有经济在资源配置中的特殊地位，造成一些领域的国有企业掌控了过多的稀缺资源，形成新的垄断现象和政企不分。今天出现的一些深层次的体制矛盾和问题，既是由于随着改革的深入一些过去绕开的难题逐渐浮现，也在一定程度上是因为过去的改革重在局部突破，局部的问题有所解决，但事关全局的矛盾并没有触及，甚至因长期积累反而有所加重。经济发展方式粗放，增长质量不高，说到底也是一个改革不彻底、改革不系统的问题。改革局限于短期的目标，尤其是局限于以GDP为标志的财富增长的短期目标范围之内，也必然会造成简单式粗放增长的结果。

中国过去十多年房地产市场宏观调控的基本失效也再次证明系统性改革的必要性。过去多年，从中央到地方一轮又一轮的房地产市场调控意在控制过高房价，减缓因房价过高而造成的社会阶层差距过大等矛盾，但由于房地产市场不仅关联到市场交易本身，而且也涉及土地制度、财税制度、城市管理制度等多方面内容，在地方政府垄断土地供给以及过分依赖土地财政的局面下，任何缺乏系统性设计仅仅对市场交易本身进行调控（而且是单方面对需求进行调控）都是难以奏效的。事实上，无论采用什么办法以及动用哪级政府进行调控，在不触及土地制度、财税制度、城市管理制度等深层次矛盾的情况下，只能是在每一次调控后换来新的价格报复性上涨的结果。

诚然，在经历了30多年改革开放后的今天，我们仍然不能说已经有足够多的经验可以按部就班地推进新的改革，别的国家也没有给我们提供有益的经验可以仿效，在许多领域和问题上依然要采用探索和尝试的办法，“摸着石头过河”仍然适用于一些改革领域。另一方面，经过多年的改革探索，我们对市场经济的发展规律已经有了比较充分的认识，对中国现代化道路的理解有了比较全面的把握，今后一段时间的改革，理应更要强调系统性、整体性和协同性，更要突出顶层设计和系统设计，更要有改革的系统观，追求改革的整体效益。

三、改革贵在系统性突破

改革可谓千头万绪，需要改革的问题很多，在多数的情况下，一项改革往往又牵涉到另一个领域的体制弊端。事实证明，仅仅“头疼医头、脚疼医脚”的改革并不能从根本上解决问题，即便暂时使问题有所化解，但从长期看却会留下后遗症。现阶段，改革的经济社会背景已和以往有很大不同，人们对改革的期待和要求也明显提高，改革应有所突破。这个突破将不再是“放开局部、捆住全体”的“点线式”的突破，而应当是一种整体的突破，一种有利于关系协调的全局突破，一种系统性的突破。

所谓系统性突破，是指改革的思路与方案能够比较全面地涵盖现行经济体制的主要领域或关键领域，各领域的改革相互之间做到衔接协同，有助于全局优化的重点改革或关键改革有明显突破，改革的触角深入到体制运行的各个主要方面，改革的红利惠及绝大部分民众，促进经济运行的质量明显提高，促进民生的明显改善，促进社会主义市场经济体制的完整确立。

改革要有系统性突破，首先要有顶层的科学设计和路线图，要有比较完善的总体方案。习近平总书记最近在论述改革时指出，要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。同时他又指出，改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。改革的顶层设计与基层的改革试验及其实践并不矛盾，两者相辅相成。但在经过30多年改革开放后的今天，在各种改革实践的成效与相关矛盾已经得到充分显现的今天，在我们对市场经济的规律已经有了长时间的探索的情况下，改革的顶层设计已经成为一个必然的选项。一个科学的顶层设计有助于实现以最小的成本释放最大的改革红利。

诚然，在任何时候都不可能就改革做出一个尽善尽美的总体方案，改革总是随着时间的变化以及新情况的出现而不断深化。但在基本条件具备的情况下，尤其是在改革的深层次问题显露和各种体制关系交织在一起的情况下，探索总体方案总比仅仅寻求局部改革要好。在把握全局中制定改革的思路与方案有利于提高改革的整体效应，防止改革中的局部效应代替全局效应，防止个别问题的解决掩盖整体的问题，防止旧矛盾的消失背后出现新的矛盾。

改革要有系统性突破，关键是要围绕市场经济体制的核心问题，抓住当前改革的重大事项，在一些事关全局的领域深入推进改革，并取得实质性突破。从市场经济的本质看，从中国改革开放30多年进程的经验看，以及从目前改革遇到的重大问题看，改革寻求系统性突破，主要着力点应该放在要素、市场和政府职能这三个层面的深化改革上。

围绕生产要素的改革，方向应当是进一步释放生产要素的活力，再造生产要素的结构，为经济发展提供新的强大动力。经过30多年的改革，应该说我国的生产要素有了很好的释放与培育；但对于一个完善的市场经济体制而言，现有的生产要素市场仍有很大的残缺，释放活力仍有巨大的空间。例如，长期以来，土地始终未能以一个完整的生产要素角色进入市场经济的舞台，要么是羞羞答答地进入市场交易，要么是被政府的权力所垄断，其自身的价值属性仅仅是披了一件薄薄的市场外衣。

围绕市场的改革，关键还是在于进一步放开市场的边界，建立尽可能完整的市场体系，充分发挥市场配置资源和调节供求关系的作用，促进市场的公平竞争。虽然我们建立市场已经有几十年了，但在很多情况下市场的边界一直模糊不清，权利与市场经常交织在一起，凭借权利或特殊资源的垄断长期占据市场上风。不仅在资源、基础设施和金融领域内国企甚至央企一家独大，民营经济进入无门，甚至在房地产等典型逐利性的完全竞争性领域，权利或特殊资源的影子随处可见。如此多的央企以公开身份从事房地产经营，其中多家为行业之首，就是市场边界不清的典型例证。

围绕政府职能的改革，主要是要明晰政府在市场经济条件下应有的职能，划清政府管理与市场调节的边界。属于政府该管的事情应当确实管好，责不旁贷；属于市场调节的内容，则坚决地把权利还给市场。现在的情况是，尽管有市场存在，但政府经常跨界越权，代替市场直接左右供求关系，甚至用政府行为主体代替企业，直接进入市场。这不仅扭曲了市场关系，而且容易造成政府错位甚至权力寻租。另一方面，事关民生的公共产品、基本社会保障，本应由政府充分发挥职能，承担责任，结果反在一些地方或一些层面上出现政府缺位，供给不足或明显滞后，形成经济发展与社会发展的不协调。

生产要素是市场经济的基本力量，市场机制是市场经济的基本关系，政府职能是市场经济的基本保障，三者各自影响广泛，又彼此相互关联，构成一个巨大的系统。如果能在这三个方面深化改革并加强相互协同，一定能实现改革的系统性突破。

四、改革系统性突破的核心方向

生产要素、市场以及政府职能的改革，每一领域又涉及到很多问题，牵一发而动全身，十分复杂。应当从有利于改革全局深入同时又做到改革成本可控的问题入手，形成关键突破，推进改革向纵深方向发展。

关于生产要素的深化改革，核心问题之一是土地制度改革。现有土地制度存在的最大问题是国有土地与集体土地被人为割裂，同样的土地却具备不同的市场身份。前者可以入市交易（买卖土地使用权），而后者却连土地使用权的交易权也没有。集体土地不能进入市场带来一系列的问题：一是人为排斥了土地天然拥有的市场属性，无法真实体现土地的交易价值；二是造成长期的土地小块经营，土地经营的规模效益低，农业现代化缺乏土地经营条件；三是在土地增值过程中本应最该从中受益的农民阶层没有得到应有的收益，甚至连基本经济权益都被剥夺，这种情况大量出现在早期（现在仍然不同程度地存在）的城市扩张下的土地不规范征迁；四是由于集体土地不能入市，客观上造成了地方政府对土地供给的高度垄断，加上政府对城市供地常常从建设政绩着眼，土地资源配置缺乏充分的市场机制（如大量的土地用于政绩工程建设），既没有实现合理有效的资源配置，又在一定程度上导致城市房价过高。

或许人们担心集体土地入市后部分农民失地会引起新的贫困和社会矛盾，这的确是在深化改革中要加以防止的。不过，现有的实际情况是，对于部分只能主要依靠土地的农民而言，真正的经济保障是把土地资本化，而土地资本化的前提条件则是土地的可交易。目前在许多地方已经有大批的土地流转，是集体土地进入市场的变通方式。但这种变通方式缺乏法律基础，长期预期不明确，只能是土地制度改革的过渡。要相信市场机制促进资源有效配置的作用，要相信个人选择在市场机制中的趋利避害结果。在新的一轮城镇化的过程中，可以在实践中创造出多种办法让一部分农民带着土地进入城市变成市民。在公平交易和保障经济利益的前提下，失去对土地的依附关系有可能是农民身份转换的一次真正的“人身解放”，而他们对这种“人身解放”已经期待了很久。

对于面广量大的农用集体土地，可采用土地入股、土地使用权转让、土地长期租用等多种方式，让土地在一定的条件下进入市场，充分发挥土地的市场机制功能，促进土地规模化经营，把部分农民转变为农业产业工人。对于城市周边的非农用集体土地，则应尽可能以创造土地市场为改革主要方向，通过政府制定规则加以引导和组织，让土地所有者在直接交易中得益。如果朝着这个方向改革，不仅可以最大限度保障农民利益，而且可以在根本上杜绝“小产权房”这类房地产市场中的“怪胎”。

关于市场制度的改革，其核心在于进一步放开市场准入，严格限制垄断的范围，促进市场的公平竞争，还规范市场经济之本来面目。除了极少数的特殊领域，能打破垄断的应尽量打破垄断。法不禁止的地方，应当允许社会资本自由进入和退出，开展公平竞争。我们能够允许外国人在中国办银行，却长期不允许民间力量办民间的银行，岂非咄咄怪事？经过30多年的改革进程，无论是民营资本，还是市场的个人，都有了充分的市场意识和风险承受力，完全应当允许民间力量或民营企业办自担风险的银行和其他金融机构，而且应加快这方面的进程。对于市场准入的问题，应当着眼于考虑采取制定“负面清单”的思路，即先划出需要保护或限制竞争的产业与领域，在这个“清单”之外，则尽可能允许民营资本或私人企业进入经营。

关于政府职能的改革，其中一个十分核心的问题就是财税体制改革，还原政府财税功能与市场经济关系的本来面目。如果在新的一轮改革中能把财税体制关系理顺了，充分发挥财政和税收工具在促进转变经济发展方式中的作用，政府职能的改革就会事半功倍。现在财税体制存在的突出问题是，一是中央政府和地方政府之间的财权与事权不均等，地方政府本级财力的负担过重；二是各级地方政府不同程度地存在着财政扩张的冲动（地方上追求GDP往往也是为了更大可用财力），财税调节经济的功能常被扭曲；三是地方政府财力来源结构不合理，对土地财政过度依赖；四是地方收入与支出严重不均衡，许多地方政府债务严重。造成这些问题的关键是政府职能的定位不准确，不同层级之间政府的功能划分不合理。例如，对于义务教育、基本医疗、退休养老这些最为基本的社会保障和公共产品，理应全国有一个基本相同的标准，以实现基本社会保障和公共产品全民均等化，理应由国家层面统筹财力解决。自然，国家也要因此而集中一部分必要的财力，更好地促进不同地区之间和不同阶层之间基本社会福利的大致均衡。此外，对于基层政府，应当在职能改革中改变政府职能的过度经济化，增加和完善政府的社会功能，调节好政府财税与经济社会发展之间的良性互动关系。

总之，深化改革的牵涉面十分广泛，关键是要抓住影响全局并有利于实现系统性突破的关键领域和问题，促进更多的生产要素真正进入市场、更大范围地放开市场以及切实处理好政府职能与市场经济之间的关系，是改革有望取得系统性突破的核心方向。

[1]林毅夫：《繁荣的求索——发展中经济如何崛起》，张建华译，北京大学出版社2012年版。

[2]傅高义：《邓小平时代》，冯克利译，〔北京〕三联书店2013年版。

[3]丹尼·罗德里克：《探索经济繁荣——对经济增长的描述性分析》，张宇译，〔北京〕中信出版社2009年版。

〔责任编辑：天则〕

On the Systematic Planning and Breakthrough of Reform

Xu Kangning

The so lution to many problems in econom ic development lies in reform;however,a part reform,namely,flying by the seat of our pants,cannot adapt to the changed developmental environment. Reform demands systematic planning and breakthrough.The systematic breakthrough of reform should focus on such core issues ofmarket economy system as production factors,market and government function, which are also the orientation of reform.

reform;systematic;market economy system

徐康宁，东南大学经济管理学院院长、教授，江苏省经济学会副会长 210096