开展水利综合执法工作的实践与思考

秦文秋

（常州市水利局，江苏常州 213022）

1 基本情况

常州市地处江苏省南部、长江三角洲腹地，东濒太湖，与上海市、苏州市、无锡市相邻，西与南京市、镇江市接壤，南与安徽省交界，北襟长江，现辖武进区、新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰区等五区和金坛、溧阳两市。全市水系发达，河流、湖泊、水库众多，素有“江南水乡”之称。根据常州市第一次全国水利普查公布的数据，全市共有流域面积50 km2及以上河流65条，市内总长度1504 km；流域面积50 km2以下至乡镇级主要河流397条，长度1551 km。常年水面面积1 km2及以上湖泊4个，市内水面总面积289.85 km2。共有注册水库89座，其中，大型水库2座，中型水库3座，小型水库84座。

全市水利综合执法涉及水利系统众多职能处室、单位，专职水政监察队伍有1个支队、4个直属大队，7个大队、34个中队，以及专职、兼职执法人员300多名。2013年5月，常州市被水利部列为全国25个水利综合执法示范点之一。按照水利部的要求，一年来，常州市在理顺水利综合执法体制机制等方面进行了一些有益的探索，积极尝试相对集中行使行政处罚权、行政征收权、行政许可权，在整合执法力量、提高执法效能、降低执法成本、强化执法管理等方面取得了一定的成绩。

2 探索与实践

实行水利综合执法是水行政执法体制的一次重大变革，水利系统内部职能的调整不可避免。由于各地、各单位情况千差万别，实施起来有一定难度和阻力。按照水利部要求，常州市坚持立足自身实际，明确主攻方向，把握关键环节，找准突破口和着力点，以重点突破带动整体推进，一步一步抓好落实，确保了水利综合执法示范点工作基本达到预期目标。

2.1 着眼于权责明确，切实理顺执法体制

这是示范点工作的重点、难点和关键所在。一是合理划分专职水政监察队伍与其他执法管理单位、部门之间的职责权限，将行政处罚、行政征收等职能相对集中起来，明确由水政监察部门统一行使，同时对市水利局部分行政处室的职能进行了调整，明确水政监察部门参与水利系统所有行政许可的会商、会签，负责取水许可的现场勘察和后续监督管理，在探索行政许可权相对集中方面又迈出了坚实的一步。二是成立了市水政监察支队的4个直属大队，分别设在市河道湖泊管理处、市长江堤防工程管理处、市城市防洪工程管理处、市水资源服务中心，全面负责主城区水利综合执法工作，从源头上解决了多头执法、重复执法的问题，新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰区等主城区4个大队配备2～3名兼职水利综合执法人员，负责属地监管，配合市支队开展执法工作。三是按照“职权清晰、权责一致”的要求，经过共同努力，在市本级和金坛市、溧阳市、武进区现有水利综合执法队伍“参公管理”的基础上，市水政监察支队经市编委审批，再增加了5个编制；主城区4个大队积极与当地政府沟通，着力解决“机构纳编”问题，取得了阶段性成果。

2.2 着眼于保障有力，切实强化队伍建设

根据“适当下移执法重心”的要求，为切实解决人手不够且缺乏专业执法人员的问题，常州市大胆创新，通过市人力资源和社会保障局，按照“公开、公平、公正”的原则，率先试行在全省范围内公开招聘水政监察协管员，通过笔试、面试、体检和政审等环节，招聘了5名法律本科专业的水政监察协管员并进行培训，金坛市、武进区也积极招聘综合执法人员充实到执法一线。同时，明确了大队、中队执法装备配置标准，市本级累计安排了80万元经费用于提升执法装备水平，将必须的办公设备、执法车辆、勘验取证器材、通讯设备等逐步配齐。考虑到新颁布施行的《行政强制法》对水行政执法程序运作影响较大，专门举办了为期两天的水利综合执法培训班，特意聘请了新北区法院行政执行庭庭长对主要条款进行解读，取得了良好的效果。

2.3 着眼于协调顺畅，切实健全联动机制

为切实解决执法工作中职能分散、力量不足等弊端，在继续巩固与发展现有执法工作机制的基础上，常州市水利局主动加强与市检察院、市公安局的沟通与协调，积极探索建立水行政执法联动机制，将检察机关的检察权和公安部门的行政强制权引入水利综合执法活动，切实增强了水行政执法的威慑力，为有效打击水事违法行为提供了坚实的组织保障。出台了《市水利局、市检察院、市公安局关于建立水行政执法联动机制的意见》，明确了三部门分工协作、互相配合、互相制约的水行政执法组织架构，对需要通报和移送检察机关、公安部门的案件类型，以及检察机关、公安部门介入条件也作出了具体规定。领导小组下设办公室，具体负责综合协调、信息汇总、举报查处、监督检查等工作。三部门定期举行联席会议，交流、沟通、协商执法中遇到的问题。目前，联动机制已正式运作，市公安局已派警力进驻市支队，并成功协助办结了一起偷排泥浆案。下一步，市检察院还将在市支队设立检察工作站。

2.4 着眼于形象良好，切实加大执法力度

一是加大查处力度。把案件查处作为检验水利综合执法是否形成执法合力的标准，把是否能立案、是否会办案作为衡量执法队伍是否称职的基础。2013年累计查处违法案件233起，立案44起，成功查处了金坛市某度假村违法占用库区等一批重大案件，追缴、补缴岸线占用费200多万元。二是加大巡查力度。近一年来，全市组织督查活动30次，出动执法人员7925人次，出动执法车辆、船舶2566台（次），发放宣传材料1万余份，拆除违法建筑6863 m2，联合水警、海事开展巡查9次，先后开展防汛清障、河湖执法、深化水资源管理等专项执法检查活动5个，通过全方位、多层次、广覆盖的执法巡查，保障了正常的水事秩序。三是加大宣传力度。在河湖专项执法活动中，邀请常州电视台、常州日报等新闻媒体对三八河排放泥浆案及武进区滆湖复耕项目进行跟踪报道，先后两次组织新闻媒体对钟楼区部分街道公厕和广成路龙虾一条街店面擅自取用浅层地下水进行曝光。通过开展此类活动，既争取了社会各界对水利综合执法活动的支持，又提升了水法律、法规的宣传效果，主动到水利部门申请补办岸线占用手续的单位或个人不断增加，很多群众还主动打电话咨询水法律、法规，举报水事违法行为。

3 取得的初步成效

通过不懈努力，常州市水行政执法工作又跃上了一个新台阶，站在了一个新起点，也为下一步发展打下了坚实的基础。

一是执法职能集中了，执法体制理顺了。执法体制是核心，这个问题解决了，其他问题才能迎刃而解。由于历史原因，长期以来，常州市水行政执法一直实行的是条块结合、以块为主，机构分设、相对独立的执法体制，水行政执法的机构性质与所承担的职能不相适应，各管各的事，各执各的法，各收各的费。为解决这个“老大难”问题，常州市按照“方向明、决心大、步子稳”的基调，既不裹足不前，也不急躁冒进，在相对集中行使行政处罚权、行政征收权、行政许可权，深化与检察机关、公安部门的联动机制等方面取得了突破，运行过程中已显示出强大的生命力和优越性，充分发挥了示范效应，保障了水利综合执法工作的顺利进行。

二是执法资源整合了，执法力量精干了。一方面积极优化存量执法资源，另一方面注重培育增量执法资源，通过开展水利综合执法工作，进一步壮大执法队伍、形成执法合力。基层是水事违法行为的高发地，也是执法队伍的主战场，为进一步发挥中队的作用，在全市范围内开展了中队达标建设，共有10个中队通过验收，占比30%。同时，对执法队伍进行调整充实，通过竞争上岗等形式，选拔了一批素质过硬、作风正派、熟悉水利和法律专业知识的同志充实到执法队伍中来，注入了新的生机和活力。市本级和金坛市、溧阳市、武进区抽调精干力量专门从事水利综合执法工作，基本实现了执法人员的专职化，全市水事违法案件查处数量和水行政征收数额都有明显提高。

三是执法管理强化了，执法行为规范了。这项工作开展之前，由于缺乏统筹协调，有时会出现几个执法单位、部门短时间内相继对同一行政相对人进行执法的情况，不仅执法效率低下，还使行政相对人产生了厌烦甚至抵触情绪。实行综合执法后，一个单位统一收费，减少了对行政相对人的干扰，一支队伍对外执法，有效克服了部门内部推诿、扯皮的现象，执法行为逐步规范化、制度化、科学化。通过在行政服务中心设立服务窗口，局领导轮流带班，工作人员全天驻守，既方便了群众，又提高了效率，真正做到了“文明、公开、便民、高效”，受到行政相对人的一致好评。

四是执法水平提高了，执法成本降低了。实行综合执法，不只是理顺体制机制，对执法理念、执法方式、执法手段等也必须及时调整，以适应新形势的需要。以示范点工作为契机，切实加强对执法人员的培训和管理，执法人员结合自身实际，本着干什么学什么、缺什么补什么的原则，有选择、有目标、有重点地抓好学习，克服了知识恐慌、本领恐慌、能力恐慌，进一步提升了业务水平，更好地促进了执法工作。实行执法人员和执法车辆统一调度、集中使用，降低了执法成本，避免了“内耗”，树立了水利部门的良好形象。

4 经验与思考

推进水利综合执法是一项系统工程，涉及方方面面，既不能安于现状、原地踏步，更不能好高骛远、急于求成。经过一年来的实践，笔者认为在推进过程中还需要处理好以下几方面问题：

4.1 认识和实践的问题

实行水利综合执法不是权宜之计。从我国行政执法体制改革的方向看，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，提高执法和服务水平，是大势所趋。多个部门的执法权尚且要集中，在水利系统内部，更应实行综合执法。必须提高对这个问题重要性、复杂性和紧迫性的认识，只有认识到位，才能更好地指导具体实践，为顺利开展该项工作打下坚实的思想基础。

4.2 执法和管理的问题

从管理学的角度讲，行政管理的外延比行政执法的外延更大一些，行政许可（或不许可）、检查、指导、巡查、监督，当然也包括执法，都属于行政管理的范畴，行政执法只是行政管理的一种方式或手段。此次开展水利综合执法示范点，更侧重于执法方面的探索实践，而对行政管理，特别是行政管理体制方面的问题并未过多涉及。

4.3 目的和手段的问题

实行水利综合执法只是一种手段，目的是解决执法中的问题和弊端，更好地服务水利改革与发展。如果仅仅追求形式上的集中，可能会误入歧途。因此，实行水利综合执法，必须从本地、本单位实际出发，从有利于提高执法的整体效能出发，采取相应的综合执法模式。如果片面追求“高、大、全”，希望“毕其功于一役”，或者避重就轻、避难趋易，则可能导致水利综合执法“穿新鞋、走老路”。

4.4 共性和个性的问题

全市水利工程面广量大，各地、各单位实际情况千差万别，不宜一刀切，既要迈开步子，也要尊重实际。基层是最好的课堂，要充分尊重基层的首创精神，鼓励各地、各单位因地制宜开展多种综合执法形式的探索和实践，只有这样，才能确保探索出来的模式切合实际，具有可操作性。

4.5 激进和渐进的问题

尽管常州市在相对集中行使行政处罚权、行政征收权方面迈出了步伐，但是行政许可权还未集中到位。从改革的趋势看，最终是要相对集中行政处罚权、行政征收权、行政审批权，但就目前情况看，显然这个条件还未成熟，故应更倾向于先相对集中行政处罚权、行政征收权，待条件成熟后再逐步把行政许可权调整到位。

5 结语

常州市水利综合执法示范点工作已基本结束，但是水利综合执法工作才刚刚开始。尽管全市按照水利部的要求，在水利综合执法工作中进行了一些有益的探索，取得了一定成绩，积累了一些经验，但仍处于起步阶段，与水利部的要求和全市水利事业蓬勃发展的态势相比，还存在一定的差距。今后，还将在巩固已有成果的基础上，推动水利综合执法工作向纵深发展，为全市水利改革与发展提供有效支撑和可靠保障。