城乡一体化条件下发展农村水利的思考

余章德 曾庆祝

（1.淮安市人民政府，江苏 淮安 223005；2.淮安市水利局，江苏 淮安 223005）

1 基本情况

淮安地处苏北平原腹地，总面积10072 km2，其中，山丘区占18.9%，平原洼地占69.7%，湖泊水域占11.4%，基本上为“二山一水七分田”。建国以来，淮安市农村水利经过几十年的不断建设、配套、提高和完善，农田灌排标准不断提高，农村水环境不断改善，水管体制不断健全。建成小型圩区513 个、万亩以上灌区24 个，其中，8 个30 万亩以上大型灌区；配套中小沟级配套建筑物15.2 万座、其中，中沟以上建筑物5.01 万座，配套率达72%，完好率达67%。田间工程配套率达56%，完好率达66%，开挖大中小沟2.83 万条、渠道39339 条27028 km，其中，衬砌长度3944 km。兴建固定泵站3652 座24.62 万kW，山丘区兴建塘坝2462 座。初步形成了一套较为完整的防洪、排涝、灌溉、供水、降渍等工程体系，为促进淮安市农业生产，发展农村经济，提高人民生活水平奠定了坚实的基础。

2 主要做法

近年来，淮安市围绕城乡一体化，开展了河道疏浚、生态农水、饮水安全、灌区改造及小型农田水利工程建设，提高了农业生产条件，改善了农村居住环境，提升了农民生活质量，促进了农村经济发展。

2.1 规划引领，科学布局

根据全市城乡一体化建设的总体规划，围绕苏北重要中心城市建设，组织编制城乡水利规划。一是注重防洪薄弱环节，完善防洪排涝减灾体系，提高防御洪涝能力。二是注重提高城市防洪除涝标准，适应城市快速发展需求，重点疏浚城乡排涝河道。三是注重保障粮食安全，完善农业灌溉排涝体系，提高粮食生产综合能力。重点编制了《淮安市农村水利现代化规划》，明确了2011～2020年水利现代化建设的指导思想、总体目标、主要任务和实施安排，规划构建了实现“灌排标准全面提升、农村河网生态健康、农村饮水安全可靠、水土流失综合治理、管理体系健全高效、灌溉配水科学合理”的总体目标，对城乡发展进行全覆盖。

2.2 提升乡村防汛排涝能力

河道疏浚治理工程是淮安市水利建设、促进城乡一体化的又一重要工程。为全面提升河道排水能力，全市大力实施河道整治和疏浚工程，2011年以来共疏浚县乡河道1015条，村庄河塘4360 个。疏浚整治后的河道基本达到河畅、水清、岸绿、景美的目标，灌溉、排水和滞蓄水能力得到了恢复和提高。不仅改变了河道附近群众的生活习惯，还美化了城乡环境，提升了城市和乡村品位。

2.3 做好农村河道保洁

工程疏浚完成后，各地积极推进农村河道管护工作，先后出台管护实施意见和考核办法等文件，成立领导机构，落实管理经费，加强河道管护，并对农村河道管护、村庄垃圾处理、公路养护以及绿化植树等进行综合管理。按统一建档、统一着装、统一保险和统一签订协议的要求建立专职河道保洁队伍，2013年选聘975 名河道保洁人员进行日常保洁管护。按省补一点、市奖一点、县拿一点、乡筹一点的办法明确了经费渠道，落实管理经费6592 万元用于河道保洁管护，并建立省、市、县、乡“四级考核”的奖惩机制。

2.4 积极开展生态农水建设

生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态，也指生物的生理特性和生活习性。淮安市已在农村水利中实施的生态工程包括：一是活水工程，实施农村河道疏浚整治。二是蓄水工程，建设抬高1 m 水位工程，在灌区大中沟尾部、山丘区排涝河道中，建设大沟蓄水闸、滚水坝等，充分利用回归水、雨洪水资源，增加水体自净能力，改善水生态。全市已建成区域河道蓄水闸18 座，大沟蓄水闸739 座，新增拦蓄雨水7000 万m3。三是生态节水工程，建设生态防渗渠道。采取衬砌、护砌和种草相结合的三级结构方式，构建生态防渗渠道。修建生态通道，让鱼虾、水生植物有栖息地，全市已建成生态防渗渠道310 km。四是保水工程，实施河道生态护坡，在河道坡岸种草绿化，形成生态护坡。对山丘区小流域、废黄河高亢地区，开展水土流失治理，改善生态环境。五是洁水工程，开展河渠保洁工作。

2.5 提高农民生活用水质量

自2008年以来，全市共投资70655万元，解决农村饮水不安全人口138万人。为保证该项工作的顺利推进，市政府成立了项目建设领导小组，每年都将其列为改善民生“十大工程”之一，纳入年度目标考核。同时，积极开展创新创优，建立健全确保工程长效运行的管理机制，实现了“建得成、管得好、用得起、长受益”的工作目标。并突破行政区划界限，根据水源条件、地形地质状况、水厂运行状况，整合成镇镇联网、镇村联网、村村联网等联网供水模式，实行联合调度，统一管理，形成了规模供水优势，供水水质、水量、时间都有了可靠保证，也为下一步区域供水提供了条件。

3 存在问题

虽然淮安市近年来农村水利建设投入不断加大，管理工作得到加强，成效显著，但由于历史欠帐多、管理工作弱化等主客观因素的影响，在农村经济社会发展全局中，农村水利建设仍明显滞后。

3.1 乡村防洪除涝保障能力不足

全市农村排涝动力不足，特别是乡镇及自然村集中居住点，排涝标准与周边农田一样，排涝模数偏小，且大多排涝泵站由于老化失修，不能正常发挥作用。全市现有排涝泵站1135座、灌排结合泵站379 座，其中，750座需要拆建改造，难以满足淮安农业高产稳产的灌排需求，特别是不能保障乡村居住点的排涝问题。全市农村河道排涝标准也不足，乡级河道一般按3～5年一遇设计和整治，县级河道按5～10年一遇标准设计施工，但部分县乡河道仍然存在淤积情况，且受水花生等水生植物阻水等影响，不同程度出现引排不畅、水体交换缓慢、灌排效益下降等问题，降低了减灾效果。

3.2 区域内水生态环境较差

农村河道水质差，少数地区缺乏垃圾管理和污染控制的配套措施，甚至出现了“前清后污”的现象。农村的房前、屋后、道路两旁以及河里成了农民生活垃圾的天然排放场所，污染也越来越严重。自禁烧以后，不少地方的秸秆堆放在田埂、河边，既影响美观，也影响了水体，导致水质不断恶化。大量硬质渠道建设，降低了河渠水体的自净能力。

3.3 城乡居民饮水一体化程度还不高

淮安市农村饮用水的供给，除盱眙县通过管网延伸引用水库水以及部分城郊结合部引用区域供水外，其它镇区和自然村多由小型简易水厂供给。水厂一般规模小，净水设备简陋，大多以地下水为水源，由于长期使用，造成当地井水水位下降严重，水量不足，难以满足用水需求。根据2012年调查，全市尚有160.3 万人饮水不安全，其中，出厂水质不达标的人口有11.8 万人，供水量和保证率不达标的人口有83.6 万人，供水水压不足的人口有61.5 万人。

3.4 农村桥梁存在问题较多

全市目前有农桥18668 座，损坏的农桥4462 座，其中，区域骨干河道上桥梁有205 座、大沟级桥梁有698座。农桥损坏主要表现在：第一类是基础沉降、桥墩及桥台损坏，已成危桥，这类桥目前已基本失去通行功能；第二类是桥梁挡土墙损坏，桥两头接缝处沉降，桥面损坏，出现坑塘，通行不便，进一步发展则有可能会导致桥梁毁坏；第三类是拦杆损坏，有一定的安全隐患，但不影响正常通行，这类桥占损坏桥梁的30%。

4 解决措施

水利建设必须要在城乡一体化进程中发挥出重要作用。在今后3年，淮安将积极完善现代水利的防洪减灾、水资源供给、水生态保护和公共财政保障体系，强化水利促进发展的综合功能。通过整治河网、沟通水系、改善水质等措施，构建水系连通、水体流动的农村河网体系，大力实施灌区改造、小型农田水利等民生水利建设，大幅提升农田灌排能力。

4.1 完善规划，细化今后10年农村水利建设目标

规划在指导改革和发展实践中起着重要的引领作用。科学编制农村水利建设规划，围绕今后5～10年的总体目标，认真修编全市农村水利建设10年总体规划，使之与城乡一体化的目标对接。做好相关规划衔接工作，农业开发、土地整理等相关部门规划要与农村水利建设规划相协调，并做到农村水利建设规划与生态市建设总规划、农村区域发展规划相一致。农田水利建设规划与村镇规划、新农村建设和农村生态景观建设规划相协调，加强农村水利建设规划的宣传工作，保证农村水利建设有序推进。做好规划项目的储备、包装、申报工作，做到整体规划、分年实施，保证重点、集中投入，分类指导、协调推进。

4.2 强化管理，提高农村水利工程运行效率

建是基础，管是关键。积极推进小型水利工程管理，选择3 个乡镇进行管理体制改革试点，对试点乡镇范围内管理的所有小型水利工程的工程产权、工程管理和用水管理等方面进行探索。根据工程建设投入的资金来源，在明确工程主体及管理范围的基础上，对兴建的小型水利工程进行确权登记发证，明晰小型水利工程产权、管理权和使用权，由产权人根据工程的性质、规模及类别选择合适的管理机制，建立责任明确的工程管理体制，健全管护规范的工程运行机制。按每年每亩地15 元的标准筹集工程管护经费，每个行政村明确1 名以农民为主体的村级水管员和若干名管理员，加强工程管理。

4.3 创新机制，探索农村水利改革发展新思路

创新出动力，创新出活力，农村水利的改革发展尤其需要体制机制的创新。深化小型农田水利产权制度改革，在统一规划的前提下，放开水利设施建设权，政府给予一定无偿资金或物资进行扶持，鼓励农户、联户、合作组织和其他经济主体从事小型农田水利设施的建设与管理，探索农村小型水利“民建、民有、民管、民营”之路，进一步建立“政府主导、规划依托、财政资金补助、农民积极参与”的农村水利建管新机制。

4.4 加强协调，努力实现城乡供水一体化

根据省市安排，加大饮水安全工程实施力度，推进城乡统筹区域供水工程与农村饮水安全工程同步实施，加强构建农村和城市同水源、同管网、同水质的供水体系，按照“农村供水城市化，城乡供水一体化”的发展思路，确立以湖泊和水库为水源、以现有供水网络为基础、以城乡一体化为方向的工作重点，通过人口饮水安全资金，实现管网延伸，扩大供水规模和人口覆盖面，进而实现全市农村供水由分散向集中化、由单体向规模化、由粗放向专业化的转变。

5 发展思路

笔者针对如何加快淮安市新型城镇化建设步伐，既让城乡面貌更加和谐，又让城乡群众共享发展成果，还能保证经济社会平稳有序发展，提出以下发展思路：

5.1 给予更多的政策支持

一是落实目前的政策。要按2011年中央、省出台的“1 号文件”精神，充分落实水利建设投入、土地使用、电力优惠等方面的支持政策，做好水利工作。二是争取改革任务试点，抢抓机遇，大力争取国家层面的改革试点任务，如：小型水利工程管理体制改革示范县、各类示范区等，借助更高层面的政策支持，实现框架内的制度突破。三是争取更多的政策支持，出台小型农田水利工程管护、产权确认等方面的相关政策文件，为进一步管好、用好工程提供政策依据。

5.2 建立健全社会化服务体系

积极推进农业生产专业化、商品化和社会化，着力建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。健全县乡农村服务体系，加强水利、农业等农技队伍建设，提高农技队伍整体素质，改进农技服务方式和手段，不断提高农业公共服务水平。建立健全农村公益设施管理体系，以村为单位，建立农村小型公益基础设施管理体系，将水利、交通、环保、建设等相关部门的职责功能和财政资金整合起来，对小型水利、农村道路、沟渠堤坝、林木花草以及村庄整治等进行统一管理、综合监管，提高农村基础设施的使用寿命和产出效益。

5.3 努力配套乡村排涝设施

优化调整镇村布局规划，科学确定村庄布点和数量，加快建设规模适中、组团发展、生态优美的“美丽乡村”，积极稳妥地引导农民向规划布点村庄有序集中。在进行镇村建设规划时要注重原有灌排水系的连贯性，确保镇村灌排及时；镇村建设规划要考虑生活生产污水处理和排水，不能直接向排涝河道排放，保证农村水环境不受污染；镇村建设规划要便于农民进行田间管理。

5.4 加大投入解决重点问题

一是小型水利工程管护。目前，全市已启动了小型农田水利管护改革工作，在试点过程中也遇到了管理经费筹措难等问题，市、县、乡的管理经费与农村水利现代化和城乡一体化目标要求的标准还存在资金缺口，建议上级给予支持。二是提高农村饮水安全工程补助标准。农村饮水工程投入太大，由于市县财政困难，再加上省级投入政策发生变化，目前筹集的资金与需要的投资相比差距较大，建议省以上能够按上一轮农村饮水安全工程建设投入政策给予补助。三是对区域河道、渠道桥梁实施改造。目前，全市区域排涝河道、大沟、干渠尚有540 座桥梁没有列入项目库，需改造经费1.94 亿元，建议建立专项资金，对存在问题的桥梁进行改造，以改善农村交通条件。