如何为农村改革发展提供法制保障

俞梦睿

我国改革是从农村起步的，在当今社会主义现代化建设的历史洪流中深化农村改革仍然是重大主题。为此需要做的工作很多，其中提供坚强的法制保障则是一个重要方面。

一、农村改革涉及法律关系的新变化

党的十八届三中全会通过的《决定》涉及我国经济社会发展的方方面面，其中农业农村改革极具重要性且有很大创新，必将带来农村和农业法律关系的新变化。

1、在坚持家庭经营基础性地位前提下扩大了农业经营主体

党的十一届三中全会之后，我国农村改革首先破除了人民公社统一核算、统一分配的经营体制，实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，恢复了农户在农业生产经营中的基础性地位。实践证明，这种经营体制符合农业特点、适应社会需要，必须长期坚持、不断完善。但随着农业现代化的发展，农业经营主体呈现出多样化的需要。一方面，农村人口的大量转移，使原来由各家自行经营的承包地有了流转和集中的可能；另一方面，更多的农产品开始走向集约化、专业化生产，比如粮棉油等大宗产品的生产效率主要取决于耕地的经营规模，瓜果蔬菜花卉、现代化设施农业、规模化养殖场等各有不同的经营条件，这些变化都催生着新的农业经营形式。适应客观需要，十八届三中全会在坚持农民家庭经营基础性地位前提下，将经营主体扩展到集体、合作、企业经营等多个方面。从法律层面上看，这项改革措施的实施必将扩大农业经营主体，法律必须保障不同经营主体依法自主行使民事权利、履行民事义务。

2、并行分置农地所有权、承包权、经营权，为农民土地承包经营权流转提供了进一步保障

农村改革之前，我国实行农村土地集体所有制与共同经营权的合一，两者是一致的。实施农村改革后，以凤阳县小岗村的农民为代表，冒着风险创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”，中央确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。随着我国30多年来的改革发展，城乡发生了重大变化，很多农民外出到城市打工、去工厂公司就业，承包土地的主体虽然还是他们，但他们已不再主要经营农业，他们有的荒置土地或者将土地流转给他人经营，土地承包人同土地经营人不再统一，实践需要政策和法律对此作出回答。《决定》在坚持农村土地集体所有的基础上，将土地承包经营权分设为土地承包权和土地经营权，实质上农村土地被并行分置为所有权、承包权、经营权三项，扩大了农村土地权利的内容，具有中国特色，必将有力促进农地资源利用和现代农业发展。

3、赋予农民承包经营权抵押、担保权能，能有效促进农业经营发展

通过多年来的改革，特别是2009年全国人大常委会修改《农村土地承包法》，农民的土地承包经营权已经具有占有、使用、收益、流转的内容，但是还缺乏抵押担保功能。在农村经营形式日趋多样化，农业发展存在资金不足普遍难题的情况下，农民土地承包经营权的不完整，必然影响农民致富和农业发展。《决定》从政策上赋予农民土地承包经营权以抵押担保权能，扩大了农民用益物权的内涵，增加了农村担保物种类，能有效帮助农民解决融资难的问题，为农业发展获得金融支持。

4、赋予农民更多的财产权利，促进农民共享现代化成果

去年中央农村工作会议强调，小康不小康，关键看老乡。中国要富，农村的短板问题需解决，农民必须尽快富起来。城乡差别大、农民与城镇居民收入差距大已是不争的事实，这必然影响广大农户的富裕程度，不能使农民共同分享现代化成果，制约了城乡一体化进程。导致这一现象的原因自然是多方面的，其中农民财产权利不足，特别是农民对集体土地拥有的所有权在经济上缺乏有效实现形式，是相当重要的方面。《决定》从五個方面增加了农民的财产权利：一是对农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出等权利；二是对承包土地的抵押担保等若干权利；三是获得土地承包权流转的收益；四是在试点的基础上获得宅基地、房产转让收入；五是农村集体经营性建设用地的转让等土地增殖收益。这些权利的赋予，不仅体现了公平性，也适应了农业农村工作发展的需要。

二、农业农村新型法律关系的实现与保护

徒法不足以自行，要把十八届三中全会《决定》精神落到实处，产生实际生产力，必须从多方面努力，付诸于实际行动。

1、加强立法，为农民依法行使权利奠定更好基础

我国非常重视农业农村工作立法，除了民法通则、物权法外，影响比较大的还有《农业法》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，这些重要立法为农业农村工作提供了法律保障。随着党和国家对农村工作的进一步重视，特别是《决定》提出了若干具有重大含金量的好政策，除了我们在工作中及时认真贯彻外，要尽可能通过民主科学的立法程序将其转变为国家意志，从而得到更加普遍的遵守和执行。比如，对农地制度所有权、使用权、经营权三权分设的政策，对农民土地承包经营权抵押、担保的权能，要通过修改《土地管理法》、《农村土地承包法》或《物权法》、《担保法》等的相关条文，使之上升为法律规定；扩大农业经营主体，需要在《农村土地承包法》、《农业法》中有所体现；通过制定修改相关民事权利法规和行政法规，对赋予农民的财产权利进行明确。鉴于立法周期长、程序严格，对一些急需转变为国家意志的政策，也可采用法律解释或司法解释的方式解决，从而最大程度适应现实需要，为农业和农村发展保驾护航。

2、提供有效管理服务，为农村改革政策全面实施铺平道路

引导农村土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营，要在坚持依法自愿有偿的原则下进行，注意保护农民的利益，促进农业现代化发展。当前在基层存在一些值得注意的问题：一是不少农民对具体的政策不清楚，有的怕吃亏不敢流转土地，有的被稀里糊涂流转了土地，财产权利得不到保护；二是个别地方采取反租倒包的方式，流转形式出现偏差，有悖中央规定；有的行政干预强制流转，投资者圈地渔利，损害农民利益；三是土地流转后部分大户为了增加收入，减少种植粮食面积，出现了非粮化、非农化倾向；四是土地流转后进行了连片土地整理，清晰的土地边界已不存在，为今后流转退出、纠纷处理留下隐患，等等。在我国现行农村基本经营制度下，只有明确农户拥有土地承包经营权，才能坚持农村土地的集体所有权；只有稳定农村土地承包关系并保持长久不变，才能使农户放心地去流转自己承包土地的经营权。因此，亟需加强对土地流转的管理和服务。首先应积极开展土地承包经营权确权登记，通过现代影像手段和现代化方法进行土地确权，明确农民承包土地的地块、空间和四至范围，保证农民放心大胆地将土地承包经营权流转、抵押和担保。其次是完善土地流转服务，搭建乡镇土地流转服务中心和县区土地纠纷仲裁中心等服务平台，加大对土地承包管理人员、乡镇土地流转服务人员、规模经营主体和农民的培训，引导土地规范流转，防止片面追求数量和规模。同时，未雨绸缪，加强土地流转过程中的风险管控，推进风险防范机制建设。

3、普及法律知识，为农民提供有效法律服务

多种因素导致农民法律知识欠缺，对农村改革政策缺乏了解。比如，大多数农民对土地流转政策掌握不深，土地应该通过什么程序、经过哪些手续流转，何种流转方式对自己有利，一般都不甚了解；有的农户自我保护意识比较差，将土地流转给别人时不签合同或者合同条款简单，对双方权利义务及违约责任、土地上附着物处置、有关赔偿事项缺乏明确具体的规定，农户的权利难以保障，留下很大隐患。土地承包权的抵押、担保是新生事物，涉及专业性，农民更不熟悉。因此，一方面要加大普法力度，向广大农民大力宣传党的农村改革政策和法律规定，让他们熟悉政策、掌握政策、运用政策，在法律的保护下勤劳致富，不因为法律知识的欠缺而致合法利益受到损害。另一方面，在农民遇到执行改革政策方面的纠纷时，相关基层组织、法律服务机构要及时热情服务，对困难的农民进行法律帮助和援助，保障农民正确行使法律赋予的权利。

4、严格执法司法，切实维护农民和农村经济组织的合法权益

在经济改革大潮中，任何一项政策和法律的执行都会因主体利益不同而产生争执。针对农村土地承包经营权等发生纠纷的情况，国家层面设置了和解、调解、仲裁、诉讼等多种解决方式，每种方式自有其独特的作用，应帮助农民和农村经济组织运用好这些方式，妥善地解决纠纷，稳定农业生产关系。现实情况下，个体农户与发生纠纷的公司相比，程度不同地存在着法律知识、诉讼经验、资金、社会影响等的差别，在我国执法司法工作还容易受到干扰的情况下，排除上述差别成为影响纠纷处理结果的因素，对于维护农民合法权益更为重要。因此，有关裁定、仲裁、裁判机构，必须坚持法律面前一律平等原则，充分尊重事实和法律，公正执法和司法裁判，维护双方当事人的合法权益，使公正裁判的每一个案例都成为农业农村改革发展的奠基石，为中央农业农村改革政策更加深入人心发挥正能量。□

（作者单位：安徽大学法学院）

责编：姚少宝