职能转变后的水上交通安全管理与服务模式初探*

王全作

(烟台海事局，山东烟台264000)

职能转变后的水上交通安全管理与服务模式初探*

王全作

(烟台海事局，山东烟台264000)

转变政府职能建设服务型政府已是大势所趋、当务之急。对照新阶段、新形势下进一步转变政府职能建设服务型政府的要求，水上安全管理与服务还存在理念比较模糊、职能转变不够、管理方式落后等问题。对此，文章提出应建立服务为导向的管理与服务思维方式、实行现代化安全管理与服务新方式、建立高效的管理与服务保障新机制。

职能转变；水上交通；安全管理与服务

党的十八大明确提出：坚持政府职能转变，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。《国务院机构改革和职能转变方案》强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”，并进行了大部制改革，将五龙治水改为二龙治水，大幅减少了审批项目，就地方政府的职能转变工作进行了部署。交通运输部完成了海事部门的转公和“三定”工作，其他司局的职能转变同步推进，减少了审批和收费项目，下放了部分审批权限，取得了很大成效。但是也应看到，对转变政府职能建设服务型政府还存在模糊认识，对转变职能后如何实施水上交通安全管理、提供怎样的公共服务、怎样正确处理管理与服务的关系等还需深入研究探讨。

一、转变政府职能建设服务型政府理论与实践

（一）转变政府职能建设服务型政府理论基础

1938年，德国行政法学家福斯多夫在《作为服务主体的行政》中首次提出“行政服务”一词，并于20世纪80年代在美国等发达国家形成了新公共管理理论，1995年至1997年，“行政服务”的概念在我国形成，继而提出“行政服务模式”的构建问题。在这种模式中，为人民服务不仅是一种行政观念，而且成为一种社会制度，“服务型政府”的概念由此产生。

关于服务型政府的理论基础，张康之教授在《公共管理伦理学》中指出：对于更高级的行政管理模式行政服务模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且，国家和政府本身也不再凌驾于社会之上对社会实施管理，不仅在制度和体制的设置上体现了为公众和社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中也蕴含了时时处处从公共利益出发为社会公众服务的强烈愿望。俞友康、韦留先认为“经济基础与上层建筑的关系是建立服务型政府的理论基石”。

这就决定了行政理念要从“管制”向“服务”的转变，从“政府本位”向“公民本位”的转变；决定了服务型政府的基本特征是，以公民和社会为本位设定政府的服务内容和服务方式，追求公平、便利、透明、经济和高效；决定了政府工作的重心要转向提供公共产品和服务，包括公共教育、公共医疗、公共安全、公共文化、公共事业、环境保护、就业、社会保障等；决定了公共支出在政府财政支出中的比重最大，具备完善的公共服务体系。

（二）转变政府职能建设服务型政府实践

从西方国家公共服务与经济发展的规律来看，经济增长既是市场进化和生产力提高的结果，也是公共服务不断完善和社会不断进步的产物。公共服务是社会稳定与社会发展的重要机制。公共服务越完善，社会就越稳定，人民的生活质量就越高，社会现代化程度就越高。

当前在我国，公共服务的制度体系正在建立，社会公共服务体系的各个子系统不断完善，社会公共服务覆盖面不断扩大；公共服务支出不断扩大，公共服务市场化与社会化稳步推进，服务型政府建设取得初步成效。但在重视程度、职能转变、体系建设等方面还有较大差距。2020年的建设目标是，与我国全面建成小康社会的目标相适应，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，基本实现基本公共服务均等化。

二、水上交通安全管理与服务现状及对比分析

（一）管理与服务成效

水上交通安全管理与服务的部门主要包括海事、水运、船检与救捞部门。多年来，各部门不断更新观念，转变职能，努力建设服务型政府部门，取得了很大成效。当前，各部门及各自上下级职责明确，界定清楚，分工合理，各负其责，相互配合，共担共治。法律法规、体制机制比较健全合理，各种资源配置比较科学，各种管理手段特别是科技成果得到良好运用，电子政务积极推行，人才队伍加紧培养，管理理念和管理模式逐步革新。形成了结构合理、布局科学、基础扎实、管理规范、运行高效、应急快速、保障有力、服务满意的局面。水上安全管理水平逐步提高，水上安全形势逐年趋好，组织效能得到良好体现，基本适应了经济与社会的发展。

（二）国外管理模式（仅以澳大利亚为例）

澳大利亚岸线长约6万公里，是世界上管辖海域和搜救责任区最大的国家。澳大利亚海事局现场监督力量极其有限，广泛采取区域合作、资源共享、政企结合、全民参与的多元化、社会化的措施，弥补其人力和监管资源的不足，并保证其在海运安全、环境保护、搜救和应急反应领域处于领先的地位和能力，以便将其主要的人力和资源运用于海事战略研究、海事立法、履约检查和国际事务中，并取得了良好的效果。

1.安全与防污染管理方面

（1）极其重视政策研究。对海事战略、海事立法和国际公约深入研究，制定了与本国实际相适应的发展战略和法律体系，在区域事务中发挥主导作用，在国际事务中扮演重要角色；（2）高效做好履约检查。建立履约质量体系，建立先进高效的目标船选择系统，制定安全预防污染风险评估制度，采取船舶风险值与差异化的检查和收费措施，具有很高的信息化应用管理水平和强大的检查支持保障系统；（3）与各州政府海事部门加强沟通协作，实现互联互动，共享监管服务资源，不断增强监管服务合力，完成包括海上监督、强制管理、海上巡逻、海上搜救、监测海洋污染等任务；（4）广泛采取政企结合的多元化、社会化措施，积极争取国家、州政府和社会企业的共同投资，支持，引导、扶持应急搜救和防污染单位积极参与，从而构建起一个多层次、全方位、全社会参与应急保障体系。搜救主要依靠租用飞机；（5）将部分海事业务的保障支持工作完全移交转包给社会和企业，如灯塔、航标维护、防污器材设备库日常维护、内部专业培训；（6）广泛发动全社会关注或参与海洋安全和环境保护事务，建立举报制度。

2.公共服务方面

澳大利亚海事局始终将提供一流的安全和环境保护服务作为其宗旨，并由其总部将“客户服务”承诺向社会公示，包括服务种类、服务标准、客户反馈、监控与评估、行政决定和信息公开等内容；其所有适用的海事法令、履约标准、规范性文件、国家计划、应急反应、申请表格、报告、各地联络方式、办事流程等内容链接在其外网上，任何一名行政相对人只要通过点击网络即可了解澳大利亚海事当局全部法律法规要求和办理程序，体现了极高的服务和管理水准。在此基础上，AMSA不断加强与业界的沟通、联系、反馈与协作，高度重视与业界的互动，不断维护和提高AMSA在业界的声誉，并赢得了良好的社会效应。

3.内部管理方面

澳大利亚海事局建立和实行了质量管理体系（QMS）、环境管理体系和职业安全与健康体系，特别是质量管理体系，不仅在全国实行履约执法的标准、规范和统一，也为技术支持保障、质量监控与评估改进提供了强大的支撑。建立高效科学的验船师队伍管理机制，包括验船师分级管理制度，PSCO专兼职管理制度，个人职业生涯通道建设制度，验船师培训制度。

（三）存在的主要问题

通过对比分析，对照新阶段、新形势下进一步转变政府职能建设服务型政府的要求，水上安全管理与服务还存在差距，主要有：

1.理念比较模糊

对其概念、内涵和建设的意义认识模糊，这既有组织培训宣传不够的原因，也有个人学习认知不足的因素，根本在于“为人民服务”的宗旨意识不强。

2.职能转变不够

水上交通安全管理的职能整合并未完全到位，有些职能分散，职能交叉，职能错位；各层级的事权划分还不尽合理。

3.管理方式落后

码头巡查、严防死守式的开航前检查、船舶进出港签证等现场检查方式效能低；现有巡航检查方式效果不理想；各种申请大都要相对人登门报送；不敢突破当前的规定和要求，流程再造力度不大。

4.机制尚不完善

充分发挥内外各方积极性、实现共管共治、运行高效的机制还不健全；增强管理与服务责任、提升整体素质、激发人才快出辈出的队伍建设机制不够适应。

5.法律法规缺位

航运的快速发展、新情况的不断出现急需新的法律法规规定加以规范，目前法律法规的缺位造成无法可依，无所适从，影响了执法效果、公平正义和政府的公信力。

6.财力支持不足

经费不足已成常态，使得许多现代管理方式和手段无法实现，制约了管理与服务能力的提升。

三、建立现代化水上交通安全管理与服务模式

(一)建立服务为导向的管理与服务思维方式

1.切实树立公共服务理念，不断优化管理职能

2013年3月28日，杨传堂部长在部机关机构改革和职能转变动员会上强调，要以壮士断腕的勇气，齐心协力坚决打好这场职能转变攻坚战，通过转变职能、优化环境、理顺关系、强化服务、促进发展，为经济社会发展提供有力的交通运输保障。应当进一步强化培训和学习，牢固树立现代服务理念，筑牢思想基础，并掌握理论指导实践。

同时也应认识到，转变职能是建设服务型政府的关键，而转变职能并非一劳永逸，要根据社会需求及时转变。根据前文所指出的不足，应进一步优化。一是适时进一步整合海事、港航、救捞、船检及港务公安职能，减少在公司管理、港区水域安全管理等方面的职能交叉，提升应急反应效率，强化海事与港务公安在安全监管和刑事责任追究的有效合作。整合既能大大增强合力，又能减轻成本和负担；二是按职能定位进一步优化事权划分，各层级之间各司其职，各尽其责，不错位，不缺位，使整体效能最大化。

2.理清管理与服务的关系，实行差异化管理

十八大要求“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。张康之教授在《行政道德的制度保障》中指出“服务行政必然会继承管理行政中的全部管理职能，这种管理与以往的管理不同，他是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的”。

可见，建设服务型政府并非不要管理，管理是服务的重要组成部分，要营造公平竞争的发展环境、维护良好的发展秩序和社会公平正义，就必须实施严格的管理。显然这种管理是寓于服务之中的。我国尚处于社会主义初级阶段，公民法治意识不强，受利益驱动，非法违法行为大量存在，对发展环境和秩序造成严重破坏，不断损害社会的公平正义，必须进行严厉打击。特殊情况下，为维护正常秩序也须进行必要的管制。

从上文阐述不难看出，在服务型政府视角下，管理与服务是从属关系，是小管理与大服务的关系，是局部与整体的关系，其外延不同。所提供的服务是维护整个水上交通秩序促进经济社会发展的公共服务，所实施的管理是提供公共服务产品———水上交通安全和水域清洁的手段之一。按照服务型政府建设的理论和实践，转变政府职能减少行政审批后，也需要强化监管以维护秩序。因此实践中要在依法行政的基础上，实施差异化管理：对遵章守纪、安全管理良好、为经济社会发展积极贡献的相对人要提供优质服务而非严管；对能力上有欠缺但有积极愿望的相对人既要服务又要管理；对低标准公司和船舶要严格管理；对非法违法者进行严厉打击。只有不保护落后才能维护公平，只有打击非法行为才能维护正义。总体上，是要放松管制，强化服务，促进发展。

（二）实行现代化安全管理与服务新方式

1.对现有的管理方式全面梳理评估，改变低效能管理方式

在静态管理上，要进行科学的顶层设计，推动相关立法，及时出台政策，做好宏观调控，改善运力结构，创造良好的航运发展环境。取消低效能的审批或许可，如船舶签证。对船公司的审核，海事、港航合并进行，对当地船公司的年审实行一日审毕制。合并减少对水上工程建设和营运的评估，减轻企业负担。全面实行电子政务，除特殊需要（如船舶登记）外，申办事项网上申请，网上或电话告知，网上或电话答疑；内部网上流转，简化流程，缩短时限。

在动态管理上，实行智能网格化，设置多元监控指挥中心，建立综合电子监控平台，实行电子监控，实施电子、空中和船舶立体巡航，采取以抽查、突击检查、重点检查、联合检查和定期安全检查相结合的现场差异化检查方式。检查人员能从监控中心及时获取所需信息，检查信息能及时传递至监控中心，实现所有信息的及时共享、管理活动的一体化运作，提升监管效率。

坚决取消影响正常监管工作的过多活动，坚决刹住公文、会议过多的形式主义歪风，以下发“情况通报”、“指导意见”等有效的形式替代。

2.对现有具体服务的特点深入研究，改进低效率具体服务方式

对便民性服务，如审批、许可、信息提供等，实行电子政务，扩大和深化一站式服务，节假日预约服务，更加便利的信息查询服务等。对保障性服务，如预警、助航、通讯、应急等，运用科技手段，优化合作和内部运行机制，争取财政支持，提供及时、准确、快速、高效的服务。对促进式服务，如船公司的建立、运力的增加、水上工程的建设等，制定服务制度，提前介入，在法律法规和政策的咨询、相关知识的培训、安全管理体系的建立等方面超前服务，推进企业做大做强，坚持船舶进出港零待时，帮助企业渡过难关。对提供哪些、如何提供基本公共服务产品，对购买哪些服务、如何购买服务等深入研究。

3.运用现代管理理论和手段，促进航运业的转型升级

尽快做好信息系统的统筹设计，消除各系统相互孤立、信息封闭的状态，加大各类信息系统的整合力度，尽快建立统一的监管信息整合平台，发挥各类监管手段的合力。增强信息系统分析功能，将风险管理、质量体系管理等现代化管理理论应用到管理实践中，在依法行政的基础上实行差异化管理，促优汰劣，促进航运业转型升级。

4.积极发挥社会组织作用，增强间接管理效能

规范壮大船员服务机构，扩大其服务范围，增加服务内容，承担更多的行业和社会责任。对所派船员进行职业道德和社会公德教育，开展心理咨询，成立船员之家，培养、保持和增强船员的责任感、地位感、幸福指数和健康向上的生活情趣，稳定船员队伍。进一步发挥海事咨询服务机构的作用，在解决重大、疑难问题上购买服务，增强外脑。发挥船舶打捞协会的作用，帮助解决打捞难、打捞慢的问题。促进船东协会发展，共同维护良好的航运秩序，保障航行安全。促进船舶保赔协会的发展，使保险公司能在事故发生后迅速介入、积极理赔，以利及时平息事态，消除隐患。

5.严格依法行政，提高履约能力，推进执法标准化建设

尽快完善水上交通安全管理的法律法规，做到有法可依；健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度；严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行；深化政务公开，推进行政权力行使依据、过程、结果公开；建立健全各项监督制度，强化行政问责。加紧执法标准化研究和试点，推行水上执法标准化。“安全、安保、效益、清洁”已成为世界航运界的共识和追求，双边、多边国际合作日益增多，需要瞄准国际标准，深入研究，继续与国际接轨，在国际航运舞台上扮演越来越重要的角色，发挥导向作用。

（三）建立高效的管理与服务保障新机制

健全优化合作协调机制。在外部，健全地方政府支持、落实各相关部门责任、发挥社会组织和志愿者作用、提升社会认知程度、实现共管共治的合作机制。在内部，优化实现信息共享、减少协调环节、增强管理合力、提高反应速度的机制。

健全绩效考核机制。要切实形成有谋划、有部署、有督察、有考核、有评估、有改进的闭环机制，持续提升管理与服务效能。

健全优化队伍建设机制。按照“正规化、革命化、现代化”的要求，更加凸显队伍建设特别是人才队伍建设的重要性和紧迫性，强化顶层设计，优化培养机制、激励机制、考核机制，加强文化建设，全面增强管理与服务责任，全面提升整体服务素质、全面增强整体服务能力，激发人才快出辈出，建设政治素质高、业务素质精、服务能力强的国际化队伍。

四、结语

转变政府职能建设服务型政府已是大势所趋、当务之急，应按照“公民为本”、“社会本位”建设服务型政府的理论，根据港航企业便捷高效和安全保障的需求，根据社会对安全交通、便捷出行和水域清洁的需要，围绕服务效能，不断转变观念、整合管理职能、优化管理方式、完善管理机制、加强效能监察，不断优化职能资源配置科学、工作机制健全高效、以信息化为支撑的现代化水上交通安全管理与服务模式，持续提供与经济社会发展相适应的公共服务。

U692

A

2095-4263（2014）01-0023-05

2013-09-06

*本文是交通运输部党校2013年部管干部“转变政府职能与建设服务型政府”专题研究班第三组的研究报告，课题组成员：吴建成、周荣祥、芦庆丰、吴平生、江德亮、唐敏杰、王全作，作者为报告执笔人。