论海上交通公共危机预控管理

马晓雪马晓博王蕾

（1.大连海事大学，辽宁大连116026）(2.大连民族学院，辽宁大连116600）

论海上交通公共危机预控管理

马晓雪1马晓博1王蕾2

（1.大连海事大学，辽宁大连116026）(2.大连民族学院，辽宁大连116600）

在当前的社会环境中，现有的技术水平制约下，许多因素极大地威胁着海运安全，其中一些影响因素甚至会诱发严重的公共危机，带来巨大的损失和恶劣的社会影响。基于此，文章运用文献资料研究、调查研究等方法，在界定海上交通公共危机预控管理的内涵、梳理我国具体实践的基础上，剖析我国海上交通公共危机预控管理存在的问题及其原因，最后提出完善对策。

海上交通；公共危机；预控管理

预控是整个危机管理链条的前端，成功的预防和控制措施能够在海上交通公共危机真正爆发前就将其遏制在萌芽中，避免损失。政府和社会在应对海上公共危机的实践中逐渐认识到，要有效地减少海上公共危机带来的损失，就必须重视危机的预控管理。目前，我国在海上交通公共危机预控领域的研究并不多见，也没有形成完善的管理机制，因此，对海上交通公共危机预控管理进行研究，显得尤为重要。

一、海上交通公共危机预控管理的涵义

公共危机的预控管理是一个相对复杂的概念，我国对此的研究基本上处于“盲区”，虽然有一些文章提到危机预控，但鲜见对危机预控进行学理研究的文章。黄顺康教授在《论公共危机预控》一文中指出：“公共危机预控是指在发现危机征兆和危机信号并进行确认后，或者在公共危机已经开始来临但还没有造成巨大损失时，迅速采取措施，对危机进行及时、有效的控制，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级，造成大规模的人员伤亡和财产损失”。这种公共危机预控不是“紧急状态中的危机预控”，而是公共危机爆发前所采取的控制措施。但此所谓的公共危机预控还包括危机征兆和信号出现之前的提前介入，并采取日常化的防范措施。

具体到海上交通领域，公共危机预控管理是指在以海事部门为主的公共部门在海上公共危机征兆和信号出现之前，或发现并进行确认后，或者在危机已经开始来临但还没有造成巨大损失时，迅速采取应对措施，消除事故隐患，并对即将出现的危机进行及时、有效的防控，尽可能用较小的代价迅速化解危机，消除或减缓潜在影响，避免危机扩大和升级而造成大规模的人员伤亡和财产损失，有效预防和减少海上公共危机的发生。

二、我国海上交通危机预控管理的现状及存在的问题

我国于海上交通安全预控方面，在多年来的实践中取得了一定成绩，但也暴露出了诸多问题。

（一）预控法制建设方面

目前《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律规范性文件都有海上交通公共危机事件应对的相关规定。交通运输部制定的《水路交通突发事件应急预案（2009）》和《交通运输突发事件应急管理规定（2012）》，细化了对我国水上交通突发事件的组织体系、部门职责、管理机制、应急保障等方面的相关规定，大大提升了我国各级海事管理部门的危机处理能力。

此外，地方各级政府也积极探索，制定了各省市级的搜救应急预案及其实施细则。如宁波海事局制订了《宁波海事局辖区海上恶劣气象、海况预警预控实施方案》，利用VTS预控系统发现海上危机预警信息后，为个船或所有船舶的信息提醒和实施的交通流组织、支持联合行动以及依船舶申请提供助航服务；《山东省海上溢油事件应急处置预案（2012）》更是为海上溢油危机的处理提供了有力的组织和制度支持。

概而言之，我国建立了几乎涵盖了各类水上交通及突发事件应急搜救各方面的预案，基本形成了从中央到地方、覆盖各类水上交通突发事件的应急预案体系。但缺少针对预控管理的专项法律法规，导致我国海上交通公共危机的预控管理实践缺乏科学的行动依据。

（二）预控管理主体方面

按照预控管理的内容和流程，预控责任单位至少应该包括海事、海洋、航道、港口、环境、气象、海关、航运企业、船舶等，然而在我国的实践中，承担预控常态化职能的只有海事管理部门。海事管理部门虽掌握着诸如船舶技术指标、船员业务指标等关键风险因素，且与海洋和气象部门建立了专门的联系渠道，基本能够满足当前海上交通公共危机预控要求。但从发展的眼光来看，预控主体必然需要扩展，因为影响海上交通公共危机的因素种类日益繁多，监测也日趋困难。

（三）预控权责划分方面

我国现行以行业管理为主、行业管理与综合管理相结合的海洋管理体制，海上执法力量主要分布在海事和海洋部门。在对我国直属海事局的实地调研中发现，省级海上搜救中心与该省海事局应急办大多属于一套班子两块牌子，在管理体制上，由于受到双重领导①省级搜救中心，在省、自治区、直辖市人民政府和军区的领导下开展工作，业务上受中国海上搜救中心的指导。，所以在具体工作中常出现多头命令、角色不清的局面；在职能层面上，以渔船遇险报警为例，海事部门管辖的对象只有运输船舶，不包括渔船，因此不具备检查渔船报警设备的权限，更无权强制要求渔船配备与海事部门联通的紧急通讯设备。当渔船遇险时，只能先与其直接管理部门（中国渔政）取得联系，再由渔政联系海上搜救中心进行施救。如此的接警、施救过程，很容易产生断链，出现问题后相关各方责任的划分无法可依。

三、我国海上交通危机预控管理存在的问题原因分析

导致我国海上交通危机预控管理不完善的原因涉及多个层面，既包括组织内因素，也包括组织外因素，笔者主要从预警机制、预控法制、机构设置等方面进行分析。

（一）预警机制不健全

在我国的实际操作中，海上公共危机预警体制并不完善。一是某些部门组织构架不合理。例如，省级海上搜救中心一般由副省长（市长）任总指挥，指挥部领导成员由各相关厅局及驻地的海、空军领导担任，但其实际办事机构一般挂靠在海事局，机构人员基本上由海事局人员担任，这就造成了领导机构和办事机构的脱节，导致效率低下；二是预警信息发布机构过多，导致船舶等信息接受方需要多次接收、筛选、整理重复信息，当紧急灾害发生时，往往会因为信息混乱而延误应急时间。

（二）预控法制滞后

我国现阶段公共危机立法并没有对全面的危机预控给予足够的重视，更没有关于海上交通公共危机预控的专门法律法规。纵观所有与海上交通公共危机有关的法律法规，不难发现，均以应急预案为主，强调的是危机发生时，应该由哪些部门协调配合，怎样将危机产生的损失降至最低。法律法规仅仅在宏观层面提出了对海上交通公共危机预警、预控的总体要求，并没有明确主管机关、责任划分及配合协作关系、预警工作流程等具体细节。因此，在实际操作过程中，由于没有统一的标准可以依据，各有关部门仍各自为战，导致预控效率较低。

（三）预控组织设置不完善

我国海上公共危机管理组织设置仍然采用传统的做法，即在危机出现后成立临时性的危机管理指挥处理机构，尚未建立海上交通公共危机预控管理专门领导和指挥机构，由于危机管理是一项包含制定危机预警系统和预控预案、危机决策及应对、协调各相关部门通力合作、后期总结等一系列复杂活动的系统工程，因而这样的模式不仅不利于在危机潜伏期各部门的信息互动，而且，危机发生时也很难实现各个组织机构的顺畅配合，以及资源的有效配置，也不利于在危机状态解除之后对经验的总结以及相关资料的延续和保存。

（四）预控研究和实践脱节

在我国的海上交通公共危机预控管理发展进程中，高校和专业机构承担相关科学研究任务，并采用海事部门主导、科研机构具体操作的协作模式。在高校和科研机构进行的海上交通公共危机预控管理研究中，首先由于缺乏详尽的危机事件资料以及处理海上交通危机事件经验，所以很难全面列出影响海上交通的危机因素；其次由于缺乏在具体预控部门的工作经验，因此制定出的预控工作内容及流程在可行性方面尚有欠缺，而海事部门等机构在具体预控工作中虽然积累了大量的经验教训，但由于缺乏专业的学理知识，无法将经验教训进一步升华为指导预控实践的科学依据。

四、完善海上交通公共危机预控管理的措施

通过以上对现状、存在的问题以及原因的分析，我们应从组织设置、信息和法制建设等方面着手，采取应对措施，进一步提升应对海上交通公共危机的能力。

（一）设置专门的预控管理机构

交通运输部2009年颁布实施的《水路交通突发事件应急预案》规定：建立分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的应急管理体制。交通运输部海事局、直属海事局以及各级地方海事局等海事部门一方面肩负着保障国家水上交通安全的使命；另一方面掌握着保证航运安全的信息资源和技术手段。所以，可在现有的海上搜救中心下设海上交通公共危机管理工作小组，统筹海上公共危机预控管理工作。

（二）加强信息与基础保障系统建设

1.综合信息系统的建设

海上交通公共危机预控工作依赖于全国性或地区性的综合信息系统，它是政府部门与全体民众直接沟通、直接联动的信息交流平台，必须能统一协调指挥气象、海洋、水利、卫生、国土资源、地震部门以及航运公司、船员协会的信息系统，提高在危机管理实践中的效率。

2.预控方案、物资的准备

一是海事机构等主管部门要针对各种可能发生的海上交通公共危机制定出各种反危机策略，进行基本的预控方案编制，并按照预控方案进行反复演练；二是平时要为各种可能发生的海上交通公共危机做好预控所需的物资准备，这些物资要覆盖通信、应急队伍、物资装备、资金等方方面面。物资准备既要保证实战的需要，又要最大限度地节约成本，杜绝浪费。

（三）增强意识、积极引导社会组织参与危机预控

1.加强社会预控教育

地方政府和海事管理机构要加强危机预控理念的宣传力度，增强预控意识。可以编写宣传手册发放给船员、渔民等相关群体，普及应对灾害等危机的常识；也可以将有关的知识编写进小学教材，让危机预控教育从娃娃抓起。

2.积极引导社会组织参与危机预控

企业和非政府组织作为政府之外的另外两大社会组织系统，理应在公共危机预控中发挥积极的作用。应鼓励企业和基金类民间组织（如船东互保协会等）捐献部分资金和物质来帮助政府，弥补政府资源的不足；利用学术性质的民间组织（如中国航海协会等）的技术和人员智慧，为公共危机预控建言献策，从而整合各种社会力量，配合政府的行动，共同应对危机事件。

（四）加快预控法制建设

1.明确赋予海事部门的海上交通公共危机预控主管权

同时也要规定其在采取预控措施时的权利界限，即在涉及公民基本权利的问题时，海事部门等主管机构的措施不得超越宪法和法律的明确规定。在不违反宪法和法律的前提下也要赋予海事部门在紧急状态时特殊的自由裁量权，这种自由裁量的权力对于有效地推行控制措施和维护社会安定具有重要意义。

2.建立专门的法律工作机构

负责对我国海上交通安全和危机预控的中长期政策进行研究和提出立法建议，适时地把有关的政策、法规等加以整合，以立法的形式加以体现，确保危机预控法律、规章制度的完备。

（五）注重预控先进经验与理论学习

要制定出较为完善的海上公共危机预控方案，建立快反应、高灵敏的综合信息系统和完备的危机预控机制，首先要进行较为深入的科学的理论研究，完善海上交通公共危机预控管理体系，使各部门权责更明确、反应更迅速、配合更协调、流程更顺畅、成效更可观。海事部门可以联合民间学术组织、高校学者进行海上危机预控管理的课题研讨等理论研究，不断分析总结相关危机预控的成功和失败案例，不断改进和完善危机预控方案，不断培养和锻炼海上危机管理队伍。

五、结语

通过完善海上交通公共危机预控管理的支持系统，并提出科学系统且具有实践性的保障措施，能够使我国切实在海上交通公共危机管理领域由消极的救援应急模式向积极的以预防为主的模式转变，重视危机的预控管理，将危机管理的关口前移，由事后管理转向事前预控，从而完善海上交通公共危机预控管理，促进海洋强国发展战略目标的实现。

[1]黄顺康.论公共危机预控[J].社会观察，2006，（5）．

[2]康伟.公共危机预防控制管理研究[J].学术交流,2008,（9）．

[3]刘明桂.海上危机管理[M].北京:人民交通出版社，2008．

[4]谢梓帆.我国海上交通公共危机预警机制研究[D].大连:大连海事大学，2011．

[5]戴建锋，吴力川，胡适军，等.浙江省水路交通系统台风灾害脆弱性分析[J].武汉理工大学学报，2012，（9）．

[6]魏志荣.论公共危机预防机制建设[J].法制与经济，2006，（3）．

[7]尤继业.我国内河运输危机管理体系的构建[J].中国水运，2008，（3）．

[8]于海青，张继山.关于建立和完善海事预警机制的思考[J].天津航海，2009，（2）．

[9]张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务[M].北京:中国人民大学出版社，2011．

[10][美]Stephen J.Andriole.Corporate Crisis Management[M].MI: The universityofMichigan Press，2010．

U698.6

A

2095-4263（2014）01-0032-04

2013-12-30