新《规范》中安全生产管理监理工作如何实践

陈 忠

（河南建达工程建设监理公司， 河南 郑州 450002）

新《规范》中安全生产管理监理工作如何实践

陈 忠

（河南建达工程建设监理公司， 河南 郑州 450002）

GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》正式版本已经出版发行，并将于2014年3月1日起全面实施，困扰监理行业多年的生产管理监理责任问题在新《规范》的第5.5条款中有了明确的规定。安全生产监理责任从无到有，已经成为每一位监理从业人员无法回避的现实。结合目前建设领域中严峻的施工安全形势和监理工作实践及对新《规范》的理解，对如何按照新《规范》要求履行好安全生产管理的监理职责进行了阐述。

新《规范》；安全管理；建设监理；实践

0 引 言

随着我国建设事业的发展，建设规模逐年加大，各种先进的施工工艺不断涌现，施工难度和危险性越来越大，但施工过程中的安全管理工作未能同工程的质量管理工作一样得到同步提高，安全事故时有发生，严重危害了人们的生命和财产安全。在此背景下，我国相继颁布了《中华人民共和国安全生产法》等一系列与安全生产相关的法律、法规及部门规章，并将部分安全管理工作职责纳入到监理工作职责范围内。对此 GB/T 50319—2013 《建设工程监理规范》(以下简称新《规范》）在原规范 GB 50319—2000 基础上进行了修订，增加了对安全生产管理的监理工作内容。笔者结合实践从我国安全生产管理法律环境、监理行业面临的现状和新《规范》要求监理履行对安全生产管理的监理工作职责等几个方面分别阐述新形势下，监理人员如何履行好安全生产管理监理职责的几点看法，请各位监理同仁批评指正。

1 建设监理在安全生产管理方面面临的法律环境(包括法律法规及部门规章等)

《中华人民共和国建筑法》颁布较早，即使在 2011 年 4月 22 日修改中也未提及建设监理在安全生产管理方面的法定职责。其中，第四十五条明确规定，施工安全由建筑施工企业负责。但在法律的层面上，我国于 2002 年 11 月 1 日施行的《中华人民共和国安全生产法》第二十条及于 2009 年 2月 28 日修正的《中华人民共和国刑法》第一百三十七条分别明确了生产安全事故责任追究制度和对工程监理直接责任人员的处罚规定。其中，《中华人民共和国刑法修正案》第一百三十七条是高悬在所有监理从业人员头上的一把宝剑。在行政法规层面上，对监理的安全管理职责相关的条例主要有于 2004 年 2 月 1 日施行的《建设工程安全生产条例》和于 2007 年 6 月 1 日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》。其中，前者第三章第十四条明确规定了工程监理单位和监理工程师的法定监理责任；并要求工程监理单位按规定审查施工组织设计及专项施工方案，检查和发现实施监理过程中的安全事故隐患，督促施工单位采取措施消除隐患，否则对严重的安全隐患工程监理单位应履行向有关主管部门报告的义务。本条例第五十七条及第五十八条分别对违反本条例规定的监理单位及注册执业人员的处理作出了具体的规定。

与安全管理的监理工作直接相关的部门规章为《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部令第 166 号自 2008 年 6月 1 日起施行），在该规定中明确了监理单位应履行的六项安全职责及相关的处罚规定；另外与安全生产管理的监理责任相关的建设部规范性文件主要还有以下几个文件：《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》、《建筑工程安全生产监督管理工作导则》和《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》。

2 监理行业在安全管理方面面临的现状

通过以上监理行业面临的国家现行法律环境状况分析可见，虽然《中华人民共和国建筑法》中明确规定施工现场的安全由建筑施工单位负责，但在《中华人民共和国安全生产法》中补充了生产责任事故责任追究制度，已经把建筑施工的过程视为建筑产品的生产过程；推而广之，又把整个工程建设领域(不单指建筑领域）的建设过程视为建设项目的生产过程。《中华人民共和国建筑法》所指建筑活动是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动；而《中华人民共和国安全生产法》适用于整个过程建设领域的活动，包括所有新建、扩建、改建的土木工程、建筑工程，线路管道工程、设备安装工程和装饰装修工程等建筑活动，因此《中华人民共和国安全生产法》实际已经将从事工程建设领域的监理工作在安全事故责任方面进行了绑定。随后国务院出台的《建设工程安全生产管理条例》等行政法规和原建设部(现改称住建部）一系列部门规章及规范性文件进一步把建设监理与安全责任紧密联系在一起，甚至在原建设部文件《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》中，提出了安全监理的概念，明确提出了施工准备阶段及施工阶段监理主要工作内容。在建设部文件《建筑工程安全生产监督管理工作导则》中规定了建设行政主管部门对工程监理单位安全生产监督检查的 10 项内容。

以上部门规章及建设部规范性文件对建设工程安全生产管理的监理人员安全管理的监理工作起到一定的指导作用，但无形中加大了监理企业的工作量，扩大了监理企业及监理人员安全管理方面的责任范围，逼迫监理企业不得不增设专职安全监理人员专门从事安全监理工作。在目前监理市场仍然存在无序竞争，监理服务取费仍然摆脱不了压级压价，增加的安全监理工作无法取得合理监理服务费用的大环境下，监理方在工程建设各参建方中往往处于“小媳妇”的地位，监理行业出现的喊冤叫苦现象就不难理解了。

3 如何按照新《规范》要求履行好安全生产管理的监理职责

新《规范》的出台对监理企业及广大监理从业人员来说无疑是一个福音。君不见，有多少总监及相关监理人员因施工现场出现的重大安全事故而遭受牢狱之灾，又有多少责任心强的总监们因为施工现场存在的重大安全隐患而彻夜难眠，因为他们都不想像反映我国建设领域安全的电影《生命无价》中的总监理工程师李翔一样成为一个悲剧人物。

想要运用好新《规范》就应该对新《规范》进行科学的解析，首先通过新《规范》的术语解释对建设工程监理的定义应该进行正确的认识，在此定义中对照原规范可以明显看出，区别主要在于最后增加了“并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动”。这种提法明显区别于“四控、二管、一协调”中的安全控制，也区别于“三控、三管、一协调”中的安全管理，与原建设部文件中所提“安全监理”也不是同一个概念，将其概括为“三控、二管、一协调、一履行”更为科学和准确。

要对安全生产管理中监理职责有更清晰的认识，笔者认为还需准确把握新《规范》在目前安全生产管理面临的法律环境中的法律效力问题。从法律角度分析，新《规范》由住建部与国家质监检疫总局联合发布的国家标准(GB/T），其法律效力应低于国家法律《中华人民共和国安全生产法》和国务院颁布的《安全生产管理条例》等行政法规。但新《规范》作为国家标准(暂时为推荐性标准），其法律效力明显已经高于原建设部的部门规章及其颁布的各项规范性文件，即使同样作为建设部规范性文件来看待，由于其颁布时间在后，在建设监理工程监理的安全生产管理职责方面也应该以后颁布的新《规范》为准。

对新《规范》的法律效力有了清楚的认识，对我们如何履行好安全生产管理的监理职责消除了思想认识上的混乱，在以后的监理工作实践中可以抛开包袱，在认真执行国家安全生产管理相关法律及行政法规的前提下，全面履行新规范赋予建设监理的安全职责(详见新《规范》第 5.5.1 条规定），使建设工程安全生产管理的监理工作更具有针对性，可以明确界定哪些是监理人员应该履行的义务，认真履行了这些义务，就可以不用担心《生命无价》中李翔一样的悲剧在自己身上重演。

从以上分析可知，新《规范》基本上可以解决困扰监理企业及所有监理从业人员多年的“安全恐惧症”问题，使建设工程安全生产管理的监理工作有法可依，也使得监理企业及监理从业人员“有法能依”。

针对新《规范》中第 5.5 条对安全生产管理的监理工作规定的 6 条法定职责，进行归纳总结，可以用“纳、查、审、批、巡、发”六字概括。

“纳”是指项目监理机构在明确履行建设工程安全生产管理法定职责依据的基础上，在监理规划和监理实施细则中纳入安全生产管理的监理工作内容、方法和措施。

“查”是指项目监理机构在施工准备阶段需审查施工单位的现场制度、安全生产许可证、人员资格证、机械设施验收手续。

“审”是指项目部机构应按规定审查施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案。

“批”是指专项施工方案报审需按样表填写，并由项目监理机构完善审批后的签章手续。

“巡”是指项目监理机构应巡视检查危险性较大的分部分项工程实施情况。

“发”是指项目监理机构要发现工程存在的安全隐患，签发监理通知单、签发暂停令、及时向建设单位或有关主管部门发送监理报告。

做好以上六个方面，项目监理机构就能够有效履行新《规范》赋予监理的相关法定职责。这一点可以通过《安全生产管理条例》第三章第十四条规定的所列工程监理单位的三项安全责任来逐一对照，通过“审”和“批”可以完成以上规定中的第一项安全责任，通过“巡”和“发”可以完成以上规定中的第二项安全责任，通过“纳”和“查”并综合运用其他四种手段可以完成以上规定中的第三项安全责任，避免承担《安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。建设部文件《关于落实建设工程安全生产建立责任的若干意见》第三条建设工程安全生产的监理责任中规定，“监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全生产事故的，应当追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任”。

通信地址：河南省郑州市文化路97号 郑州大学工学院院内。

F407.9

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1007-4104(2014)02-0044-03

2013-11-13

陈忠，高级工程师，注册监理工程师、注册一级建造师，河南省建设工程评标专家。