谁可以作为立法的第三方

程多威 中国政法大学民商经济法学院

王灿发 中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长

谁可以作为立法的第三方

程多威 中国政法大学民商经济法学院

王灿发 中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长

委托第三方起草立法绝不意味着将立法权也同时转移给了第三方。立法机关在确定委托立法项目时，应加强调研和论证，坚持宜精不宜多的基本原则。

《西游记》中，唐僧不听话，跑出孙悟空划定的安全圈，终究还是被妖精逮走了。社会管理、国家治理，也是同样的道理，得有自己严格的“游戏规则”，谁都不能逾越，这个规则就是法治，谁碰圈线，谁就得自负其责。然而，谁来划这个圈才合适呢？这就涉及到立法问题。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）旗帜鲜明地将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标。“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”是实现这一总目标的关键路径之一。为此，《决定》提出了若干具体的完善方向。其中，“探索委托第三方起草法律法规草案”是“深入推进科学立法、民主立法”的一个重要方面。

这些年，谁掌握环境法律法规起草权

环境与资源保护的法律法规作为我国法律体系的一个主要组成部分，无论从立法数量上还是修订的数量上，在各部门法中都名列前茅。而且，环境与资源保护的法律法规作为涉及全社会公众切身利益的立法，与公众的生活密切相关，也最能引起公众的关注。根据以往的经验，谁掌握了起草法律法规草案的主动权，谁也就有了最方便表达其意志的途径，也就最有可能将本部门、本行业、本阶层、甚至本团体的诉求在法律法规草案中得以体现，甚至最后成为法律规范。

我国在过去几十年中，环境与资源保护法律法规草案起草的权力基本上是掌握在相关环境和资源管理部门手中，即使有的法律名义上由全国人大环资委起草，但事实上都要由全国人大委托有关部门起草，然后再交由全国人大环资委修改后报全国人大常委会。

自然之友、公众环境研究中心、大自然保护协会和北京大学自然保护与社会发展研究中心等单位，联合印制宣传册，呼吁关注并保护长江上游珍稀特有鱼类及其生态环境。CNSPHOTO/供图

这种立法，往往有关部门管理的条款较多，立法时争议最大的是部门职责分工。一部法律草案迟迟不能提交审议，也往往是部门间无法就某些或某一条款达成一致。《自然保护区法》、《湿地保护法》、《化学物质污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律之所以至今不能出台，就与各部门间的意见不一致有很大关系。四中全会要求探索委托第三方起草法律法规草案，可以为上述问题的解决提供一定的可能性。

从今后，谁可能成为起草者

那么，谁可以成为法律法规的起草者呢，我们分析可以有如下几类。

一是环保社会组织。依据新《环境保护法》第58条，符合特定条件的环境社会组织可以提起环境公益诉讼。一些拥有良好声誉和积极影响的环保社团，比如中华环保联合会、中国环境科学学会、自然之友等，不仅具有较新的环保观念和较强的环境问题意识，而且也有自己的专家队伍。也许更为重要的是，这些环保社团往往可以客观真实地反映群众呼声，因而成为环境公共利益更好的代言人和捍卫者。这些优势都有助于环保社团完成草案起草的相关工作。

二是法学专家。法学专家，特别是环境与资源保护法学专家始终是我国环境法治建设中一支不可忽视的重要力量。《环境保护法》修订过程中，众多环境法的专家学者通过各种途径和方式献言献策就是很好的证明。环境法学专家精通法学专业的知识和技能，对中国的环境立法情况较为熟悉，对其存在的现实问题有比较全面深刻的认识。同时，他们往往结合国外立法的经验教训和中国的现实国情，对有关环境立法的完善方向也有比较准确的把握。

三是高等院校和科研机构。任何法律法规的起草都很难说是一个纯粹的法律问题。由于环境问题的广泛性和复杂性，环境立法起草工作的有效开展可能不仅需要法律专家，而且需要管理学、经济学、社会学、环境科学等方方面面专家学者的共同参与。由于高等院校和科研机构往往聚集着不同学科背景的专家，并且已形成相关领域的科研团队，因而成为实践中备受青睐的立法起草委托对象。

四是律师事务所。法律的生命在于实施。环境立法的成功与否在很大程度上需要到司法实践中去寻找答案。律师在参与具体环境案件的过程中，可以更为直观地发现立法存在的问题，比如法律依据缺失、法条操作性不强、法律规定不符合实际等，因而可以提出较有针对性的立法完善意见。在通过司法手段保障生态文明建设越发引起重视的今天，像北京环助律师事务所这样专注于环境法务的律所一定会不断涌现出来。

五是人大代表。人大代表作为人民意见的表达者，如果有某一方面的专长，且对起草某一立法感兴趣，也可以承担立法起草工作。国外的一些立法，比如《谢尔曼反托拉斯法》，就因由参议员约翰·谢尔曼提出草案而得名。我国的人大代表中，有许多专家，当然也可以承担起草立法的工作。

当然，我们也应当清醒地看到，上述五类主体也分别存在一些劣势。比如，环保社会组织的法律知识水平和立法技能尚有待提高；法学专家起草的立法草案往往过于理想化；高等院校和科研机构的草案可能带有一定的理论倾向性和特定风格；律师事务所的草案可能缺少全局规划和系统安排。因而，如何将委托第三方起草法律法规草案落到实处，仍有待相关制度的规范和保障。

执行力，哪些制度可以保障

从维护受托第三方中立性、保证立法草案质量等方面考虑，可以从以下三个主要方面完善相关制度保障。

一是发挥立法机关的主导作用。委托第三方起草立法绝不意味着将立法权也同时转移给了第三方。如果委托起草的立法经过表决并最终通过，有关立法机关仍是立法质量的第一责任人。因而，立法机关在确定委托立法项目时，应加强调研和论证，坚持宜精不宜多的基本原则。在此之后，还应在调动第三方积极性和主动性的同时，强化对起草关键环节和核心问题的指导、协调、监督和支持。

二是引入受托第三方的竞争机制。目前比较普遍的做法是由立法机关按照一定的标准直接选定受托方，这就很可能导致一些具有能力和积极性的组织或个人无法得到参与起草的机会。一些“得来全不费功夫”的受托方反而会滋生消极懈怠的情绪。因此，应当引入公开招标等竞争机制，让所有符合条件的第三方都可以平等申请和公平答辩。与之相适应，对受托人的资格认证、审查备案、准入和评估制度应建立起来。

三是严格委托立法协议条款。立法关乎国计民生。委托立法协议涉及国家安全、公共事务和社会公共利益而具有特殊性。因此，在落实具体协议条款时，应明确立法起草的阶段、程序、文本标准等重要细节。同时，可以考虑为受托第三方在超越权限、立法寻租、收受贿赂等情形下设定责任条款。