P2P网络信贷平台监管研究

陈晨

(中国人民银行济南分行，山东济南250022)

P2P网络信贷平台监管研究

陈晨

(中国人民银行济南分行，山东济南250022)

在没有监管的情况下，P2P网络信贷平台(简称“P2P平台”)在我国呈自由发展状态，不仅平台机构数量和平台交易数额迅猛发展，而且正在从为民间借贷提供纯粹的中介服务向直接从事金融业务发展，非法集资和用户资金被挪用等多种风险突显，不能再对其放任自流。维护金融市场秩序和保护金融消费者权益是两项最基本的监管目标，监管部门应针对监管目标选择不同的监管策略。

P2P网络信贷平台;金融秩序;借贷;监管

P2P网络信用借贷平台①P2P是由Person-to-Person(或Peer-to-Peer)音译而来的，Person-to-Person(或Peer-to-Peer)lending platform一般译为“P2P网络信贷平台”或“P2P网络借贷平台”。“信贷”一词通常用于金融机构为借方的情况，而“借贷”一词使用范围更广，如“民间借贷”。所以，译为“P2P网络借贷平台”符合习惯用法，但是译为“P2P网络信用借贷平台”更能体现这类网络平台服务于信用贷款的重要特征，因此本文使用的“P2P网络信贷平台”实为“P2P网络信用借贷平台”的简称。(以下简称“P2P平台”)发源于英国，2005年3月成立的英国Zopa是全球第一家P2P平台。此后，P2P平台在世界各地迅速成长，其中最具代表性的是美国的Prosper、Lending Club、Kiva等。自2007年8月我国第一家P2P平台拍拍贷成立以来，到2013年5月，全国的P2P平台已多达200余家，仅2013年5月一个月，通过P2P平台实现的民间融资规模就达43．1亿元。虽然P2P平台以银行业金融机构不愿或不能提供信贷服务的人群为目标对象，在拓宽借贷渠道、降低借款成本、推动民间借贷阳光化以及普惠金融发展等方面发挥了积极作用，但是由于P2P平台具有许多新特点，没能归入正规的金融机构，因此在我国按机构进行分业监管的情况下，目前处于监管真空地带。

一、国内P2P平台的发展演变

Person-to-Person lending是个人通过第三方网络平台，在收取一定费用的前提下向其他个人提供小额信用借贷的一种金融模式。P2P平台有两类用户，一类是将资金借出的放款人，一类是需要借款的借款人。回顾国内P2P平台最初的特征，主要包括:(1)平台仅为自然人服务，仅允许个人注册为平台用户，通过平台发生的借款均为个人之间的借贷。(2)平台仅为信用借贷服务，借款人无需提供抵押或担保。(3)借款人和放款人通过平台自行配对。(4)放款人自担风险，平台不为借款提供任何担保，只是通过对借款人身份审查和信用等级核定，为放款人判断借款人信用状况提供参考信息。(5)平台仅为小额、中短期信用借贷服务，是对正规金融机构信贷业务的补充。

但是在没有监管的情况下，国内P2P平台的发展十分自由，其运作模式、业务、产品可谓五花八门，一些最初特征已经发生改变，并仍在不断发展变异。国内P2P平台的特征演变主要体现在以下几个方面:

1．由提供信用贷款，扩大到提供涉房贷款、涉车贷款等各种担保贷款，与正规金融机构借贷的互补关系正在向竞争方向发展。而且，用户为自然人的传统特征正在被打破，部分平台已经允许符合条件的企业注册，或者虽未允许企业注册，但是用户可以用个人名义为符合一定条件的企业贷款。这一变化可以使P2P平台成为小微企业金融服务市场的补充，但是随着业务规模的发展壮大，对以民生银行为代表的致力于微贷业务的中小银行将形成一定的竞争压力。因此，P2P平台不宜继续游离于监管之外。

2．由一对一、一对多(一个借款人对应多个放款人)、多对一(一个放款人同时将资金借给很多借款人)地撮合借、贷双方，提供纯中介服务，发展为出售P2P理财产品。这种理财产品类似于银行的信贷类理财产品，应当受到金融监管。在美国，P2P平台如果基于对借款人的贷款而向放款人出售的收益权凭证，是被证券交易委员会(SEC)视为证券监管的①SEC认为P2P是证券的理由包括:首先，在网站注册的投资者是以他们的资金能得到预期回报为动机的;其次，在网站上出售的贷款面向不特定公众;再次，相当一部分投资者可能会认为网站上陈列的贷款是一种投资;最后，网站没有设置其他可降低投资者风险的管理制度(即投资者风险自担)。，SEC有权对出售这种投资理财产品的P2P平台进行监管。［1］

3．由放款人完全自担风险，演变为P2P平台为放款人垫付损失、提供本金保障、提供本息保险(与保险公司合作)等借贷形式。P2P平台提供的借款项目利率通常高于银行存款利率和银行理财产品的预期收益利率，高利率是P2P借贷对放款人的最大吸引力，但是由于借款人无需提供任何抵押和担保，借款人投资P2P借贷所面临的违约风险也很大。为降低放款人的投资风险，吸引更多的放款人参与到P2P借贷中来，国内很多P2P平台已陆续为放款人提供不同程度、不同条件的投资保障措施，有的与保险公司合作，可谓是各显神通，但也有平台因为无法承担坏账垫付风险而不得不宣布倒闭。

4．小额、中短期借贷服务有向大额化发展的趋势。国外P2P平台一直服务于小额、中短期借贷需求，如Zopa和Prosper，借款最高额度分别为1．5万英镑和3．5万美元，借款最长期限均为5年。②Zopa的借款额度为1000-15000英镑，借款期限为1、2、3、4、5年;Prosper的借款额度为2000-35000美元，借款期限为3、5年。但是国内P2P平台对自然人的单笔信用贷款最高可达50万元，于是周转于P2P平台上的资金规模越来越大。这些游离于监管之外的资金运作，不在人民银行金融统计范围之内，人民银行根据不完整的金融统计数据所制定的金融宏观调控政策的效果可能被削弱。

二、监管的必要性和紧迫性

(一)监管的必要性。缺乏监管，使P2P平台突显以下风险:

1．非法集资和用户资金被挪用的风险。银监会办公厅2011年印发的《中国银监会关于人人贷有关风险提示的通知》(银监办发［2011］254号)明确指出:“人人贷中介机构有可能突破资金不进账户的底线，演变为吸收存款、发放贷款的非法金融机构，甚至变成非法集资。”但是从目前众多P2P平台在网上的宣传和说明来看，几乎没有P2P平台对托管用户资金的第三方机构进行披露。在没有监管部门和强制性监管要求的情况下，尽管银监会对银行业金融机构作出了风险提示，但是P2P平台仍然可以我行我素，即使其挪用了用户资金，用户也无从得知。

2．利用平台洗钱的风险。现行的反洗钱监管体系未将P2P平台纳入监管视野，P2P平台无需履行反洗钱义务。人民银行作为反洗钱监管部门，对平台撮合的交易尤其是线下交易无从监测，无法从平台获得大额或可疑交易报告，也就不能判断其中的资金流动行为是否涉嫌洗钱。同时，除个别P2P平台主体主动发布过交易信息外，对各家平台是否开展客户身份资料和交易记录保存也不得而知，可能造成明知发生洗钱行为也无法取证的尴尬局面。

3．用户个人隐私和交易安全没有保障的风险。成为P2P平台注册用户，需要提供大量的身份、财产信息。而且，P2P平台通常要求借款人提供从人民银行查询的个人信用报告，不论贷款是否通过核准，借款人提供的所有个人信息包括信用报告，均不被退还。甚至有些P2P平台还私下与银行合作查询用户的个人信用信息。2012年，人民银行在处理自然人信用报告异议申请的过程中，就曾发现个别银行违反《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》第十二条规定，编造“信用卡审批”“贷款审批”“贷后管理”等查询理由，将查到的个人信用报告非法提供给与之合作的P2P平台，供P2P平台核对借款人提供的信用报告。虽然各平台都宣称将采取严格措施保证用户隐私安全，但由于缺乏有效监管和市场退出机制的约束，用户提交的个人信息存在严重泄密隐患。另外，P2P平台实力参差不齐，部分机构甚至通过第三方设计的通用网站模型来开展业务，缺乏抵御风险和处理突发事件的能力，一旦发生数据丢失将造成严重后果。

(二)监管的紧迫性。目前国内P2P平台的业务发展十分混乱。有些平台除利用网上放款人的资金放贷外，还同时开展自营贷款业务，但放贷主体不是符合现行监管政策的小额贷款公司，不符合现行法律法规的规定，放任自流，可能扰乱金融市场秩序。此外，P2P平台的蓬勃发展吸引了银行以及大型资本机构“试水”P2P平台。如果相应的监管再跟不上，很难说其中会蕴藏怎样的风险。

从P2P平台的角度，进入金融监管范围也有利于P2P平台自身的长远发展。如果没有监管部门制定法规来规范P2P平台，保护放款人与借款人的权利，令潜在的放款人、借款人消除疑虑，P2P平台就不可能真正地得到兴旺发展。正是认识到这一点，英国的许多P2P平台呼吁政府出台相关的法规。2012年12月7日在伦敦召开的P2P金融政策峰会就以“英国和欧盟的法规在为消费者和小企业提供的替代式金融发展中的作用”为主题。在这次峰会上，P2P金融行业向英国和欧盟的政策制定部门提交了一份公开信，以重申它们对于相关法规的渴望。

三、对监管目标及监管策略的建议

博鳌亚洲论坛2014年年会期间，银监会副主席阎庆民对外表示，国务院日前对互联网金融的监管做了分工，已经决定由银监会牵头来承担对P2P监管的研究，说明银监会将成为我国P2P平台的监管部门。目前银监会的相关研究刚刚启动，还没有具体方案。

虽然我们不清楚国务院作出此项监管分工的原因，但值得注意的是国内P2P平台目前已开发出的一些新功能和产品，如允许平台代表放款人挑选贷款，或者不显示借款人信息，仅向放款人提供几种固定模式的投资产品，实际是由平台删选贷款池，或者与多个地方的小额贷款公司合作，出资购买由各小额贷款公司删选并在其当地发放的贷款，形成一个或多个供P2P平台放款人投资的贷款池。这种投资产品与银监会负责监管的银行理财产品十分类似，是否能适用或借鉴对银行理财产品的监管规则，最有发言权的是已经有一定监管经验的银监会。

不管P2P平台最终由谁来监管，监管部门都要确定监管目标，并选择相应的监管策略。无论监管部门预设多少监管目标，有两项基本目标必然在其中，那就是维护金融市场秩序和保护金融消费者权益。这两项监管目标的角度不同，与之对应的监管策略也应有不同侧重。

(一)维护金融市场秩序的监管目标和监管策略。监管部门对P2P平台有关风险的关注角度与P2P平台、放款人、借款人和其他参与主体不同，应该站在维护金融市场秩序的高度。从国内情况来看，P2P平台可能涉及非法集资、洗钱犯罪和非法从事金融活动等扰乱金融市场秩序的风险。为防范这些风险，监管策略应重在制定和完善监管法规，提出强制性监管要求，对被监管对象设置定期报告某些重大事项、报送报表和报告的义务，并把好市场准入关，建立市场退出机制。

建议P2P平台管理办法至少但不限于对以下问题作出制度安排:

1．为防止P2P平台为洗钱提供便利，要求所有投入P2P平台的资金都使用通过银行转账方式;要求P2P平台的所有线下交易履行线上登记手续，并通过平台以银行转账方式投入资金;要求P2P平台对其线上线下的所有交易承担大额交易和可疑交易报告义务。

2．为防止不法分子利用P2P平台非法集资，防止P2P平台挪用用户资金，要求P2P平台与银行签订用户资金托管协议，实现自有资金与用户资金的账户隔离，由银行为借款项目“满标”①“满标”是国内P2P平台上的一个常用术语，指借款项目在预先设定并公布的投标期限内足额筹集到需求的款项。前放款人被冻结的款项提供一个临时账户。

3．为防止P2P平台非法从事金融活动，要求P2P平台履行信息公开披露义务，使社会公众和监管部门能够监督P2P平台的合法运营。要求P2P平台及时或定期备案对业务流程和产品的修改，对新业务和新产品可以设定事前审批或事后备案，以便监管部门能判断业务和产品的性质、风险，或叫停某项业务或产品，必要时建议其他监管部门介入。

4．为将P2P平台纳入金融统计范围，要求P2P平台定期向监管部门报送资产负债表等有关报表和报告。

5．为净化P2P行业，宜对P2P平台采取市场准入制度，从源头上确保P2P平台符合一些有利于控制经营风险和保护贷款人权利的资产负债指标、网络安全技术指标，具备符合要求的网络设备和备份设备，建立有关反洗钱制度、应急处理制度和信息保密制度。

6．在设计市场退出机制时，可以将P2P平台的业务划分为两大基本类别，分别提出不同的监管要求。一类是纯中介性质的业务，即P2P平台在这类业务中，不介入借贷双方的债权债务关系。放款人通过P2P平台的此类服务可以实现“自主放贷”。另一类业务是借贷双方的债权债务关系经由第三方居中转让建立，P2P平台负责为投资者寻找合适的借款人原始债权，并对其进行打包或拆分后，促成投资者从第三方手中受让债权，放款人通过P2P平台的此类服务可以实现“聚合投资”。之所以按业务划分，是因为有的P2P平台既有纯中介性质的业务，也出售理财产品。对于纯中介性质的业务，借贷双方在网上直接签订借款合同，平台退出市场与否并不会影响借贷双方已经建立的借贷合同关系，但是平台委托第三方银行机构托管的借款人账户中的资金，无论是借款人借到的款项还是归还的款项，都应规定不属于P2P平台的破产财产。第二类业务存在的主要风险是金融诈骗风险(即平台捏造虚假借款人信息，骗取投资人资金或通过借旧还新方式来实现庞氏骗局)和非法集资风险(投资人资金直接进入平台对公账户或平台老板的个人账户)。但是由于从事这类业务的P2P平台所披露的信息十分有限，无法全面了解其内部运作机制，尚无法对其市场退出机制给出详细建议。

(二)保护金融消费者权益的监管目标和监管策略。P2P平台上的借款人和放款人都是享受P2P平台提供的金融信息服务和资金出借与还款中介服务的金融消费者，理应纳入金融消费者的范畴，受到保护。但是由于P2P平台的监管机构不明，目前“一行三会”的金融消费者保护机构尚未将P2P平台的用户列入各自的消费者保护范围。待监管机构明确后，保护P2P平台的借款人和放款人必将成为监管目标之一。实现这一目标的监管策略应重在信息披露、隐私保护、平台过度或误导性宣传等方面的监管。

1．对披露信息的监管。放款人和借款人是关系到P2P平台生存和发展的最基本的主体，立法应通过强制性信息披露要求来保护放款人和借款人的权益。应向放款人和借款人披露:放款/借款流程，资金出入用户平台账户的路径，须签订的格式化合同，第三方银行对用户交易资金的管理情况，平台对用户信息的存储，披露和保护措施及规则，资金安全保障措施，投资风险(包括信用风险、操作风险、流动性风险、市场风险、法律风险)，投资保障(即平台为放款人提供的本金或利息保障措施及获得保障的条件、保障资金来源、合作的担保机构提供的担保产品等)，收费标准，等等。还应向放款人披露影响其选择借款项目的信息:借款人的借款信息，借款人主动公开或允许平台公开的能证明其还款能力和信用的信息，平台对借款人的分类及分类标准，平台对借款人身份及信用信息的来源及信用评估方法和评估结果，借款项目的借款进度，等等。

2．对保护隐私权的监管。不同于传统借贷，借款人通过P2P平台公布的个人信息可能足以使平台上其他成员和公众推断出其具体身份。出于尊重和保护借款人隐私的目的，美国的P2P平台允许借款人在贷款申请中自主决定匿名提供多少个人信息，如Prosper和Lending Club都以匿名的方式公布借款人包括信贷报告数据在内的个人信息，并且采取措施阻止借款人上传更多可鉴别身份的个人信息。有观点认为联合或统一监管会在放款人需要借款人的关键信息与借款人对贷款信息隐私性的关注之间起到平衡作用。［2］

国内P2P平台发布借款信息时，一般也看不到借款人的身份信息，借款人一栏只显示其在网站注册的用户名，并不显示其真实姓名。至于借款人向P2P平台提供的用于验证真实身份和信用状况的个人信息，一般由P2P平台掌握，不对外公布。但是当借款人愿意主动向其他会员或担保人展示个人资料时，有些P2P平台允许会员选择开放担保人可见的权限。对于借款人向P2P平台提交的个人信息，有的平台将所有资料仅向网站审核人员开放浏览权限，所有投资人、网站客服、其他管理人员均不能对会员的个人信息进行查阅及处理，所有工作人员也不能拷贝、传输相应的电子档案。上述做法和承诺无疑是有利于保护借款人个人信息的，但是在没有监管部门的具体要求之前，只是属于个别P2P平台的自律行为。

目前，中国人民银行已着手保护金融消费者个人信息。2011年1月下发的《中国人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》(银发［2011］17号)针对银行业金融机构保护个人金融信息作了比较详细的规定。对P2P平台而言，这方面的监管空白亟需填补。

一些P2P平台在网上公布“逾期黑名单”的做法涉嫌侵犯个人隐私。公布的“黑名单”中公开披露借款违约人的身份证号、身份证上的住址、电话、逾期笔数、天数和欠款金额等信息。这种做法虽然客观上是对违约人的失信惩戒，但在一定程度上也侵犯了违约人的隐私权。可是我国尚没有普遍适用的公民隐私权保护的法律规定。根据《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》(中国人民银行令［2005］第3号)，个人信用信息基础数据库中的个人信息仅对商业银行和个人(信息主体)披露，而且商业银行查询个人信用信息应获得个人明确授权，并且只能在办理该办法所列举的业务时才能查询。2013年3月15日生效的《征信业管理条例》进一步规定，信用信息提供者向征信机构提供个人不良信用信息必须事先告知信息主体，并对征信机构采集、保存和对外提供个人信息作出了规定。因此，只要P2P平台作为信用信息提供者向征信机构提供个人信息，那它就应适用《征信业管理条例》的有关规定。建议禁止P2P平台对外直接发布个人不良信用信息，但是允许其向征信机构提供该信息，以解决P2P平台公开披露“黑名单”涉嫌侵犯个人隐私权和P2P平台对外披露个人信用信息无法可依的问题。

3．对平台过度或误导性宣传的监管。只强调高获利、高回报，而不作任何有效的风险提示，就属于对获利的过度宣传。浏览国内多家P2P平台，都将投资者可能获得的高收益放在网站醒目位置。有的平台还以案例形式宣传投资能获得稳定的高收益，却对投资者可能遭受的损失避而不谈，即便列有“风险控制”栏目，也多是强调自身拥有较高的业内水平，并没有实际的风险控制手段。此外，P2P平台在宣传其理财产品的高额回报和本息保障时，也可能带有误导性甚至欺骗性。如称平台有风险保证金，实则没有;如有的宣传年化利率高于20%，实则只是预期收益率。所以，提出宣传内容方面的监管要求势在必行。

目前，还有平台声称若用户违约逾期还款超过30天，有权将该用户的有关资料正式备案在“不良信用记录”，列入全国个人信用评级体系的黑名单(“不良信用记录”数据将为银行、电信、担保公司、人才中心等有关机构提供个人不良信用信息)，此不良记录将保存7年。此声明与现实情况和《征信业管理条例》的规定明显不符:P2P平台目前无法接入个人信用信息基础数据库，《征信业管理条例》第十六条规定征信机构对个人不良信息的保存期限为自不良行为或者事件终止之日起为5年。不过2013年6月28日，上海资信有限公司推出的全国首个基于互联网提供服务的征信系统“网络金融征信系统”正式上线，改变了P2P平台没有权威渠道获得借款人以往违约记录、无法合法披露借款人违约情况的现状。该系统服务于P2P平台，将收集P2P平台开展业务过程中产生的、包括借款申请和偿还在内的全部信用交易信息，同时向P2P平台提供查询服务，可以实现P2P平台之间的信息共享，让网贷违约无处遁形。上海资信目前已与全国30多家P2P平台建立了合作关系，最终目标是打通线上与线下，新型金融与传统金融的信息壁垒。由此，P2P平台可以成为上海资信这一征信机构的信息提供者和信息使用者，应当遵守《征信业管理条例》中关于信息提供者和信息使用者的规定。

事实上，有的监管方案可能同时兼顾几个监管目标，而一个监管目标也往往需要多种类型的监管方案共同发挥作用。例如，为实现对放款人权益的保护，不仅需要制定强制性的信息披露要求，还需要强制推行第三方资金托管制度。上述对两项监管目标及监管策略的讨论，希望能为监管部门研究确定监管目标和有针对性、有所侧重地制定监管策略提供参考。

［1］李爱君．民间借贷网络平台的风险防范法律制度研究［J］．中国政法大学学报，2012，(5):27-28．

［2］陈敏轩，李钧．美国P2P行业的发展和新监管挑战［J］．金融发展评论，2013，(3):14．

责任编辑:高文河

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2014-04-06

陈晨(1980—)，女，山东荣成人，经济师，博士，主要从事金融法制研究。