高校科研经费管理的现状、原因及对策

张金贵，孙杰

（江苏科技大学经济管理学院，江苏镇江 212003）

高校科研经费管理的现状、原因及对策

张金贵，孙杰

（江苏科技大学经济管理学院，江苏镇江 212003）

伴随着政府对高校科研经费投入的日益增加，如何科学而又合理地用好科研经费，是我国高校财务管理工作面临的新挑战。近年来，我国高校科研经费管理在立项、预算、使用和考核等方面都存在着诸多问题，在科研经费的使用过程中违规违纪现象尤其严重，这些现状背后的深层次动因有信息不对称、管理体制中存在矛盾等。对高校科研经费的管理应采取健全管理制度、合理预算、加强监管等改进措施，以提高高校科研经费的使用效益。

高校科研经费；科研项目治理；经费控制对策

近年来，在国家对科技投入大幅增加的大背景下，高等院校的各类科研经费持续快速增长，高校的科研课题不论是数量还是课题拨款总额都呈大幅增长的态势。2009年，全国高校科研经费超过10亿的有11所，而到2013年，全国高校中科研经费超过10亿元的有27所。在高校科研经费快速增长的同时，如何合法、合规、合理使用科研经费越发成为一个难题。

从90年代开始，我国学者对高校科研经费的管理就提出了许多建议。黄爱华［1］从高校自身管理的视角，对高校科研经费结余进行了详细的研究，认为各高校必须实行全成本核算，以便强化其自身的结算制度，同时高校应建立相应的激励措施提高工作人员的积极性；张德英［2］认为高校应派专人对科研项目经费进行全程监督和管理，以便将科研经费管理与项目管理更好结合起来，这就要求高校在科研管理部门建立独立的核算机构，争取把财务管理由事后管理转为全程监督管理；张玉周［3］提倡建构以专项经费会计系统为基础的科研经费监管体系，通过该系统可以及时记录科研经费的收支情况，以便对科研经费进行全面监控，了解其实际使用情况；姜莉等［4］认为，为提高预算的执行能力，必须建立完善的课题制经费预算管理制度，使之与科研活动相适应，并对经费的整个预算实行全过程跟踪监管，但并没有提出详细的实施手段；李新荣［5］在对科研经费使用与管理中所存在问题进行详细分析的基础上，对加强科研经费管理提出了几项具体对策，但他却忽略了预算管理这个重要环节。2009年《中国青年报》曾报道，有关专家在宁波大学校长与企业家的交流会上指出：“对于国家拨款的科研项目，很少会有人追问其成果的转化率。”［6］此报道突出体现了高校科研经费使用中所存在的“重立项、重投入、轻管理、轻产出”的问题。

2006年，教育部、财政部联合发出《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》后，各高校越来越重视科研经费合理使用的问题，相关管理制度也逐步完善，科研经费管理水平不断提高。但各级高校中科研项目申报预算编制不合理、科研经费使用监督不力、项目结题不结账、结账不结题等一些问题依然普遍存在，特别是一些“985”高校的科研经费在审计时问题频发。为此，2012年教育部下发了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财［2012］7号）、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技［2012］14号）及《关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监［2012］6号）等三个文件，在政策层面上建立高校科研的经费管理、项目管理和科研人员管理“三位一体”的制度体系，以进一步提升高校科研管理水平，防止科研经费使用中发生违纪、违规问题。

尽管对于高校科研经费使用的管理手段越来越完善，各高校的科研经费管理的制度化建设也有了长足进步，但是作为事业性单位的某些高等学校，与追求投入产出效益的企业单位相比较，依然存在着科研效益意识薄弱、预算体系不健全、经费使用透明度较低等种种问题，因此，如何科学地管理、使用科研经费，是我国高校财务管理者面临的长期挑战。

一、我国高校科研经费管理的问题

我国相关部委的高校经费管理采用的是集中式项目管理模式，即强化学校主体责任：强调学校是科研经费的责任主体，必须将高校科研经费统一纳入学校财务部门管理；强调高校取得的各类科研经费，不论资金来源渠道均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，并保证资金专款专用。但在实际管理过程中，科研经费在立项、筹措、使用和考核管理等方面都存在着诸多问题。

（一）科研经费预算管理不规范

在编制科研经费预算时，项目负责人通常依据提供经费部门的要求以及过去申请项目的经验来预估费用，以便成功申报项目，这就导致经费的预算不够科学、准确，甚至有些项目在科研经费到位的情况下仍然无法严格按照预算执行。同时，高校科研经费由科研部门和财务部门共同管理，但部门之间缺乏有效的沟通，双方信息不对称。在通常情况下，科研部门只看重项目的规模、成果和收入，而财务部门对经费的投入、使用等整个过程缺乏有效的监督管理机制，从而导致在审核项目开支时，并不能按预算来核销开支，而只能按规定来核定报销范围，使预算失去了应有的约束力。

目前，高校科研人员申报科研项目的渠道众多，资金来源的变动较大。作为高校科研经费管理主体的学校财务部门，难以科学合理地编制预算，以致预算缺乏可操作性，加之国内多数非“985”和非“211”学校的运行经费面临困境，因此，科研经费实质上难以完全做到专款专用，这也导致了高校经费预算管理的失效。项目来源的多元化，导致在立项时经费预算就难以全面、真实地反映项目要获得预期成果所必需的直接成本和间接成本，而且纳入经费预算的支出条款与项目实际执行过程中的花费往往不符。导致预算失真的原因是，本来合理的预算支出条款在现阶段可能与正在执行的其他政策相矛盾。例如，在经费预算类别中，除某些特殊项目类别对劳务费有明确规定外，多数项目不允许将劳务费列入预算，而在实际执行过程中，所有项目都有相当比例的劳务费支出。即使在劳务费被允许列入预算的项目类别中，其计算方法以及列支比例限制仍然不够科学合理。

（二）科研经费使用过程中的成本控制困难重重

对科研经费的使用，多数高校有较严格的规章制度。但由于高校科研经费多数是科研人员申请的项目经费，这种资金的产权归属并不属于高校，因而，高校财务部门对经费使用过程管理也难以做到严格控制，有时明知是违规使用，但却难以施行有效的报销控制。科研经费使用过程中的成本控制的漏洞有多种表现，常见的有下述几种。

第一，科研人员假借外协名义，骗取科研经费。虽然高校已经制定了相应的报销范围和标准，但绝大多数的范围界定得比较模糊，可操作性不强。有些科研人员假借外协之名转移资金，或是通过改变资金的原有属性和用途，为特定关系人或自己谋取利益，甚至借材料费的名义支付外协经费，报销科研经费。

第二，利用科研酬金，发放无关款项。有些科研人员的防腐意识十分薄弱，他们利用财务部门与科研部门之间信息不对称所导致的科研经费监管上的漏洞，虚列人员名单，或是借用他人名义开支人员费，将科研项目变成了个人的“取款机”。例如，北京某高校教师利用职责之便索取了20余名学生的信息，并以这些学生的名义向学校申请劳务费共计8万余元［7］。类似地，还有些科研人员利用助研津贴、专家咨询费等名目发放与科研项目无关的款项，导致实际发放的资金与酬金单上的金额严重不符。

第三，科研经费使用时的“真票假用”。目前大多数高校科研经费的使用基本上实行项目组负责制。项目组成员认为项目是靠项目组的实力争取来的，学校无须过多干涉科研经费的使用；同时高校的财务人员也没有仔细审查所报费用是否实际发生，是否与科研项目有关，或是支出是否合乎情理，导致高校科研经费在报销过程中流失严重。主要表现为：虚开发票、收集发票套现（办公用品、材料费、复印费等）；收集发票抵充有关费用（材料费、测试费等）；消费支出挤占（生活用品、购物卡、图书资料费等）；车票套现，收集他人（含家人）汽车票、火车票、飞机票、出租车票套现；利用时间长的往返票，套取补贴①教育部《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》，教监〔2012〕6号，2012－12－18。。

（三）结项项目的“尾大不掉”现象严重

一些高校随着科研经费的急剧增长，科研项目沉淀资金增长较快。由于结题不结项，不仅使结余资金得不到充分利用，许多与特定项目有关的固定资产得不到清理，还造成学校年终财务报表中存在大量的未完成科研项目资金额：看起来沉淀经费较多，但实际也许已经结项。这使学校财务报表反映的在研项目以及科研资金数据不实，学校财务会计信息失真，使有限的资金和科研资产不能发挥应有的作用。

由于高校对结题项目经费管理重视不够，科研项目通过验收结题后不主动结账，管理部门也没有强制措施，造成结余资金变相成为课题负责人的“小金库”，随意支出与项目无关的个人消费类支出，甚至开销日常家庭费用，造成科研经费大量流失［8］。

二、高校科研经费管理困难的深层次原因

高校科研经费管理存在上述的种种乱象，甚至部分滥用费用的做法已经公开化。多个环节的管控失效，这其中有科研人员自身的原因，也与科研经费管理政策的制度设计漏洞有关，集中表现为作为经费管理的治理机制失效和管理控制过程失效。

（一）信息不对称导致的经费使用的委托代理冲突

高校科研经费管理存在的问题不只是高校财务部门或者学校的科研管理层面的问题，实际上课题组申请立项的科研经费，其产权归属本就是一个难以界定的问题。对经费所有权而言，科研立项是一种委托代理关系，科研经费的资助部门批准科研人员的立项申请，并进行经费拨付。根据现代经济学的产权与契约理论，在科研立项所体现的委托代理关系中，存在着严重的信息不对称，在目前我国高校科研经费的高速投入期，这种不对称必然会导致与委托代理相关的治理失效。

一方面，项目经费批准部门难以通过有效的科研项目信息披露实行对科研过程的控制。对追求效率和效益的赢利性组织（典型的如企业）而言，资金的投入要有有效产出，关键在于要对这种“产出过程”进行外部监督，而有效的监督来源于对过程信息的及时把握和披露。不同于企业对资金使用过程建立了定期的、公认的信息披露机制，而高校科研项目的研发过程存在着严重信息不对称情况，因此出资部门做“冤大头”本身就是由产权治理机制失位所造成的一种结果。

另一方面，项目研制过程中，除了课题组层面的经费管理意识和能力存在一定差距，更严重的是存在多种滥用经费的途径。根据经典的“舞弊三角——压力、动机和借口”理论，这种滥用科研经费的情形可以说是普遍化的。首先，项目研究团队在当前高校科研环境普遍存在急功近利的情况下，科研水平不高与经费使用盲目，与高校普遍追求的排名提升、考核短期化以及科研人员的职务晋升等“压力”有关；其次，经费项目审批不严、监管失位给了科研团队以足够多的滥用经费的“机会”；最后，在高校科研政策的大背景下，科研人员迎合学校的科研政策，用“产学研创新、早出成果和新经费申报”等多种“借口”堂而皇之地掩饰其各种名目繁多的经费滥用行为。

（二）管理体制和会计核算体制使科研经费管控失效

当经费拨付部门监督缺位，经费使用人员使用效率低下时，实际上不得不委托高校财务部门来监管高校科研经费。尽管财政部和有关资助部门进一步加强了对科研经费管理，并陆续出台了一系列管理规定，对科研课题经费的管理做出了更为细致的规定，然而，课题经费实质上的控制权归属于研究团队，经费归属的产权性质决定了高校财务部门在经费管理上，只能是在“量入为出”上做一些支持性的核算工作，“管账先生”的角色更为明显。成为这种角色有其特定的原因。

一方面，高校现有的预算和会计核算体系无法对科研项目进行考核控制。目前，我国高校会计实际上还是采用收付实现制而不是权责发生制核算。当采用收付实现制核算时，学校的多数非付现的成本是不作处理的，如固定资产不提折旧，也不存在对科研团队的折旧费用的收取。这时，科研经费的集中式的项目管理机制就失去了会计核算的基础。因此，会计政策不配套，核算方式不能满足课题制的要求，无法准确计算课题的实际成本，已经成为课题制进一步发展和完善的“瓶颈”［9］。成本核算体制的不健全，缺乏对研究项目的间接费用的考核，也使高校财务部门失去了对科研团队的成本进行管控的手段。在国外，科研项目的间接成本占到近60%左右［10］，而这种间接成本（包括折旧），尽管在科研层面上也是一种资助，但如果纳入项目成本考核内，则客观上对经费的使用形成了一种管控。

另一方面，集中式科研经费管理会使高校财务部门变得越发不堪重负。高校原有科研经费管理模式是在科研规模较小、管理要求粗放的历史条件下建构起来的。目前，高校一般都在校一级财务处或类似的财务管理部门统筹科研经费的总体管理。校财务部门按照国家法律法规对科研经费实行统一财务监督和会计核算，但专门从事科研经费管理的财务人员一般较少。“十一五”以前，尽管高校经费也在逐年增长，但总体规模仍然较小，传统的科研经费管理模式本身的局限所带来的问题并不突出。但进入“十一五”以来，高校科研经费的总体规模达到了一个历史新高度，很多高校的年科研经费规模都突破了10亿元。在此情况下，校一级科研经费管理力量不足的问题就凸显了出来，预算编制、执行以及经费决算等环节仍然主要依靠课题负责人来完成，校一级的审核基本上是走形式，从而影响了课题制下科研经费使用的效益和项目的整体执行质量［11］。“十二五”以来，我国高校教育经费正以更快的速度增长，这将对高校财务部门的经费管理提出更大的挑战。

三、加强高校科研经费管理的相关对策

未来相当长一段时间内，我国高校科研经费依然会处于快速增长期。随着宏观层面各级政府在加强科研经费的使用、治理机制和管理制度方面的不断完善，高校也应该针对自身科研经费管理中出现的问题，完善自身的科研经费管理制度，加强经费预算管理和成本核算，强化经费管理的责任制，提高经费使用的透明度。

（一）建立健全高校科研经费管理制度

2013年，我国加大了反腐败的力度，并且对“三公一会”进行重点审查，因此，建立健全高校科研经费管理制度得到各高校领导的高度重视，力争做到对科技腐败零容忍。

首先，高校要转换观念，突出经费管理和使用的责任主体，依法严厉惩处高校科研违法违纪行为。其次，要完善经费管理体制，建立严格的审批制度。高校应该对各种经费的开支标准、范围以及开支比例制定严格的标准，特别是对于外协费、代购设备费要限定比例，并且严禁与私人财产相关的费用报销，明确大额外购材料费的控制审批流程，以减少某些虚报、随意报账的现象发生。

（二）提高科研经费预算的合理性

高校应该加强财务与科研部门的协调沟通，以提高科研经费的管理效率［12］。一方面，科研部门在申报项目时要对项目进行综合深入的调查，对经费的预算以及后续的使用做好严谨的规划，并积极配合相关部门的工作，确保经费支出严格按照项目预算，实现专款专用。另一方面，财务部门要协助科研部门完善其经费预算管理制度，尽量避免科研经费的浪费或使用效率不高等情况的发生。对于不同的科研项目单独进行会计核算，避免项目之间的经费混用，使会计信息条理清晰、内容完整、真实可靠。

（三）加强全过程监管，强化内审制度

高校必须加大监管力度，从项目的立项到合同的签订，全面覆盖检查范围，重点抽查三个方面的经费管理：外协经费和大额材料采购、科研酬金（含助研津贴、劳务费、专家咨询费等）及真票假用（含办公用品、材料采购、差旅费等）。同时，采用听取汇报、查阅资料、座谈交流、审查项目经费等多样化的检查手段，从课题立项资料，到预算资料、预算执行资料，到最终的会计资料，进行严格审查，对于重点设备以及材料实施实物监盘，并重点监查核实外拨经费、专家咨询费、助研津贴等敏感性支出项目。

（四）加强科研队伍建设，强化责任制度

高校必须对相关的科研人员提出具体的要求，以加强队伍建设和管理服务体系。如：不得隐瞒与项目协作单位以及参与人员的利益关系；不得以编造虚假合同、虚列支出项目等手段编报虚假预算；必须严格按照相关规定，科研任务由申请人负责，不得假借科研项目之名来谋取私利；所有科研经费均不得转移、转拨，所购买的设备材料必须与科研项目有关；各项目支出必须真实，不得弄虚作假，不得使用虚假票据骗取经费；不得虚列或虚报冒领科研劳务费，各项科研经费必须用于科学研究；不得隐匿、私自转让、非法占有学校用科研经费形成的固定资产和无形资产；所有科研经费使用，无论协作与否，都只能用于科学研究。①教育部《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》，教监〔2012〕6号，2012－12－18。

高校应建立科研经费管理的专门机构，坚持项目管理和经费管理相结合，同时采用分级管理，落实科研经费三级责任管理，即：学校承担法人责任；学院（部门）承担监管责任；科研项目负责人对经费使用的合理性、合规性、相关性和真实性承担直接责任。高校在加强自身内审监督制度的同时，要关注财务信息的公开，以便更好地检查和监督科研经费的使用。

（五）重视科研项目的“结题”“结账”管理

科研组的负责人在科研项目结束后，应尽快办理结题工作，同时，科研部门应定期向财务部门报送相关已结题项目的信息，财务部门应协助其核对科研项目经费的收支以及结余情况，如实记录经费的使用过程，明确项目结账时间和结余经费的用途，尽量避免应结而未结的项目长期挂在账上的现象。

（六）逐步推进实施“公务卡”结算

为了加强高校经费的管理和使用，应进一步扩大和规范“公务卡”结算②教育部《关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》，财库〔2011〕160号，2011－12－08。。公务卡强制结算包括16项具体的公务支出项目：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费、其他交通费用。公务卡主要用于公务支出的结算，持卡人先以个人名义进行刷卡消费，并取得相应报销凭证。在尚未审核报销之前，刷卡行为仍属于个人行为。在公务支出发生后，个人应及时向单位申请办理报销手续。学校财务处应认真审核公务卡报销事项，对于批准报销的消费支出，应及时办理公务卡资金还款手续。

公务卡结算制度切实减少了公务支出中的现金提取和使用，在一定程度上加强了财务处对项目经费使用的监控，从而杜绝部分科研人员的违规操作，实现“阳光消费”，提高资金使用的透明度，以尽量避免各种套取科研经费的暗箱操作。

管理好、利用好科研经费是当前高校财务管理工作的当务之急。目前，我国高校科研经费正处于快速增长中，相关的治理机制和管理制度依然在完善中，我国各级政府对高校科研经费的治理机制、政策制度乃至管理方法依然处于转型阶段。高校要针对各级各类科研经费使用和管理存在的问题，分析其形成的原因，不断强化科研经费管理，在制度修订、财务信息公开、财务与内审等方面采取相应的措施；要关注科研费用的产出效率和风险问题，突出科研项目经费管理的责任主体，并不断完善制度，强化全过程的预算管理和成本管控；同时，应加强薄弱环节的管理和管理队伍建设，逐步推行“公务卡”强制结算，以加强对经费的监控力度，提高科研经费的使用效率和透明度，并以此来发挥科研经费的最大效用，确保科研事业的顺利发展，从而提高高校的科研水平与综合实力。

［1］黄爱华．高校科研结余经费管理探析［J］．财会通讯，2006（9）：80－81．

［2］张德英．高校科研经费实施二级财务管理模式的探索［J］．事业财会，2006（6）：63－65．

［3］张玉周．论基于会计系统的科技经费监管体系［J］．中国科技论坛，2007（2）：30－34．

［4］姜莉，吉玛．科研计划实行课题制经费预算管理刍议［J］．中华医学科研管理杂志，2007（1）：28－29．

［5］李新荣．科研项目经费管理中的若干问题及对策研究［J］．中国高等医学教育，2007（2）：44－45．

［6］李剑平．高校部分科研经费被“自娱自乐”？［N／OL］．北京青年报，2009－10－19（教育·科学）．http：∥zqb．cyol．com／content／2009－10／19／content－2892116．htm．

［7］雷宇．检察官揭秘高校科研经费腐败生态链［N］．中国青年报，2011－12－15（03）．

［8］王亚荣．从审计视角探讨高校科研经费管理现状及改进措施［J］．经济研究导刊，2014（2）：190－194．

［9］汪照全．科研项目实行课题制管理的思考［EB／OL］．（2009－11－09）．http：∥www．audit．gov．cn／n1057／n1072／n1747922／1899833．html．

［10］夏文莉，史红兵．从美国联邦政府资助科研间接成本看大学可持续发展［J］．高等教育研究，2011（11）：97－101．

［11］钟灿涛．高校科研经费管理问题的深层原因与对策分析［J］．研究与发展管理，2011（12）：100－104．

［12］丁菊芳．高校科研经费监督存在的问题及对策分析［J］．会计之友，2011（10）：65－66．

（责任编辑：安宁）

Present Situation，Causes and Measures of Management of University Research Funds

ZHANG Jingui，SUN Jie
（School of Economies and Mangement，Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang Jiangsu 212003，China）

With the increasing government investment in university research funding，how to make a scientific and rational use of the funding is a new challenge which faced by Chinese university financial management．In recent years，as for the management of university research funding，there are many problems in its project，budget，use and assessment．There are more serious violation actions in use of scientific research funds．We must make a detailed analysis of these deep-seated motives behind the current situation，and based on the specific policy we can provide some appropriate measures to improve the management of university research funding so as to improve the efficiency in the use of university research funding．

university research funding；research governance；funding control measures

F812．2

A

1673－0453（2014）03－0098－06

2014－04－02

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目“江苏省高校财务公开研究”（2011SJA630018）

张金贵（1964— ），男，安徽全椒人，江苏科技大学教授，主要从事财务成本管理、政府及非营利组织财务管理研究。