社会主义协商民主制度产生与发展的历史考察

邢乐成

（济南大学 经济学院，山东济南250022）

社会主义协商民主制度产生与发展的历史考察

邢乐成

（济南大学 经济学院，山东济南250022）

协商民主是20世纪80年代西方社会日渐形成的一种新兴的民主理论解释范式，目前正处在理论研究和探索阶段。中国对协商民主的理论研究起步较晚，但协商民主作为一种制度在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开时就已经存在。中共十八大明确提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并对健全社会主义协商民主制度进行了规划和部署。借助西方协商民主理论的分析框架，认真考察和总结中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为重要渠道的协商民主制度产生、发展的历史经验，对于健全社会主义协商民主制度，推进我国民主政治建设具有深远意义。

协商民主；社会主义协商民主制度；民主政治

中共十八大报告明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求“健全社会主义协商民主制度”，强调“完善民主制度和工作机制，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”［1］（P24－25）。把协商民主正式写进党代会报告，是十八大的重大历史贡献，这是中共在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。不可否认，“协商民主”这个概念是我们在研究中国民主政治理论的过程中从西方借鉴而来的。当今世界范围内，以投票为主要手段的选举民主依然是民主政治的基本形式，但选举民主也确实存在一些重大缺陷：选举过程容易变成金钱政治、政治恶斗或“政治秀”；选举时公民有投票的权利，但选举以后公民参政议政的民主权利难以保证；选举民主决策极易造成多数人对少数人的侵害；等等。为了弥补选举民主的缺陷，20世纪80年代以来，西方政治学界提出了协商民主理论①一般认为，1980年约瑟夫·比塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，第一次在学术意义上使用了协商民主的概念。，力图对以投票为手段的选举民主进行补充和超越。协商民主理论强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，其核心要素是协商与共识。从半个多世纪以来世界民主政治的发展历程来看，尽管西方的协商民主理论成果丰硕，但在制度建设的实践上却进展缓慢，至今仍停留在理论研究和探索阶段，还没有形成系统的制度实践成果。反观中国的协商民主，虽然理论研究起步较晚，但作为一种政治实践活动，是与中国共产党在发展统一战线基础上建立人民民主专政政权的实践相联系的。目前协商民主已经广泛运用到我国政治社会生活的各个方面。因此，借助西方协商民主的理论成果，认真考察和总结以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为重要渠道的协商民主制度形成与发展的历史经验，对于继续推进社会主义协商民主制度建设具有深远意义。

一、社会主义协商民主制度的产生

政党作为现代民主政治的重要基础，是立法和决策形成的重要参与者，协商民主制度的形成必然涉及政党及政党制度。经过近半个世纪的探索，中国人民终于找到了适合中国国情的政党制度，这就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。以统一战线为理论基础的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成，是在反帝反封建及反官僚的历史过程中逐步发展的，体现出中共与各民主党派及其他社会力量从“联合革命”到“协商建国”再到“合作治国”的内在逻辑。以毛泽东为代表的中国共产党人，把马克思主义的多党合作理论同中国具体国情相结合，早在新民主主义革命时期，就明确提出了多党合作的思想。1922年中共“二大”就以决议的形式提出了“民主的联合战线”思想，计划组织“民主主义大同盟”。当时认为“无产阶级在目前最切要的工作，还应该联络民主派共同对封建式的军阀革命，以达到军阀覆灭能够建设民主政治为止”［2］（P36）。在这样的背景下国共两党进行了第一次合作，虽然合作最终归于失败，但这在一定程度上开创了政党间合作的先例，为之后中共与其他民主党派的合作积累了经验。1941年11月6日，在《陕甘宁边区参议会的演说》中，毛泽东明确指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”［3］（P809）而在抗日根据地建立的“三三制”政权，就是多党合作的雏形，也是中国协商民主实践探索的开始。

在新民主主义革命时期的政治舞台上，除了国共两大党之外，还陆续产生了一些小党派，这些小党派多介于国共两党之间，所以常被称为“中间党派”，其中绝大多数为民主党派。由于蒋介石实行了一党独裁的政策，民主党派从产生之日起，就遭到了国民党的分化瓦解和迫害，民主党派要生存和发展，只能同共产党合作。同时，由于某种原因中国革命的敌人异常强大，共产党要完成中国革命的任务，也必须团结包括民族资产阶级和小资产阶级在内的广大中间势力，与民主党派进行合作。而且各民主党派成立时的政治纲领主要是反帝爱国和要求民主，这同中国共产党新民主主义阶段的纲领基本上是一致的。因此，各民主党派从成立时起，就在中国共产党统一战线政策的影响下，同共产党建立了不同程度的合作关系。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平（今北京）隆重开幕，出席会议的代表共662人，代表着中国共产党、各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等45个单位和特邀代表。会议正式通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》等重要文件及中华人民共和国首都、纪年、国旗、国歌等决议案。

中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，宣告了中华人民共和国的诞生，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的初步形成，也标志着社会主义协商民主制度的产生。从此，协商民主在中国便有了重要渠道和政治基础，协商民主开始在全国范围内实施。

二、社会主义协商民主制度的发展

从中华人民共和国成立到今天，伴随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断发展，社会主义协商民主制度也在逐步得到发展和完善。回顾六十多年的历程，社会主义协商民主制度的发展大至经历了六个阶段。

第一阶段：稳步发展阶段（1949—1954）

从中华人民共和国成立到1954年全国人民代表大会的召开，中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权，完成创建中华人民共和国的历史使命，这是社会主义协商民主制度初步形成并稳步发展阶段。这一时期，中共就国家重大方针政策与民主党派、无党派人士进行政治协商，共同参与国家事务的管理。政治协商的形式主要有人民政协全国委员会和常委会，中国共产党同民主党派、无党派人士的协商会，双周座谈会等形式。

第二阶段：进一步确立阶段（1954—1966）

1954年9月第一届全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议全体会议就结束了代行国家权力机关的职能，人民政协成为“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织”，成为民主党派参政议政的重要场所，成为社会主义协商民主实践的重要平台。这一时期人民政协作为社会主义民主的重要形式，同最高国家权力机关全国人民代表大会同时并存，继续在国家政治生活中发挥重要作用，初步形成了我国选举民主和协商民主相辅相成的格局，形成了我国政治制度的一大特色。

第三阶段：遭受挫折阶段（1966—1976）

“文化大革命”期间，我国社会主义民主政治和法制建设遭到空前破坏，“长期共存、互相监督”的方针在贯彻中受到了严重干扰，多党合作遭受重大挫折，协商民主制度经受了严峻考验。粉碎“四人帮”后，多党合作和协商民主缓慢恢复。

第四阶段：恢复和发展阶段（1978—1989）

以邓小平为核心的中共中央第二代领导集体，深刻总结我国多党合作和政治协商的历史经验及教训，着眼于全党工作重点的转移和改革开放的大局，提出了一整套有关多党合作和政治协商的理论与政策，恢复并发展了政治协商制度。1979年6月15日和10月19日，邓小平在全国政协五届二次会议和全国政协、中央统战部为各民主党派、工商联举行的招待会上，分别作了《新时期的统一战线和人民政协的任务》、《各民主党派和工商联是为社会主义服务的政治力量》两篇重要讲话。在这两篇重要讲话中，邓小平对民主党派的重新定性和定位，对多党合作和政治协商制度以“制度”来明确定位，为政治协商制度的恢复和发展奠定了思想和理论基础。①参见《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第187页，第203－204页。1982年9月，胡耀邦在中共十二大报告中提出“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的“十六字”方针，对坚持和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度具有深远的历史意义。②参见《新时期统一战线文集》，北京：中共中央党校出版社，1985年版，第165页。1987年10月，中共十三大正式提出了“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”这一概念，为社会主义协商民主制度的发展奠定了基础。

第五阶段：推进阶段（1989—2002）

中共十三届四中全会以后，以江泽民为核心的中共中央第三代领导集体在总结政治协商理论和实践经验的基础上，认真研究新情况、解决新问题，开拓新领域，提出了一系列关于多党合作和政治协商制度的新思想、新举措，使政治协商制度进入了制度化建设的新阶段。1989年12月，中共中央颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过宪法修正案，在序言中明确规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。将政治协商制度写入宪法，意味着坚持和实行这一制度上升为国家意志，这不仅从根本上提升了多党合作和政治协商制度在国家政治生活中的地位和作用，而且为在实践中更好地坚持和完善协商民主制度提供了强大的法律保障。

第六阶段：健全和完善阶段（2002—）

中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的中共中央总结了中共十一届三中全会以来，特别是1989年《意见》颁布以来，多党合作和政治协商的成功经验，着眼于推进社会主义政治文明建设，着眼于走中国特色社会主义政治发展道路，积极推进协商民主制度的健康发展。2005年2月28日，中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出了一系列新的理论观点和政策措施。主要有：第一，明确了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是建设社会主义政治文明的重要内容；第二，概括了多党合作和政治协商制度的重要政治准则；第三，提出了发展是我国多党合作和政治协商制度的根本任务；第四，将政治协商纳入决策程序并使之成为一种制度；第五，提出了衡量我国政治制度和政党制度的标准；第六，进一步强调了人民政协的地位和作用；第七，进一步明确了加强和改善中国共产党对多党合作和政治协商的领导。2006年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，强调：“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。”“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”［4］（P793）我们坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要运用好人民政协这种政治形式和组织形式，充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。2007年11月，国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》白皮书，第一次正式使用了“协商民主”的概念，指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。……选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。”［5］《中国的政党制度》白皮书的发表，在国内外产生了积极的影响。就国际而言，大大提高了中国协商民主经验的传播力和影响力，有利于消除国际上一些人对中国政党制度的误解，有利于国际社会准确理解中国政党制度的民主性和民族性，有利于引导国际舆论正确地理解中国的协商民主制度和政治发展；就国内而言，有利于全国人民了解、遵守并自觉执行多党合作和政治协商制度。

2012年2月2日，中共中央颁发了《中国共产党关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，这是新中国成立以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件，在统一战线发展史上具有重大意义。2012年8月20日，中共中央办公厅转发了《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》，进一步强调了坚持和完善人民政协民主形式的重要性，《报告》指出人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，成为协商民主的重要渠道。2012年11月，胡锦涛在中共十八大报告中明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和布署，从一个侧面体现了中国共产党在社会主义民主问题上最新的实践创新和理论创新，彰显了中共中央顺应党心、民心，坚定不移地推进政治体制改革的决心和信心。

三、结语

中国近现代政治发展的历史和实践表明：统一战线、人民政协和协商民主是相继而生的，其相继发展的取向是人民民主。中国的民主政治建设，必须从中国的基本国情出发，盲目照搬别国政治制度和政党制度模式，是不可能成功的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国近现代历史发展的必然选择，符合社会主义民主政治的本质要求，体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统，具有巨大的优越性和强大的生命力。她与人民代表大会制度相适应、相结合，构成了我国社会主义民主的两种重要形式。这充分表明，我国社会主义民主是选举民主和协商民主的结合，既尊重多数，又照顾少数，能充分反映各方面的意愿与利益，具有西方民主不可比拟的广泛性、包容性和真实性。在健全社会主义协商民主制度的过程中，要从坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的高度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，加强对人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的法理依据的研究；进一步将人民政协履行职能与党委、人大、政府办事规则相衔接，切实把政协协商成果纳入决策程序，提高政协协商的实效性。进一步拓宽政协委员与人民群众直接联系的渠道，充分反映民意。与此同时，要将党内民主、人民民主、基层民主、社会民主结合起来，不断充实社会主义协商民主的内涵，在逐步构建现代协商民主政治平台的同时，不断提高选举民主的制度化和法制化水平。历史将证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为制度化的协商民主形式，必将在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］中央档案馆.中共中央文件选编：第1册［M］.北京：中共中央党校出版社，1989.

［3］毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（下）［M］.北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

［5］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度［N］.人民日报，2007－11－16.

责任编辑：张东丽

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1671－3842（2014）01－0062－04

10.3969/j.issn.1671－3842.2014.01.10

2013－09－06

邢乐成（1962—），男，山东寿光人，教授，管理学博士，博士生导师，主要从事投融资基础理论和应用理论研究。