大型综合项目群的总控咨询服务筹划启动实践浅析

宋学武

(上海建科工程项目管理有限公司， 上海 200032)

大型综合项目群的总控咨询服务筹划启动实践浅析

宋学武

(上海建科工程项目管理有限公司， 上海 200032)

摘 要：总控咨询服务是工程咨询行业一个有强大生命力的新生服务项。作为工程建设的第三方咨询单位，工程咨询企业在这一过程中所起的重要作用也日益凸显，得到越来越多的重视和关注。这在国内和国际许多实际大型案例中也得到了印证。通过对成功案例的实战步骤分析总结，来交流工作中的心得体会，为项目总控咨询工作提供一些启发和参考。

关键词：综合项目群；总控咨询；启动阶段；调研；措施

0 引 言

近年来，信息技术在建设工程管理中的应用研究重点，集中在投资控制、进度控制、质量控制的信息处理和集成，以及过程控制和交界面控制的信息处理。北美、西欧及国际标准化组织(International Organization for Standardization，ISO)的有关学者及组织对此均有诸多研究。其中有两个方面取得较大了进展：新型的建筑工业(包括土木工程在内)信息分类和工程项目的核心信息模型。

项目总控(Project Controlling)理论于 20 世纪 90 年代中期起源于德国。Peter Greiner 对这一理论的发展作出了突出的贡献，首次提出了项目总控模式，并成功地把这一模式应用于德国统一后的铁路改造和慕尼黑机场等大型工程管理中。他认为项目总控的核心是信息管理，研制了名为 GRANID 的项目总控信息系统，实现了信息的远距离传输和处理。经过几年来的理论研究与实践探讨的结合，目前在工业发达国家中已逐渐发展成为一种新型组织模式。

项目总控咨询是在项目管理(Project Management)的基础上，结合企业控制论(Con-trotting)发展起来的一种以现代信息技术和通信技术为手段，对大型建设项目实施过程中的信息进行收集和加工，用经过处理的信息流指导和控制资金流、工作流和物资流，支持项目决策者及时、准确和高效地组织、协调和控制项目实施的建设管理组织模式；是为大型建设工程业主方的最高决策层提供战略性、宏观性、前瞻性、定量分析和定性分析相结合的目标规划和控制的总体性咨询服务的新型组织模式。

近些年来，随着国内基础建设及房地产行业的高速发展，曾经以工程监理为主要业务内容的工程咨询行业，正逐渐向整个工程建设链条的各个方向延展。尤其是随着政府部门的职能转变，原来一些由政府主导并实施的大型及超大型综合项目群体区域建设(高新区、产业园区、大学城、新城区等)，开始逐步引入社会上的第三方总控咨询单位介入建设过程的决策和监管评价环节。项目群的总控咨询工作在工程建设全过程中所起到的重要作用，正逐步被越来越多的业主所理解并且接受。同时，总控咨询服务作为工程咨询行业的一个有强大生命力的新生服务项，也正在慢慢得到所有工程咨询行业人士的重视。

目前总控咨询的研究现状。对于项目总控理论的研究，主要集中在对于国外大型项目的案例研究。同济大学贾广社教授结合自己参与项目总控的试点工程，撰写了《项目总控Project Controlling——建设工程的新型管理模式》一书。这是一本国内目前对项目总控的管理思想、组织方法和手段以及理论基础研究比较全面的文献。同时，国内一批学者也分别发表其对总控体系的理论研究，如《大型建设工程项目总控模式的研究》、《项目总控模式在大型工程建设管理中的应用》。

本论文研究的意义。对于大型高科技产业园区项目总控咨询的研究，目前还没有成型的系统理论，也没有可供实际操作的成果。期望通过南京麒麟科技创新园区的总控服务的实践探索，为国内大型园区建设项目的全过程控制提供理论参考，在一定程度上丰富我国的建设项目管理理论；同时能够为项目总控模式在大型科技园区建设管理实践中的应用提供理论借鉴。

1 项目背景及现状描述

1.1 项目概况

南京麒麟科技创新园区位于南京市的东南角，喻“紫气东来”之意。园区东临青龙山汤山温泉度假区，西靠绕城公路，临紫金山风景名胜，北踞沪宁高速而观长江，南接宁杭高速及江宁大学城；半小时内可达高铁、机场、港口、火车站及南京市中心新街口；占地约 83 km2，地理位置十分优越。规划形成“一心、一轴、四片”的总体空间布局结构，是江苏省重大规划建设项目。

园区规划占地面积较大，涉及南京市下辖江宁区、栖霞区、玄武区、白下区等 4 个行政区域。园区自 2011 年开工建设以来，征地拆迁及前期监管审批等相关工作，因项目用地行政区划而引出的协调工作量及难度日益显现，对园区整体按计划推进造成了明显的影响。2013 年 10 月 10 日，南京市政府对目前南京市属区管的所有园区管理体制及界面问题，通过常务会议的形式予以了明确。南京麒麟科技创新园区指挥部调整为管委会体制；管委会对所辖区域的规划、建设和管理全面负责。园区边界调整为以江宁区为主；东至青龙山脊线，北至沪宁高速，西至马高路—S122 省道—马群科技园百水分园西侧规划路—土城头路—天麒路—运粮河—土花四路—土城头路—钟学北路—绕城公路—撇洪沟—运粮河，南至纬七路—绕越公路—麒麟街道行政范围，实际面积约为48.1 km2。

1.2 园区现状及引入总控咨询的必要性分析

南京麒麟创新科技园区项目具有占地面积广、建设规模大、目标要求紧、建设项目类型多、建设周期长、拆迁情况复杂、参与单位多、风险大、组织实施困难等特点。结合园区背景的描述及特点进行分析，建设目标目前无法很好地实现，最主要的原因并不是技术上的问题，而是组织与管理的问题。具体表现在以下几个方面。

(1)指挥部领导层的工作涉及面广、事务繁杂，业主方配置的人员数量严重不足，各职能部门主要从事多方面的协调工作，决策支持的力量相当薄弱。迫切需要一个具有丰富项目管理经验，专门针对项目实施情况进行深入研究分析和思考的“参谋部”。

(2)代建单位和工程监理单位受工作性质、范围和内容的限制，工作重点是对现场施工质量的监督和控制。他们要面对众多的项目参与单位，承担很多的技术与管理专业责任，因此不可能把主要精力放在整个项目建设的宏观问题上。

(3)无论业主方还是代建及监理单位，都被缠身于繁杂的事务性、实施性工作中，因而缺乏项目实施的整体规划，无暇顾及某些项目建设重大问题的思考；缺乏对项目进展过程中战略性、宏观性和总体性问题的思考。

(4)项目的决策需要及时、准确掌握在项目建设过程中产生的大量信息。而在目前的管理模式下，项目各实施单位之间信息的传递严重不畅，给业主方及时、准确决策造成了很大的困难。由于参与单位众多，产生的信息量大，项目决策者不能及时得到所需的信息。因此亟需有一个“信息处理中心”来收集信息并加以分析，提供决策建议。

园区经过了两年多的建设，因客观原因积压了大量的需要协调的工作。加之园区体制方面的调整，园区指挥部(近期过渡为管委会)的领导从园区建设更加科学、规范、有序推进的宏观管理大局出发，按照南京市政府常务会议要求，考虑引入国内有丰富经验的知名项目总控咨询单位。

2 总控咨询前期管理工作分解

2.1 明确自身定位，分清工作界面范围

2013 年 9 月，南京麒麟科技创新园区总控咨询服务工作正式开始。结合项目总控咨询服务的定义所涵盖的范畴、项目管理及控制论方面的理论知识，对总控咨询工作中的重点和要点以及在实施过程中的难度和风险加以分析论证，明确该项目总控在公司战略和园区管理的定位以及具体的工作界面范围，明确各方定位和自身定位统一，分清工作界面，有利于项目团队以计划为导向逐步展开实际工作。

2.1.1 园区对总控工作的定位

在我国现阶段的建设环境和条件下，对一个大型综合建设项目群建设的业主而言，业主方往往既是项目的投资者，同时又是项目实施的组织者和开发者，或者更进一步说是项目实施的总集成者。业主作为项目实施的总集成者，必须具有很强大的项目组织能力、综合管理能力和总体协调能力，即必须具备很强的项目集成和控制能力。这是项目建设成败的关键，也正是当下园区建设管理中的薄弱环节。在目前积累了很多前期问题且管理体制需要转型的大环境下，亟待加强和有效提升项目集成的控制能力。也正是这一原因，亟需引入国内知名的有丰富经验的项目总控单位，通过其先进的管理实践经验和强大的后台技术社会资源，为园区管理层提供专业的咨询建议，解决目前所大量积压的需协调问题以及因体制变动而产生的一系列建设程序及监控管理上的问题。

2.1.2 公司对该总控项目的定位

对公司经营战略而言，总控管理是咨询服务的新生项，是近年来公司快速成长的一个重要支撑点。公司非常重视区域市场的开发拓展和占有率。该项目是江浙区域首个大型综合总控咨询类项目，其重要性不言而喻，公司的后台技术社会资源将给予全力支撑。项目团队一定要立足于业主的角度，精心组织团队对目前问题分析整理，从统筹开始梳理调整建设流程，以现实情况为基础优化组织架构，通过实际调研制定新建项目的制度规范，跟进园区项目的后续监管，并取得业主的认可。

2.1.3 项目团队自身的定位

从项目团队进驻项目展开工作开始，定位的正确与否是团队行进的方向性问题。在合同谈判初期，团队就配合公司以经营为轴，详细讨论了甲乙双方的权责范围及工作界面。总控咨询服务的角色应定位为协助业主最高决策层的“谋士”“顾问”而非相对独立的第三方，意在从全局出发，以面为主，收集建设中的各方面重要信息，提供相对应的咨询决策建议报告；并以最终签订的项目总控合同所约定的职责和范围，逐层分解具体的工作内容和推进后续项目工作的大步骤。

2.2 以指挥部为主，开展各项调研

管理层面上以指挥部规建处为主，开展各个条线及区域项目负责人的调研。自身的工作定位明确后，如何跨出正式介入总控工作的第一步，将显得尤为重要。从投标过程中初步感受到，园区开发建设受外围行政区划及体制等因素影响较大，内在管理上也存在诸多问题。这些问题经过两年多的积累，一蹴而就地解决问题不太现实。本着稳中求胜、去病抽丝的策略，选择先进行全面的调研摸排，了解掌握第一手准确详实的资料。

围绕“绿色麒麟、智慧麒麟、平安麒麟、人文麒麟、幸福麒麟”的规划建设主题，以公司主要领导和拟参与该项目团队的主要管理人员为主，从基础信息了解和专项问题了解两个纬度分析整理过程资料。通过调研，了解整个园区目前的建设现状、管理决策上存在的问题，制定推进 2014 年园区建设工作的重点。

2.2.1 宏观目标要求

建设之初，南京市政府对园区建设的整体定位是：行政决策上隶属于南京市开发园区，具体行政审批等相关政府职能由土地范围所在辖区进行管理，资金上不考虑财政资金；资金具体来源由园区指挥部通过土地出让、抵押贷款、园区内税收、小规模融资等方式自主平衡；形象上要基本做到“一年拉框架，三年出形象，五年大变样”。

2.2.2 重点项目均已启动

从开工建设近 3 年的形象进度上看，基本完成 3 年出形象的基本要求。9+6 核心区的道路路网基本建成并部分试通车；一心一轴的公共景观带大部分已完成并具备投入和使用的条件；保障房建设已完成 130 万 m2，今年仍将开工约 50万 m2，基本满足居民安置的需求。以组团出让土地的方式引入富力集团所开发建设的富力机器人科技产业园已成雏形；同样方式引入的中海集团所承建开发的中海国际社区也已开工建设中。由园区自主承建的引领园区高端商业生活的、建设面积约 226 万 m2的大型综合体紫金特区也已在开发建设中，年内可完成 48 万 m2并初成规模。园区内的有轨电车在今年 8 月份之前实现部分路段试运行通车。

2.2.3 问题显现难以化解

从宏观来看，近两年来的开发建设是卓有成效的。随着园区开发建设的逐步深入和园区整体框架的成形，在管理层面上对社会管理职能的要求越来越高。原先以建设管理为主要职能的组织结构方式中，人员数量严重不足，决策条线上沟通不及时等缺点也被逐步放大。这些对整个园区的征地拆迁、行政区划、前期手续、规划设计、招标采购等各方面的运作，都产生了较大的影响，导致很多需要协调的问题得不到解决而累积下来。管理组织结构由此面临着亟需调整和改变的需求。

2.3 实地摸排重点项目的相关单位

对在建的不同类型的项目，实地摸排其中重点项目所有参建的相关单位。这一部分工作，团队成员本着实事求是、发现问题为主导的思路，总结分析项目实施过程中产生的实际问题。公司组织规划设计、投资合约、质量安全、综合信息、进度管理 5 个模块小组的相关专业人员共同参与，分4 个批次，历时近 1 个半月，覆盖园区在建的房建类、市政类、景观类、轨道交通类共 16 个项目标段，进行了全面的调研摸排。

2.3.1 局部区域建设次序交错

部分在建项目的建设时间顺序不尽合理。比如市政道路和配套综合管线的有些路段未同步施工，造成道路成形后又开挖埋设管线的重复工程，对现场管理、进度形象和投资控制造成了一定影响。

2.3.2 部分工程前期手续滞后

前期工程的诸多工程标段因前期手续的不完备或严重滞后，相关行政许可未能及时批复，造成施工过程中政府监督部门未及时介入，具备竣工验收条件后不能及时验收的情况。不仅影响了正在建设的项目，而且对即将开工的项目也存在很大的影响。

2.3.3 标段界面划分不尽合理

整个园区一年开工建设的项目数量很大，招标工作基本由规划设计处的几个人组织完成。因人员数量和经验的严重不足，对同一片区内不同标段间的界面划分，难免有不尽合理之处。这些都增加了后续工程接口部分协调的工作量。造成了相临标段标高不一致、管线接口平面错位、市政景观积水等后遗症。

2.3.4 招标采购工作缺乏统筹

园区的市政、景观、配套管线或某一区域的房建项目，都是由许多个标段组成的一个系统的整体。招标采购工作都是在人力不足的情况下，按标段分别独立进行的。采购工作对不同标段中相同类型的设备、原材料等的型号、规格、颜色、外观、功能等，缺乏高位统筹采购的计划。这不仅不利于现场的投资控制、进度控制和质量控制，也不利于后期运营阶段的管理。

2.3.5 审批决策条线相互制约

按指挥部的机构部门设置，园区的建设以规建处为主推进，并按不同职能条线下设相对应的专职专管人员。比如前期征地拆迁、规划设计管理、招标采购等。这些主要的专职人员中有一些在建设阶段还兼有部分管理职能，从行政管理级别上不完全是规建处的下属。部分信息得不到及时沟通，决策上也是各条线分头管理，难以统一到规建处综合管理的一个层面上来。而园区建设处于众多项目同时展开和全力推进的初级阶段，市政、景观、房建区域工程的现场管理推进，随时需要与上述条线进行沟通并解决具体问题。某一具体问题如果得不到及时决策，就会影响到项目的整体推进甚至完全停止。

2.4 确定工作切入点

随着园区建设项目的推进，积压的问题越来越多，造成的阻力也越来越显现。市、区领导及园区指挥部开始更加重视这些问题，并在市长办公会的层面上作了调整。2014 年园区指挥部的工作重点，也将围绕着组织结构调整和职能方式转变来展开，工作重心也在已基本完成的“三年出形象”的基础上，具体细化为“五个一”：创新一种模式，写成一本书，培养一批人才，完善一个平台，建设一批精品。

实践证明了项目调研摸排工作的重要性。随着全覆盖式调研的深入，总控的定位更加明确，许多模糊的问题逐渐变得清晰，解决问题的方式也得到了大家的共识。确定要从总控咨询的专业角度，采用重点切入、各个击破、逐步展开的方式来解决园区现存的问题。结合前面分析的各方面因素，针对园区目前所存在的问题和阻力，从“五个一”的目标里提炼出以“一本书”和“一个平台”为切入重点和突破重点，按部就班地展开实际工作。

3 前期成果分析

通过前一阶段的调研和摸排，同步高频次地参加管理层级的各类例会，收集了大量的基础资料和信息。总控团队联合公司其他专业人员，共同对所有信息进行了分析分类和统计整理。目的是要找出目前存在哪些问题、原因是什么，提出解决问题的初步建议。

经过数理统计分析归纳，目前园区建设阶段大部分问题的主要原因，集中在组织架构(28%)和计划管控(44%)上，占比 72%；而在所有的辅因中，实施监管不到位一项的占比就达 57%。经分析、提炼、归类、整理和统计，明确提出了三方面共性的问题。

3.1 管理问题：矩阵式管理的并行造成决策混乱

园区的建设过程管理控制以规建处为主，按不同职能条线下设相对应的管理人员。比如前期征地拆迁、规划设计管理、招标采购等。这些主要人员中有的在建设阶段兼有部分管理职能，从行政管理级别上不完全是规建处的下属，难免会信息沟通上的不及时，决策上也是各条线分头管理，很难统一到规建处综合管理的同一层面上来。协调统一的部门不能及时沟通和决策，从而造成了决策条线的失位和混乱。

3.2 体制问题：指挥部人员数量严重不足及层次缺失

园区管理自开始至今，一直以“指挥部”而不是“园区管委会”的形式来行使建设职能。而在实际的建设中，过程管理离不开政府职能部门的审批、配合和支持。就目前的问题分析，受体制的影响还是很大的，并且在目前的体制下，除行政职能外，人员的引入也在一定程度上受到了影响。园区目前建设的面积约为 48.2 km2，范围大、项目多，而指挥部实际行使建设管理职能的人员仅 20 人左右。与国内同类型建设项目对比，人员数量严重不足、捉襟见肘(见表 1)。几位基建处长必须直接介入具体项目的管理，从整体建设的宏观控制到微观管理大跨度地集于一身，工作繁忙无暇统筹而导致管理中间层级的缺失。

表 1 同类型开发园区建设过程的管理人员对比

3.3 形象问题：园区的管理效率及建设形象不佳

由于组织结构和人员严重缺乏的原因，园区建设长期在扁平化管理的模式下进行。绝大多数管理人员一直忙于建设工程第一线，缠身于繁杂的事务性、实施性工作中，心有余而力不足。无暇顾及项目过程中的监管及评价，无法对整体的管理效率进行有效的分析、改进和提升，从而导致多数参建单位不太重视安全文明施工，整体的园区建设形象没有达到预期。

4 针对性管理措施

通过问题的表象探究其根本原因，主要还是源于组织架构上的不尽合理。在调研后期，总控团队成员经过对目前存在问题的汇总分析，以管理控制问题为主、体制人员问题为辅，以优化组织结构为根本，提出了三种调整组织结构、强化管理控制的针对性的意见和建议。

4.1 做专各条线，审批决策权力上移

自园区开始建设以来，现场实际工程建设的推进都是以指挥部规建处为主在行使相关职能。从组织结构上存在问题的原因分析，可以考虑做专条线职能。征地拆迁、前期手续、规划设计、招标采购等专项管理职能由相关处室直接管理，并且与规建处一并对上级指挥长负责；较大的决策事项，由副指挥长或指挥长办公会来确定执行。整体决策审批权限上移。

4.2 做强规建处，强化决策统筹能力

现场建设推进过程中的决策审批权仍保留在规建处，强化规建处的统筹决策职能。规建处正副处长原则上不直接介入具体项目的管理，从宏观上对园区的整体建设作统盘考虑和进程的把控；对规建处几位副职，尤其是同时兼任非规建处管理岗位的副处长，要明确其职责范围。增加中间层面人员，做到逐级管理、职责清晰。强化规建处下辖各部门职能，加强技术上的协调统筹；增设总工程师办公室。

4.3 做实项目部，部分审批决策权下移

在目前业主自建的在建项目中，每个项目都有业主项目负责人，部分项目有代建单位或项目管理单位。其中业主项目负责人和代建单位的项目经理缺乏有机统一的管理定位和思路；管理被人为地分成了两个层级，且全是执行层面，所有决策的事项都要上报。根据当下的情况，做实项目部是十分直接有效的改进管理的方法。完善所有项目的代建或项目管理单位，将每个项目的业主人员与代建单位人员整合成一个管理团队。其他条线上的招标采购、设计、跟踪审计等的专业技术人员，直接接受该项目管理团队的管理。如此一来，规建处的部分审批决策权限将下移至项目管理团队的层面，有利于现在工程的顺利推进和周边界面的协调解决。

以上三种咨询建议解决方案，在向指挥部领导汇报后，得到了园区高层领导的认可和首肯。目前结合做强规建处和做实项目部的实施方案，也得到了规建处及各项目管理团队的积极响应。

4.4 建章立制取得共识，逐步展开监管评价

随着指挥部体制改革和组织结构的微调与再造，一个新的有别于以前的管理体系，必然需要一批新的制度来保障各层级的权责实施，需要一个科学的流程来规范各环节的工作范围和工作方法。总控团队经过思考和讨论后，在之前确定的“一本书”和“一个平台”为重点切入点的前提下，决定先开始“一本书”中的建章立制部分。先疏通处于根基位置的组织架构方面的问题，从面上和点上同时寻找突破口，然后一步步地理顺整个建设流程。

4.4.1 面上的突破口：会议制度

我们选择了“会议制度”作为管理制度规划面上的突破口。会议的组织体系是组织结构管理流程的直接反应，梳理会议层级架构关系，就是从面上梳理组织架构的管理层级。会议层级与管理层级相对应，建立分级会议制度，以实现“分级决策、分层授权、权责一致”，使会议制度的层级以及会议对应的管控范围得到清晰明确，使引导组织架构的决策层级也得到进一步清晰明确。

4.4.2 点上的突破口：重点项目管理制度体系

点上的突破口，拟先以目前在建的紫金特区项目开始，梳理针对该项目群的管理制度体系，建立一套完整、有效、便于推行的管理办法。选择一个片区作为突破点，先梳理清楚对各参建单位的管理流程制度；在该项目得到顺利推行后，便可以在整个紫金特区内，针对其他项目特点进行一定的调整完善，推广到各个项目的管控流程的规范工作。这样，指挥部对于紫金特区内各项目就有了有力的管控抓手，管理才能有章有法、明晰有效。紫金特区的管理办法完善推出后，再结合实际情况向外延展至整个园区，根据总控咨询服务合同中所约定的工作和内容，按照不同模块、不同条线，分不同阶段逐步提交过程成果。

4.5 推动持续改进，落实监管评价工作

完成了建章立制之后，有了管理制度，制度的推行、落实以及评估、反馈、改进工作很重要。这就需要在制度成果不断出台的过程中，持续跟踪和监管评价的内容。我们会在后续工作中，根据业主的需求以及制度的推行情况，逐步展开对参建各单位的监管评价工作。一方面推进制度的切实落实推行，另一方面检验建章立制工作的实效成效。然后根据评价情况进一步完善管理机制，以实现螺旋上升、有机结合的管控模式。

5 结 语

以上通过简要回顾总结笔者参与南京麒麟科技创新园大型综合项目总控咨询服务的一些心得体会，分享笔者开展总控咨询这一新兴业务类型工作的有益经验，供广大同业者参考。以期同大家就更好地发展这一业务，建立完整的成体系的总控咨询理论框架进行探讨，促进总控咨询业务更趋成熟，创造更大的价值和效益。

参考文献：

[1]高伟,陈峰,郑伯兴.对我国大型建设工程实施项目总控的思考[J].陕西建筑,2005(5).

[2]张平.浅议我国建设工程推行项目总控模式的必要性[J].施工技术, 2010(增刊).

[3]贾广社.项目总控Project Controlling——建设工程的新型管理模式[M].上海:同济大学出版社,2003.

[4]贾广杜,王广斌.大型建设工程项目总控模式的研究[J].土木工程学报,2003(3).

[5]何广才,何清华.项目总控模式在大型工程建设管理中的应用[J].建设监理,2005(1).

项目管理和代建制

中图分类号：F407.9

文献标识码：B

文章编号：1007-4104(2014)07-0010-06

收稿日期：2014-05-06

通信地址：上海市宛平南路75号。