城乡二元结构下的最低生活保障制度及其统筹

石欣圆

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

居民最低生活保障制度是改革开放以来我国政府在社会救助事业上重大的制度创新.该项制度的设立和发展为广大低收入居民提供了基本的生活保障，1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》，条例的颁布标志着我国城市最低生活保障制度正式走上法制化轨道.与此同时，农村最低生活保障制度也开始在一些地区进行试点探索，2007年7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保标准、救助对象、资金落实、规范管理等内容作出了明确规定.[1]

1 城乡居民最低生活保障实施情况

1.1 城市居民最低生活保障

关于城市低保的救助人数，如表2-1所示，全国城市低保的救助人数总体呈现出逐年增加的趋势，从2001年的1170.7万人增加到2011年的2276.8万人，城市低保的救助面在扩大，同时目前城市的救助情况大体是稳定的.[2]

表1 全国城市低保救助人数统计表 单位：万人

关于城市低保的救助标准，如表2-2所示，从表中的救助水平可以看出，城市低保救助水平的绝对救助额在逐年上升，反映在数据上为，城市低保的平均水平从2003年的149.0元上升到2010年的251.2元，城市低保的平均支出水平从2003年的58.0元上升到2010年的189.0元.但同时，城市低保虽然投入在增加，低保标准和支出水平也在增加，但事实上对城市低保对象而言，其相对收入没有实质性的提高.［3］

表2 城市最低生活保障平均标准与平均支出水平 单位：元/人、月

1.2 农村最低生活保障

关于农村最低生活保障人数，如表2-3所示，农村低保发展较城市低保发展缓慢，2007年以前，农村低保人数增长一直较低、较缓慢，农村低保人数从2001年的304.6万人至2006年增长到1593.1万人，农村低保从2007年开始才开始了大规模的构建，截止到2011年农村低保人数达到5305.7万人.预计以后年度，农村低保人数将逐步稳定，成一个相对稳定增加的趋势.[4]

表3 农村最低生活保障人数及年增长率 单位：万人

关于农村最低生活保障的平均保障和平均支出水平，由于资料有限，只收集到2010年和2011年的农村最低生活保障平均支出水平.其中2006年到2011年农村低保平均标准分别为 （元 /人、月）：70.9、70.0、82.3、100.8、117.0、143.2；2010年和2011年的平均支出水平为（元/人、月）：70.4和106.1.通过该数据可以看出，农村低保标准与城市低保标准相似，都呈逐年上升的趋势，而后两年的农村低保平均支出水平也成一个递增的趋势.[5]

2 我国最低生活保障制度的城乡二元化特点

自改革开放以来，我国社会发展呈现出了城乡二元化的特点，低保制度也随之发展成了城乡二元化的结构.其表现主要有：首先，农村低保制度较城市低保发展缓慢.1999年国务院就正式颁布了相关条例，为城市低保制度的发展提供了法律保障，而农村低保制度到2007年才颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才对农村低保标准、救助对象、资金落实、规范管理等内容做出了相关明确规定.[6]在制度的确立上，农村低保就落后了8年左右，此外在以后的发展中，由于经济发展的不平衡，一定时期内城乡低保的差距逐年增加，虽然也有年份呈现出的差距有所减小，但农村低保水平较城市来说还是有一定的差距.

其次，城市与农村最低生活保障制度在保障标准、资金投入以及补差水平等方面存在较大的差距.1996年至2006年城市低保制度受到政府高度重视，财政投入累计达956亿元；而同期的农村低保制度中央没有任何投入，地方政府累计投入为113.46亿元，仅为城市低保同期累计投入的12%.[7]从上述统计的数据看，至2010年，城市低保平均水平达251.2元，而农村低保平均水平为117.0元，城市比农村高一倍左右；城市低保的平均支出水平至2010年为189.0元，而农村低保平均支出水平至2010年为70.4元，城市比农村高出1.5倍左右.

3 统筹城乡最低生活保障制度

正是由于我国最低生活保障制度存在上述城乡二元化的结构，同时农村的低保制度较城市来说发展比较落后，存在一系列的问题，因此要统筹城乡最低生活保障制度，实现城乡一体化发展.

3.1 统筹城乡最低生活保障制度的原则

城乡平等的原则.[8]城乡居民是平等的法律主体，其权利和义务都是平等的.统筹城乡最低生活保障制度，其目的就是为了实现城乡居民社会救助权的平等.因此，必须从城乡一体的角度统筹考虑，强化城乡平等的原则，切实加强对农村低保制度建设的投入力度，在促进农村低保制度进一步发展的基础上，实现低保制度统筹建设、城乡平等.

逐步缩小城乡差距原则.城乡二元结构存在的时间较长，城乡最低生活保障差距较大，因此在统筹城乡最低的生活保障制度的时候，不能盲目而行，要根据不同地区，根据不同情况，循序渐进的进行统筹，逐步缩小城乡间的差距，避免因过度改革而造成的经济后退、社会结构不稳定等不良的现象.

3.2 统筹城乡最低生活保障的路径

3.2.1 制度立法的统一.任何制度的顺利实施都需要法律作为其支撑点，目前城市低保的实施依据是1999年国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》，而农村低保依据的是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》.由于适用法律的不同，使得城乡低保制度存在很大差异.因此，可以制定一部统一的法律，使城乡低保有统一的法律渊源，建立一体化的最低生活保障制度.

3.2.2 城乡低保标准动态机制的统一.随着社会经济发展，人们生活水平的不断变化，低保标准也要相应地进行调整，因此，必须制定出一套低保标准调整机制和自然增长机制.我国目前的低保标准的确定方法主要有：基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法三种方法.[9]

3.2.3 城乡最低生活保障管理体制和运行机制的统一.制度的实施除了要有法律基础，良好的管理体制和完善的运行机制也是必不可少的.为此，主要可以从以下几方面来进行：要有统一的低保工作程序，在程序上实现城乡统筹，统一城乡低保的申请、审批、监督等程序；要有统一的低保管理机构，对城乡低保工作进行统一的管理；要有统一的低保监督机制，可以对低保户的确定、收入水平的调查、资金的发放、资金的管理等进行统一的监管；要有统一的低保评价体系，确保对城乡低保的评价做到平等统一.[10]

城乡二元化结构长期存在，地区间经济发展不平衡，对最低生活保障的需求也存在一定的差距，还不可能用统一的标准在全国范围内为城乡居民提供最低生活保障，因此，城乡低保制度的统筹是一个长期的任务，不能急功近利，要分层次、分地区、分阶段的逐步进行，逐步缩小城乡差距.在城乡最低生活保障制度统筹发展的初期，可先实行制度统一、标准有别的方法来逐步实现城乡最低生活保障的统筹发展.

〔1〕刘喜堂．建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁[J]．华中师范大学学报，2010(4)．

〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕数据来源：2012 年中国统计年鉴．

〔6〕王红兵．我国城乡最低生活保障制度统筹发展研究[J]．华中科技大学学报，2012(5)．

〔7〕郭健美，董毅，黄敬卫．城乡最低生活保障制度一体化路径探索[J]．中国农村小康科技，2011(1)．

〔8〕伍林生．统筹城乡居民最低生活保障制度建设[J]．改革论坛，2008(8)．

〔9〕郭振宗．山东省统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的必然性及有效途[J]．山东商业职业技术学院学报，2009(1)．

〔10〕杨立雄．最低生活保障制度存在的问题及改革建议[J]．中国软科学，2011(8)．