重点监控企业自行监测及信息公开制度的完善

于华江 储志蕊

重点监控企业自行监测及信息公开制度的完善

于华江 储志蕊

国家重点监控企业开展环境自行监测及信息公开是其履行法定义务及社会责任的应有之义。根据“国家重点监控企业污染源自行监测情况检查”①2012年环境保护部根据《关于开展国家重点监控企业污染源自行监测情况检查的通知》(环办函〔2012〕921号)，组织全国31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团，开展了“2012年国控重点监控企业污染源自行监测能力检查”工作，检查范围为环保部发布的《2012年国家重点监控企业名单》(环办〔2011〕144号文)中列出的国控企业，检查内容为截至2012年8月30日前各企业开展污染源自行监测的情况。结果，重点监控企业存在着自行监测执行力弱、监测结果真实性低、信息公开制度不完善及监测能力建设不足等问题，因此应当完善相关法律规定，发挥政府作用，加强条件建设和企业管理，实现制度效果。

国家重点监控企业 自行监测 信息公开

储志蕊中国农业大学法学系环境与资源保护法学专业硕士研究生。

2013年7月30日，环保部出台的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》(以下简称《自行监测》)和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》(以下简称《监督性监测》)，标志着中国国控企业污染源自行监测法律制度的初步建立。本文从国控企业进行污染源自行监测及信息公开的性质分析入手，结合当前现状，探讨实现国控企业自行监测及信息公开的途径。

一、国控企业自行监测及信息公开的性质

国控企业，是指国家需要直接掌握其排污信息的重点工业污染源和集中式污染治理设施，包括主要污染物排放量或者有毒污染物排放量较大的工业企业、集中式污水处理厂(设计处理能力10000吨/日以上)、危险废物处置厂等企业［1］。国控企业污染源自行监测，是指国控企业按照环境保护法律法规的要求，为掌握本单位的污染物排放状况及其对周边环境质量的影响等情况，自行组织开展的环境监测活动。其自行监测所得的数据作为环境信息依法公开，这是国控企业应当履行的法定义务和承担的社会道德责任。

(一)国控企业自行监测及信息公开的必要性和法定性

1．国控企业特点决定其必须进行自行监测及信息公开

国控企业进行污染源自行监测是由其自身特点所决定的。首先，国控企业大多是关乎国计民生的如石油加工、炼焦、钢铁等大型能源企业，其行业特点决定了它不可废止，需要持续发展，而面对其带来的巨大环境影响，加强排污监测就成为环境保护的应有之义;其次，随着生产力的发展与国民生产生活需求的增加，国控企业生产规模扩大，所带来的污染也随之增多，企业进行污染源自行监测，随时掌握排污数据，是调整企业及环保部门环境决策的重要依据;最后，随着人们环保理念的增强，国控企业成为公众关注环境问题的焦点，这些企业进行自行监测并将信息公开也就十分必要。

2．自行监测及信息公开是国控企业的法定义务

在中国，排污企业进行污染源自行监测始终是环境法律规制的重点。《中华人民共和国水污染防治法》建立了统一的水环境监测网络以及安装自动监测设备的制度;《环境监测管理办法》等制度对排污单位进行环境监测和统计、监测机构进行了规定;《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《公开办法》)规定应当进行环境信息公开的企业类型、公开内容、公开程序及监督管理措施。2013年7月出台的《自行监测》更是详细规范了国控企业进行污染源自行监测的内容、方法、监测机构、信息公开、监管措施等内容。这些制度以强制性规范对国控企业自行监测及信息公开苛以了严格的义务和责任，企业必须履行。

(二)自行监测及信息公开是企业社会责任理论的内在要求

公司社会责任(corporate social responsibility)，是指公司不能仅以最大限度地为股东们赚钱作为自己的唯一存在目的，应当最大限度地关怀和增进股东利益之外的其他所有社会利益，包括消费者利益、职工利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等内容，既包括自然人的人权尤其是社会权，也包括法人和非法人组织的权利和利益［2］。环境利益作为一种重要的社会公共利益，既是社会可持续发展的必然要求，也是企业合理经营保持持续竞争力的内在要求，国控企业应当自觉履行社会责任，保护环境利益。

1．社会责任理论已得到中国法律确认，企业必须自觉履行

《公司法》第5条规定，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。在公司社会责任的具体含义中，保护环境利益是非常重要的内容。企业在履行环境责任时，对污染物排放状况的科学监测和信息公平，是履行保护生态环境、节约自然资源、维护环境公共利益的社会责任的应有之义，也是对社会责任法律规定的遵守。

2．企业要遵守道德规范，自觉保护环境利益

公司社会责任理论要求公司在开展经营活动时不仅要遵守法律法规的强行性规范和倡导性规范，而且要自觉践行商业伦理规范，恪守公序良俗原则，自觉保护环境。尊重公众知情权和环境权的公司更易提升公司的诚信度及企业形象，更易获得投资者的和消费者的支持，获得持续发展。

表1 国家重点监控企业近5年数量变化(单位:家)

二、国控企业自行监测及信息公开的现状

(一)中国国控企业筛选及确定的原则及方法

中国国控企业是由环境保护管理部门每年根据一定的原则及方法确定的，近年来其种类和数量随着行业生产对环境影响的程度而不断增多，所囊括的企业类型范围也逐年扩大，见表1①表格内数据来源:环保部网站2009～2013年发布的国家重点监控企业名单信息。。

国控企业名单是环保部根据《环境统计管理办法》(总局令第37号)、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号)，在当年的指导性政策和意见的指导下，以前年年度环境统计数据库为基础，结合前一年的国控企业名单，以一定的筛选原则和方法筛选出来的企业，即每类污染企业选定一种或几种污染源作为筛选因子，以一定的排放量大小排序，按照排放比例筛选出来，同时征求各地及相关部门意见而形成。例如国控企业名单中的废水企业，其筛选因子以化学需氧量和氨氮为主，同时考虑重金属，其筛选方法从2009～2013年随着企业类型的增多和对于污染企业管控的加强而更加细致和科学，见表2①数据来源:环保部网站2009～2013年发布的国家重点监控企业名单信息中的筛选原则及方法。。

表2 国家重点监控废水企业近4年筛选方法变化

(二)国控企业自行监测及信息公开的实施现状

2012年，环境保护部组织全国31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团，开展了“2012年国控重点监控企业污染源自行监测能力检查”工作，检查范围为环保部发布的《2012年国家重点监控企业名单》(环办〔2011〕144号文)中列出的国控企业，检查内容为截至2012年8月30日前各企业开展污染源自行监测的情况。

根据检查结果，中国国控企业污染源自行监测实施存在以下问题:

1．国控企业开展污染源自行监测的数量还未达到理想水平

参与检查的13352家国家重点监控企业中，开展污染源自行监测的有10285家，占检查企业总数的67%，另有3067家国控企业由于无监测能力、缺少经费、缺少监测人员、缺少设备、无废水外排等原因尚未开展自行监测工作②数据来自《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》(征求意见稿)编制说明http://www．zhb．gov．cn/gkml/hbb/bgth/201305/ t20130509_251876．htm。可见开展企业的污染源自行监测的国控企业数量未达到理想水平。

表3 国家重点监控企业污染物监测情况

2．国控企业开展污染源自行监测的项目范围小

在进行自行监测的国控企业中，大多只是进行主要污染物的监测，而对于其他污染物，不仅进行监测的企业很少，而且所监测的项目也比较少。在进行其他污染物监测的国控企业中，废水企业平均每家企业监测4项，废气企业平均每家企业监测1～2项，污水处理厂平均每家企业监测8项①数据来源:《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》(征求意见稿)编制说明http://www．zhb．gov．cn/gkml/hbb/bgth/ 201305/t20130509_251876．htm。由此可见，中国国控企业污染源自行监测还不能达到全面监测和准确计量排污情况的要求。

3．国控企业开展污染源自行监测数据结果的真实性堪忧

在进行污染源自行监测时，有的企业把在线监测装置放在净烟道上，结果监测得到的数据永远是干净的烟气;还有的企业在监测装置上加装了可变电阻，由此人为地操控监测装置反映出的数据［3］，这反映了企业自行监测数据的准确性、真实性令人担忧。在一些企业发布的自行监测信息中，大部分都处于未超标的状况，然而环境情况并未改善，这种匪夷所思的信息差也反映了隐藏在国控企业自行监测中的真实性问题。

4．国控企业环境信息公开情况较差

国控企业环境信息公开状况不佳表现在两个方面:

其一，企业自觉履行环境信息公开义务较差。2009年绿色和平组织对企业污染物信息公开进行了专门调查，样本选取的是在中国的世界500强企业与中国100强企业，结果显示:其中，18家行业领先企业的25家工厂，因存在向水体中排放污染物超标的情况而被环保部门在网上公开，但没有一家企业按照《环境信息公开办法》在规定时限内公布污染物排放信息;截至调查结束，仅3家公司(涉及4家工厂)公开了其污染物排放信息，其中最多的一家公开了6种污染物信息，最少的2家仅公布了两种②数据来源:“沉默的大多数”——企业污染物信息公开状况调查结果http://www．greenpeace．org/china/zh/publications/reports/toxics/ 2009/silent－majority－rpt/。《公开办法》规定的企业污染物信息公开基本上处于失效状态。

其二，政府对企业监测信息公开管理不到位。2012年，公众环境研究中心(IPE)与美国自然资源保护委员会(NRDC)在京联合发布“113个环保重点城市污染源监管信息公开状况”评价结果报告。结果显示，只有16．8%的城市愿意将完整的污染信息向市民公开。如某市号称“中国有色金属之乡”，有色金属产业是其第一大支柱产业，但外界在当地环保部门的官方网站上，查不到该市的企业环境行为整体评价内容、经核实的信访和投诉公示内容、环评及验收结果公示内容以及排污收费相关公示等内容［4］，反映出政府监管的不力。

5．公众难以获取国控企业环境信息

从2012年进行的国控企业自行监测的检查结果来看，10285家开展自行监测的国控企业中，20%的企业采用手工监测，25%的企业采用自动监测，56%的企业采用手工和自动相结合的方式。其中手工监测的信息发布以厂区外公告栏的方式发布居多，公众很难通过这种方式获取信息，对于一些不发布环境信息的企业，公众并没有明确的法律依据可以向政府申请，公民的环境知情权及监督权难以真正实现。

三、国控企业自行监测及信息公开问题分析

国控企业污染源自行监测及信息公开实施情况欠佳的原因，主要表现在以下几个方面:

(一)《自行监测》相关规定不完善

第一，《自行监测》规定中监管措施力度小，责任机制不明确。针对“企业拒不开展自行监测、不发布自行监测信息、自行监测报告和信息公开过程中有弄虚作假行为，或者开展相关工作存在问题且整改不到位的”行为，仅规定了“(一)向社会公布;(二)不予环保上市核查;(三)暂停各类环保专项资金补助;(四)建议金融、保险不予信贷支持或者提高环境污染责任保险费率;(五)建议取消其政府采购资格;(六)暂停其建设项目环境影响评价文件审批;(七)暂停发放排污许可证”，这几条管理措施由于立法层次低，监管措施限于“建议”、“暂停”，对于一些企业来说无关痛痒，违法成本很低，没有起到法律的威慑作用。第二，缺乏完善的公众监督机制。虽然《自行监测》第22条规定了“公民、法人和其他组织可以对企业不依法履行自行监测和信息公开的行为进行举报，收到举报的环保部门应当进行调查，督促企业依法履行自行监测和信息公开义务”。但对于举报之后，政府如果没有进行调查或者在调查中有袒护企业的行为的情况，没有做具体的规定，公民的监督权和举报权就得不到彻底的救济，影响法律实施的效果。

(二)政府部门未能发挥应有作用

《自行监测》第19条规定，企业可通过对外网站、报纸、广播、电视等便于公众知晓的方式公开自行监测信息。同时，省级或地市级环境保护主管部门统一组织建立的公布平台作为企业自行监测信息公开的必要渠道，企业应当在此公布平台上公开自行监测信息，并至少保存一年。这一信息公开措施意味着政府部门必须主动建立信息发布平台，然而现实情况却不尽如人意。笔者随机查询北京、天津、上海、浙江、黑龙江、山东、山西、四川、云南、湖北10个省级环境保护部门的官方网站，大部分只公布环保部门污染源监督性监测的信息，只有天津、浙江、山西建立了企业自行监测信息公开的平台，政府没有发挥其应有的信息公开保障功能。对此，《自行监测》缺乏对政府监管部门切实履行职责的具体规范，给了地方政府不作为的空间。

(三)国控企业经营管理上未予以重视

2012年进行的国控企业自行监测检查中，3067家国控企业没有开展自行监测，一是人力上的原因，很多企业没有专业的监测人员，由于技术水平所限，监测数据的准确性也不能保证;二是物力上的原因，监测仪器需要企业自己花钱购买并维护，在经费上存在问题;三是企业自身抗拒的原因，法律规定企业有安装监测设备的义务，但实施过程中，要求企业自行购买并维护监测仪器，对企业来说等于是自己花钱买枷锁，企业抵触情绪大，不仅没有动力，甚至还会想方设法阻止监测设备发挥作用。由此来看，企业自行监测能力及企业管理导向成为自行监测实施状况不佳的重要原因，企业没有从社会环境利益的角度重新审视企业经营管理。

四、完善国控企业自行监测及信息公开制度的建议

针对中国国控企业自行监测及信息公开的现状及问题，为加强国控企业自行监测及信息公开制度的实施效果，提出如下建议:

(一)提高《自行监测》立法层次，完善责任追究机制

首先，应当提高立法层级加大处罚力度。对于企业拒不进行监测及信息公开的或者有弄虚作假情况的，根据情节不同，处以不同程度的罚款，严重的吊销其营业执照。由于《自行监测》属于部门规章，不能设定“吊销营业执照”等行政处罚，建议通过提高立法层级，使其能够最大限度上规范企业自行监测行为，发挥法律威慑作用。其次，明确政府责任，完善责任追究机制。对没有组织建立公布平台或者对于公众举报后政府部门不作为的情况，由国家环境保护部调查并确认事实，责令其及时组织建立公布平台，并配合监测信息的公开，情节严重的，对主要责任人进行行政追责。

(二)发挥政府作用，加强自行监测及信息公开条件建设

首先，政府部门应树立正确的政绩观，根据《监督性监测》的有关规定，主动建立统一的信息公布平台，加强对辖区内国控企业自行监测及信息公开执行的监管。其次，政府部门应对国控企业自行监测给予人力和物力上的支持，为国控企业配备、培训专业的监测人员，对国控企业购买及维护监测设备进行适当的经费补贴，检查专款专用，为自行监测及信息公开提供政策支持。

(三)加强国控企业自身管理的主动性和自觉性

一个负责任的国控企业，应当将法律制度的外部约束落实到企业内部治理的各项制度中，建立一整套包括污染物自行监测及信息公开制度在内的企业管理制度，并使之成为衡量自身是否履行社会责任的重要指标。国控企业应当转变经营观念，认识环境利益保护及公众认可度对企业长期发展的重要性，从自身做起，制定相关的管理制度。具体来说，严格执行法律规定，制定企业污染源自行监测及信息公开相关管理制度及工作机制，加强法律实施的主动性和自觉性。就管理制度而言，国控企业应重点制定自行监测及信息公开的具体管理制度并自觉履行从工作机制而言，国控企业应按照规定建立相应的工作机构具体的操作流程及工作措施，规范操作污染物监测，如实公开，接受公众监督，实现企业和社会的发展。

［1］国家重点监控企业名单说明［J］．中国农药，2007(3):3－4．

［2］刘俊海．关于公司社会责任的若干问题［J］．理论前沿．2007(22):19．

［3］王尔德．北京“直播”企业排污83家重点污染源企业监测信息公开(EB/OL)．http://www．21cbh．com/HTML/2013－5－17/1MNjUxXzY4NTI1Mw．html．2013－05－17．

［4］章轲．环保部:重点监控企业需自行监测并公开污染信息(EB/OL)．http://www．chinaenvironment．com/view/ViewNews．aspx?k= 20130517103535843．2013－05－13．

责任编辑:蒋琰

The Improvement of Self-monitoring and Information Disclosure System of Specially Monitored Enterprises

YU Hua-jiang，CHU Zhi-rui
(College of Humanities and Development，China Agricultural University，Beijing 100083)

National specially monitored enterprises should be responsible for promoting environment self-monitoring and information publication．According to the“Self-monitoring Inspection of Pollution Source among National Specially Monitored Enterprises”，these enterprises have drawbacks on weak implementation of self-monitoring，poor factuality of monitoring results，imperfection of information disclosure system and lack of monitoring capacity construction，etc．Thus，this paper contributes several effective suggestions of improving related regulations，performing government functions，reinforcing company management，and finally realizing the target effects of the system．

National Specially Monitored Enterprises;Self-monitoring;Information Disclosure

F272

A

1000－7636(2014)04－0113－06

10.13502/j.cnki.issn1000-7636.2014.04.017

2013－12－25

于华江中国农业大学法学系教授，北京，100083;