基于代建制理论的政府投资项目管理研究

●武昌职业学院会计学院 李 丹

基于代建制理论的政府投资项目管理研究

●武昌职业学院会计学院 李 丹

代建制指的是政府或政府授权单位通过招标等途经，选出专业性非常强的项目管理单位，从而使其完成政府投资项目的投资管理以及建设实施的相关工作，并在项目完工后交付使用单位的一种制度。代建制作为一种专业化建设管理模式，代表的是第三方，它从真正意义上实现了对“投资、建设、管理、交付使用”的四分离。

代建制 项目管理 政府投资项目

引言

近几年我国不断扩大政府投资项目的投资规模，其占固定资产投资的比重一直都比较大。一直以来，我国政府投资项目在建设过程中存在着“超规模、超标准、超投资”的“三超”现象，而造成这些现象发生的原因主要是政府对投资缺乏足够的约束。实行代建制度有助于我们进一步地转变政府的职能，能够适当地消除自建制的弊端，且针对自建制管理模式难以适应政府投资项目发展这一情况，代建制也可以有效地解决。

一、代建制实施过程中的主要问题

缺乏对代建制的正确认识。主要表现为代建单位无法履行职责；代建单位“沦”为工程承包单位；各部门之间缺乏配合。

缺少水平高、专业性强的代建主体。在代建制实施过程中，代建单位在某些方面的不足渐渐显露出来。一是代建单位的人员配备不足；二是某些项目人员专业素养不高，特别是在公共建筑代建项目(如学校、医院等)这种对于建筑功能专业性要求高的项目中，问题体现得尤为突出。

代建单位主体不成熟。我国目前大多数代建单位都隶属于政府部门，地方保护主义和行业保护主义在很大程度上妨碍了代建市场市场机制的形成，影响了代建市场的正常运行。关于代建制的相关约束机制在现阶段的发展中并不完善，而且大多数代建机构是盈利性单位，这些因素导致很多代建单位为了追求利益而一味地压低投资，降低施工标准，罔顾项目建设质量和投资效益。

代建单位法律地位模糊。目前关于代建制中项目法人的制度与现行的法律制度存在一些矛盾。我国相关的法律法规没有赋予代建单位法律地位，各项审批手续办理仍然需要以项目使用单位的名义进行。如此，代建单位作为项目法人的意义就不存在了，成为了实际上的建设项目的组织者和协调者，不仅不能行使项目建设过程中的各项权利，而且也无需承担相应的责任，代建单位又成了名存实亡的单位。项目管理过程中需要通过代建制解决的问题，比如项目使用方想要真正摆脱繁琐、复杂的项目建设程序，也仍然无法实现。

代建市场尚未形成规模。现今我国的代建市场正处于发育时期，全国各地对代建单位的资格条件和市场进入要求比较模糊，没有明确的标准统一对代建单位进行资质认定和等级划分。同时代建单位实力水平参差不齐，履约诚信程度没有衡量标准，难以把握，存在潜在代建风险，因此代建市场还无法形成良性的市场竞争。

相关的法律法规等管理制度不健全，对代建主体的责任追究机制不健全，约束力弱。大多数代建单位属于企业型机构，具有很大的变动因素。如果对其的责任追究机制依然如此不完善，不能对其加以有效的约束，一旦代建单位注销公司，那么项目质量责任终身制将无法落实。

业主过多介入代建单位的管理。代建单位的法律地位难以确立使得业主过多越权，代建单位难以发挥其应有的权利。这一现象在确定方案、选择施工单位、选择材料的采购、安排工期等方面表现得尤为明显，这些行为极大地限制了代建单位在项目实施过程中履行自己的职能，最终失去自己的权力和地位，成为业主的“传令兵”。

二、政府投资项目实施代建制的意义

政府投资项目实施代建制条件下，项目投资日益理性化，项目管理水平和工作效率明显提高。在代建制实行前，总是经常会有政府投资失误的项目出现，造成资金、资源的浪费。现如今，政府投资今非昔比，日益科学化、专业化，项目投资显得愈发理性。

真正落实项目“三控目标”。 “三控目标”——投资、质量与进度很难真正的落实，前期工作做得不到位，又随意变更决策，就会非常容易一再地超过投资预算，形成严重的“三超”现象。而严格的质量控制目标之所以难以达到，原因就在于项目中施工单位和材料设备供应商大多是通过各种关系进去的，并没有经过正常的渠道获得该资格。项目的进度控制目标为提前竣工，满足了政绩工程与献礼工程的抢工期要求，虽然项目建设合理，但却忽视了科学的工期，使得项目的建设存在一定的隐患。

市场竞争机制得到充分发挥。竞争作为一种源泉，能够有效地激发活力和创新。政府投资项目代建制的招投标采购要经过很多道环节，有着比较充分的市场竞争，凡是参与到项目中的有关单位，不管是投标的前期咨询、项目的勘察设计、项目的设备材料供应或施工建设的单位，还是参加投标代建的单位，都会竭尽所能地为招标单位提供最优质的方案、服务，用最好的技术、最合理的价格为自己加分。正是这样，也使得项目水平不断提升，与此同时还保证了项目的成本控制问题。

腐败现象得到有效遏制。在各种腐败案件中，政府投资项目尤为严重。为了改变原有的政府投资管理模式，我们决定实行代建制，它使得投资、建设、管理和使用这四个方面合为一体，同时也使每个环节互相分开、彼此制约。而在透明的环境下，代建单位在开展工作的同时，也需要维护自身的利益，能够使得招标和项目管理变得公开、公平、公正，从而使政府投资项目建设中腐败事件的发生得到了有效的遏止。

规范政府对项目的监督管理职能。“三超”现象经常出现在政府投资的项目里，而造成这种情况发生的原因不仅仅是表面上的建设单位的管理经验不够，更是实行的政府投资管理模式中投资约束机制的严重缺乏。实行代建制将使得与项目建设有关的部门或公司的责任意识得到很大程度的增强，能够让政府部门对相关项目的监督管理更加有效，使建设各方之间的关系得到平衡。

三、政府投资项目代建制管理的完善对策

加强代建制相应法律法规的建设力度。（1）加快代建制的立法。代建制的法规建设严重缺乏，滞后于实践，尤其是缺乏全国性的指导法规。权责确定应当明确，代建单位的法律地位也应当有保障。政府相关部门应积极进行立法调研，组织力量，尽快研制全面、完善的代建制法律法规制度。通过这些法律规章制度以及相关配套政策，对以下几个方面做出明确规定：首先是代建制监管主体的设立，开放代建市场，明确代建制单位的设立条件；其次是确定资质审查、代建制的适用范围和实施程序；然后是代建制管理项目的风险评估与控制、代建制项目的业绩评价；最后要以法律形式明确“代建制”模式的法律地位，确立关于实施代建制的政府投资项目的范围，进一步加强对代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查，从而规范代建制组织管理，严格审核代建单位是否有资格和良好的条件，洞悉代建合同的性质，明确代建合同中当事人双方的权利义务等。（2）完善政府投资项目决策失误责任追究制度。目前政府投资项目责任追究制度还不完善，虽然现存的管理制度中有一些相应规定，但是没有太大的操作性。因此，必须加强政府投资项目责任追究相关制度建设，尽快制定相关制度，从制度上约束随意扩大和浪费政府投资的行为。（3）建立严格的代建委托制度。加强对整个建筑领域的行业管理，以防止因不正当竞争而产生的犯罪案件。

规范代建费用的收取标准。代建管理费用目前没有统一的规定，这使得代建制的推行在服务竞争上没有秩序。而且对代建服务费的收取标准进行规范化改制，不仅能够对一个代建项目达到既定的经济目标起到正面效应，还能促进一个地区代建市场的健康成长。所以，应尽快规范代建工作的内容标准和收费标准，从而规范代建行业的市场竞争。

明确代建项目的范围及参与代建制各方的主体地位。（1）明确代建项目的范围。从宏观角度来分析，代建制作为一种委托代理建设的方式存在于生产生活中。但是在真正实施代建制度时，其实行方式却是多样化的，这些委托方式基本可分为全权委托、部分委托乃至假委托。而业内专业人士普遍认为全权委托才是比较合适的委托方式，即让代建公司管理组织实施工程项目的全过程。（2）明确参与代建制各方的主体地位。由于代建制各主体地位不明确导致了代建单位的权利行使受到约束，因此应该明确五大主体（政府、业主、项目管理公司、承包商、使用方）之间的关系，它们之间的关系应该是：首先，对于建设工程项目的监管任务主要交予由政府成立的城投公司项目业主来负责管理；其次，投资、融资和建设资金的管理工作由业主负责，他们按照合同选择项目管理企业，同时接受财政部门的监管，而项目的建设管理工作主要交由项目管理公司依照合同条款负责，并接受政府和业主的审核；再者，建设项目的设计、施工和材料的采购等工作均由承包商来负责，并与项目管理公司一起管理；最终，项目竣工由使用方接收，并且整个项目在使用过程中接受政府和业主的监管。

培育代建制参与主体市场及专业性、综合性的工程管理企业。（1）培育代建制参与主体市场。由于目前代建制还处在推行的初级阶段，代建单位很多配套制度不完善，如资质管理、信誉管理、企业认定等。而且代建单位的市场培育还未成熟，需要完善相关的配套措施，并且要在试点的实践中逐步发展和培育代建制参与的主体市场，从而进一步发展和繁荣代建制市场。（2）培育专业性、综合性的工程管理企业。由于我国工程咨询行业比较落后，目前代建市场上缺乏综合资质高、具备全过程项目管理服务能力的代建主体。虽然有政府投资公司型、事业机构型、政府部门型的工程代建机构能够代理一部分业主职能，但是由于人员的限制不能承担所有工程的项目管理工作，具体的项目管理工作只能委托给工程管理顾问企业进行。因此，培育专业性、综合性的工程管理企业是加快代建制市场发展必不可少的环节。

总之，由于代建单位并不会参与到项目建设的利润分配中去，其和建成后的项目也不存在根本上的利益关系，故在项目建设的实施中可以做到开展工作的完全独立与相对公正。而使用单位并没有权利私自扩大项目的规模和提高建设的标准，甚至任意增大项目的投资，即使是在满足其使用功能的条件下，这样一来就能够弥补以前使用单位和建设单位合一的缺陷。与此同时，代建单位能够进行规范化、专业化的管理，因此可以防止因管理经验的匮乏和技术力量的不足而导致形成建设投资的“三超”现象，并且工期拖延、效率低下等问题也能够得到很好的解决。■

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