三中全会后的国有企业改革：问题与建议

张林山

目前，国有企业改革正在进入深水区，改革必然会遇到来自陈旧意识形态和既得利益群体的阻力和障碍。如何深入推进国有企业改革，未来的出路在哪里，这是关系到我国经济体制改革成败的关键。

一、十八届三中全会关于国有企业改革问题的论述精神

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步强调坚持和完善基本经济制度，重申了坚持公有制的主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

（一）明确了国有企业改革的基本方向

《决定》指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。很显然，国有经济的地位和作用不能被替代，也不能被削弱。但与此同时，国有经济的影响力和控制力也取决于其活力。从这个角度来讲，搞好搞活国有企业，是巩固和发展公有制经济的重要前提。

（二）强调了完善产权保护制度

《决定》中对现代产权制度的界定，是划时代的语录，为国有企业改革提供了根本依据。“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”不管是公私财产，只要是合法来源，都神圣不可侵犯，这是定盘星。16字的现代产权制度，与上世纪90年代确定的现代企业制度相呼应，是现代企业制度的深度开掘和根基。《决定》又提出，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。

（三）提出了把混合所有制作为公有制的重要实现形式

《决定》把混合所有制作为一个方向性的问题提出来，在改革的道路或途径上，混合所有制排在较为突出的位置。《决定》提出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全，国民经济命脉的重要行业与关键领域，重点提供公共服务，发展重要前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全。《决定》提出，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

（四）指出了要完善法人所有制基础上的现代企业制度

在国有企业现代企业制度建设上，《决定》将其予以完善，着力点在规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任六个方面。为此就要健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立职业经理人制度。经理人制度的不完备甚或缺失，这是国有企业改革过程中最短的一块板子，应尽快补足。《决定》指出，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。《决定》还称，要“准确界定不同国有企业功能，国有资本加大对公益性企业的投入，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开，政资分开，特许经营，政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断”。对国有资产进行分类管理，这是提高国有资产管理效率，以及确定合适的国有经济布局的基本前提，只在关系国家经济命脉的重要行业和关键领域实现相对控制，其他一般性竞争领域则应该完全交回给市场经营。

二、下一步推进国有企业改革面临的主要问题

目前制约国有企业发展的体制性障碍还很多，国有企业发展活力还不足，应当充分认识到国有企业改革的复杂性和艰巨性。

（一）国有企业公司制股份制改革还有很多工作要做

尽管公有企业尤其是国有企业股份制改革取得了巨大成就，但国有企业改革的根本问题并没有彻底得到解决。国有企业还不是真正意义上的市场主体，管理体制和运行机制还没有根本改变。一些国有企业尤其是垄断行业的大型和特大型国有企业，没有进行真正的股份制改造；部分经过股份制改造的国有企业，也普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题，甚至国家股管理主体缺位（实际上多个部门都在行使国家股所有权，而无人真正负责），由于缺乏来自所有者的负责任的监督导致国家股股权代表虚设，没有实现企业机制上的根本转换；还有国家股、法人股不流通，其流动、组合、重组困难重重等方面。从央企目前的产权结构来看，在央企层面，即便民营资本进入，更多的是在二级、三级，甚至四级公司的合作。对于市场呼吁的央企母公司层面的股权多元化，目前仍未破题。在国资委监管的113户央企中，母公司层面实现了股权多元化的央企仅为8户，但是这8户的央企的多元股东也多为金融机构或产业基金或地方政府，都是国有性质的，没有给民间资本撕开一个口子。

（二）国有资产管理体制仍然是个悬而未决的问题

目前国有资产监督管理体系还存在以下四个方面的问题：第一，国资委在角色定位上，依然存在既当“裁判员”又当“运动员”的问题，对国有企业而言，基本上还是“婆婆”加“老板”的管理方式。这种方式既无法保证最有经营能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值真正负责。有人强调，国资委本身存在身份定位的模糊，“特设机构”本身并没有明确的概念界定，国资委是经济组织还是政府组织的问题依然没有得到回答。第二，中央和地方之间的产权关系仍不明晰。对于如何划分中央和地方履行国有资产出资人职能的边界，存在大量模糊地带，产权关系复杂，难以在短期内梳理清楚，需要研究落实的地方也很多。第三，国资委在整体工作部署上，缺乏战略向导，没有从国民经济和国有经济的高度去思考国有企业的定位，重点只是关注企业之间的重组。第四，谁来监管国资委的问题？目前，国资委作为“出资人”代表，集监督、管理职能于一身，那么谁又来考核这个“代表”的工作业绩？

（三）垄断企业改革是今后国有企业改革的重点

垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业，都是国有中央企业。垄断行业大多数是具有一定自然垄断性的行业，如电力、邮电、民航、电信、铁路、邮政、天然气，但技术的发展和经济理论的创新在很大程度上已经弱化了通过管制维持垄断的理由。我国垄断行业的政企不分、政资不分、政监不分仍然根深蒂固，多年来一直没有得到有效解决。从上世纪90年代以来，我国已对电力、电信、民航等行业进行了政企分离、政资分开、业务分离、引入新竞争者等方面的改革，如电力行业实行了“电网分开”，电信行业实施了“成立联通”、“移动分家”、“南北分析”等改革，改革取得了进展，但问题依然严重。总体上垄断行业改革仍滞后于整个经济体制改革的进程。现有改革偏重现有企业重组、忽视创造公平准入环境和引入新企业，没有形成真正竞争的市场结构。而且在产权改革和监管改革方面也相对滞后，难以避免垄断行业滥用垄断优势地位。自然垄断和行政垄断交织在一起，抑制了行业技术进步和创新。目前，社会上对不少垄断行业收费高、服务差、效率低而职工收入奇高等现象意见颇大。

（四）国有企业分类监管办法仍在探索

近两年来，各方对于实行国企分类管理呼声很高，这一方式的核心是对公益性国有企业、资源垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，最终使国企从竞争性市场中完全退出。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大、收益周期长，不但要实行单一的国有体制，还要探索符合国情的管理体制和激励机制。其实很多人都坚信，国企从竞争领域退出只是时间问题，重要的是如何平衡因退出引发的利益调整，因为现在部分国有企业在竞争性领域尚可赚得盆满钵满，当有利可图时，让企业心甘情愿退出并不容易。而非竞争性国企的转型，也需要探索科学的管理模式和激励机制。

（五）国有企业创新能力还有待加强

近年来，我国国有企业自主创新工作取得了明显的进展，特别是国有大中型企业的自主创新能力不断提高，正在逐步成为创新的主体，但创新动力不足仍是制约国有企业自主创新的核心问题。从总体上看，国有企业缺乏创新热情，对传统经济增长方式和企业发展模式的依赖仍然很强，领导行为短期化，研发投入占企业销售收入的比例一直很低，技术创新中重视模仿创新忽视自主创新、重视产品创新忽视基础研究和战略技术研究，设备引进高于技术引进、引进投入远远大于消化吸收的投入。影响国有企业创新动力的内部因素主要有：首先，企业家缺乏自主创新的意识和精神使得国有企业缺乏技术创新的动力。面对技术创新活动的高风险，同时由于我国低廉的人力成本，特别是一些国有大型企业长期居于垄断地位，不用技术创新也可以赚取很好的经济效益，片面的逐利意识使很多企业都不愿进行技术创新。其次，国有企业内部激励约束机制不完善、高素质技术人才缺乏，是阻碍企业自主创新的重要因素。再者，国有企业尚未建立起有利于自主创新的企业文化，不能容忍失败、注重当前绩效等文化氛围一定程度上也阻碍了自主创新。

三、进一步推进国有企业改革的展望与建议

（一）继续推进国有经济的战略性调整，优化国有经济的布局和结构

当前，国有企业数量仍然太多，主要是地方中小企业太多，又大量活动在一般竞争性领域，很难发挥国有企业的优势。在经济全球化的背景下，如果企业规模弱小，就很难与世界跨国公司进行同等量级的较量，更没有力量参与行业规则的制定，从而不得不受制于人，因此必须加快国有企业发展，努力做大做强。下一步，需要继续进行资产重组等推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本向基础产业、优势产业及关键领域集中，向优势企业聚集。加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，把大多数国有中小企业放开搞活。同时，加大中央企业资产重组，找准市场定位，集中有限资本做强核心业务，增强对核心技术和专有技术的研发能力，不断提高主营业务特别是核心业务的竞争力，力争成为带动行业或相关产业发展的主导力量。

（二）加大国有大中型企业的公司制股份制改革力度

要进一步抓好国有大中型企业的现代企业制度建设，继续推行规范化的公司制改革，促使国有大中型企业真正实现经营机制的转换，成为适应市场的法人实体和竞争主体。在这方面需要做的工作主要包括三个方面：

一是实现改制企业股权结构的多元化。在现代企业制度中，多元化、明晰的产权制度是基础，规范的法人治理结构是保证公司按市场经济要求运行的关键环节。由于我国的大中型股份公司主要是由原来的国有企业改制后形成，国有股比重过大，会导致事实上的政企不分，董事会的权力统统被集中在国有大股东的手中，从而损害其他股东的利益。因此，减持国有股，推进股份公司的产权多元化势在必行。减持国有股的主要途径，可以首先增加不同类型经济主体的法人股，特别是吸收非国有资本的法人股；其次是扩大社会公众股；非上市公司也可以增加企业的职工股。

二是进一步规范公司法人治理结构。要深化国有企业领导人员管理体制改革，取消国有企业的行政级别和可视作的行政待遇，逐步建立由董事会直接选聘、考核与管理经理班子的新机制。要按照现代企业制度的要求，规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理层的权责。完善董事会制度，提高外部董事比例，试点外部董事担任董事长；落实董事会选聘、考核、奖惩经营班子的职权，实现企业决策权与经营权的分离。完善外派监事会制度，引入市场机制管理监事会。逐步建立职业经理人制度。在实际操作中，可根据企业情况分类分步实施，不搞“一刀切”。对于自然垄断行业的国有企业来说，董事会成员的构成和配置方式更应体现公共属性，以保证企业的经营决策充分体现社会需求，保证社会的有效监督，促进企业提高经营水平和服务质量，实现公共利益最大化。对于一般竞争性领域的国有企业，企业负责人应以更加市场化的方式进行配置，以保证企业根据瞬息万变的市场情况及时决策和执行，不断提高经营效益，实现国有资产保值增值。对于单一股权的国有独资企业，董事会内部难以形成有效制衡，在目前市场还不健全的情况下，如果完全由董事会自主决定经理层人选，内部人控制的风险比较高。股权结构多元的国有企业，由于利益主体多元，企业董事会自然形成制衡，由董事会制定企业的重大决策，并按照市场机制决定经理层人选，相对比较有效。

三是建立和完善经营者的激励、约束机制。从国有资产监管体系的层次来看，国有资产经营公司作为国有企业财产权的出资人，必须承担起建立国有企业经营层激励、约束机制的责任。同样，国资委作为国有资产经营公司的股东，也需要为经营公司的经营层建立相应的激励、约束机制。由于国资委本身是一个特设机构，它不直接参与企业的经营，但其对国有资产保值增值的责任重大。因此，可根据工作性质的变化尽快建立适应特设机构要求的内部选人、用人机制。一些业务岗位的人才应面向社会和国内外招聘，改变公务员式的等级化报酬体系，建立与责任挂钩的薪酬机制，建议对经营者实施年薪制与股票期权相结合的激励措施，这其中要以股票期权为主。完善国有企业领导人员考核分配制度，建立分类分级薪酬管理体系；将直属企业分成竞争类、城市公用事业类、综合投资类三类，实行分类考核；完善考核指标体系，建立任期经营责任制。

（三）进一步完善国有资产管理体制

完善国有资产的经营管理制度主要是探索各级国资委作为出资人有效管理运营国有资产的办法，确保国有资产的保值增值。今后，国资委主要履行出资人职责，尽可能减少不属于出资人该做的工作，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，坚持所有权与经营权分离，充分尊重企业的经营自主权和法人财产权。为此，需要在下一步改革中考虑以下几个方面的问题：

一是对国有资产出资人机构试行职能分离。对省市一级国资委，可进行国资委加国有资产经营公司式的较彻底的分离。把目前国资委承担的监管职能和仍然行使的一部分公共管理职能归入分离后的国资委，仍作为准行政机构运行。把股东职能划入资产经营公司，进行公司化管理。国务院国资委可先试行内部职能分离，把监管、公共管理职能和股东职能在内部机构上划开，分别独立运转，待条件成熟时再研究较彻底的分离方式。

二是对国资委、尤其是行使股东职能的部分进行专业化改组。由于各级国资委的干部大都缺乏企业工作经验，可考虑与所监管企业进行较大规模的人员交流，为减少阻力可对交流人员的身份、待遇等做一些特殊安排。分离出来的国有资产经营公司或行使股东职能的部分，按照企业化的要求建立全新的内部人事、分配机制，在人员待遇上要考虑企业化的特点，以便吸收较高层次的专业人员。

三是在市、县两级实行经营性国有资产与行政、事业单位非经营性国有资产的集中、统一管理，充实监管内容，形成更加完整的国有资产管理体系。允许地方政府根据本地情况，进行把国有土地资源、矿产资源等也纳入集中、统一管理范围的试点。

四是对国有资本实行差异化管理。针对竞争性资本和非竞争性资本，构建差异化的国有资本运营主体，对它们实行分类运营和管理；根据各自监管对象决定采取债权形式还是股权形式进行运营。但到底构建何种形式的国有资本运营主体，要根据资本的类型及其对应的存在方式进行相应抉择。

五是加快建设国有资本经营预算制度。根据政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用。

六是建立对国有资产出资人机构的制衡和问责机制。各级国资委在本级人民政府的领导下工作，同时作为国有资产管理的受托人应接受本级人大的监督。应考虑在各级人大设立类似于财经委的“国有资产委员会”作为这种监督的实施主体。建立国有企业经营评价和考核体系，对国有企业的财产保值状况进行监督评价，健全定期资产清查制度，及时了解国有资产的盈亏和报废问题，并及时分析其原因，找出相应解决办法，对违法行为应给予必要处罚。

（四）深化国有垄断行业改革

垄断行业是国有经济最集中、控制力最强的领域，垄断企业几乎都是中央国有大型骨干企业。深化垄断行业改革重点是实行政企分开、政资分开，引入战略投资者或新的市场主体，同时加强监管，尽快建立新的监管体系，实现政府从直接控制到基于规则的监管的转变；尽快制定和完善相关法律法规，将垄断行业改革纳入法制化轨道等。必须坚定地引入必要的竞争机制，在国家控股前提下引入多元投资主体，形成适度竞争局面；必须坚定地实行政企分开，同时考虑其公共事务的连续性、稳定性，避免过大震动；必须坚定推进国有企业工资、人事、分配等内部制度改革，在生产要素方面引入可竞争因素，也要综合考虑国家经济命脉保障和发展的需要。对已经引入竞争机制的电力、电信、民航等行业，进一步分离垄断性业务与竞争性业务；对其他有关行业和城市公共事业等，加快推进政企分开、政资分开、政事分开；对竞争性业务要放宽准入；对垄断性业务要实行国有法人为主的多元化持股。要建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度，主管部门每年应以专项工作形式向各级人大常委会报告，接受人大常委会监督。要规范垄断行业的收入分配，应当尽快通过利润上缴、税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间的收入分配关系，规范垄断企业同职工之间的收入分配关系，制定垄断行业员工工资水平的上限并逐步将垄断企业的工资、福利阳光化，让全社会来监督。

（作者单位：国家发展改革委体管所）