论农民结社自由的宪法保护

汪秋慧

摘 要：农民合法权益受到侵犯现象日益突出，农民没有真正享有结社自由，没有自己的组织和代言人是导致这一现象出现的重要原因。为了实现对我国农民结社自由的宪法保护，在回顾我国农会的历史、考察不同国家和地区农会组织的活动内容和作用的基础上，分析我国与农民权利密切关联的现有制度不能承载保障农民权利的原因。最后，从贯彻落实《农民专业合作社法》，实现农民营利性结社；修改《社团登记管理条例》，实现农民非营利性结社；制定《农会法》三个方面构建出对农民结社自由的宪法保护路径。

关键词：农民权利；结社自由；农会；宪法保护

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0241-04

伴随中国社会的转型，由于我国城乡二元结构体制的长期存在、国家政策的偏差和法律保护力度不够，以及农民实际地位的下降[1]，导致农民在生命健康权、财产权、社会保障权利、受教育权利、劳动休息权等方面的合法权益受到侵犯。农民没有自己的组织和代言人是造成上述现象的重要原因。美国著名政治学家阿尔蒙德认为，“在一个现代化的体系中，尽管利益表达也可以由非专业化的结构来进行，但是存在着主要为促进利益表达而组织起来的社团。”[2] 这里的“社团”即利益集团，其凭借自己强大的人力、物力资源，可以对立法或行政决策产生实质性的影响力，此影响力远大于个体公民在其中的影响力。我国一盘散沙式的小农户，不具备同国家谈判的实力，更没有制度化的意见表达机制，这间接导致农民在县级政权以上的参政权基本处于空置状态，再加上地方政府利益往往与农民利益不一致，他们更关心财政收入，结果农民的声音在政府决策层极为微弱，他们的诉求很难得到重视。各利益集团的博弈使得唯一没有自己组织的农民不可避免地沦落为利益明显受损的社会弱势阶层。由此可反观保障农民的结社自由对于维护农民自身权利实现的重大意义。

一、结社自由的价值

结社自由是公民的一项宪法基本权利，它是指公民为了一定宗旨，依法律规定的程序组织某种社会组织的自由[3]。结社自由具有宪政和社会两方面的重要价值[4]：第一，结社自由的宪政价值。一方面，结社自由为宪政发展提供了民主机制，公民在结社自由的保障下可以结成各种不同层次、不同范围、不同领域的社会团体，代表各类利益群体或利益集团，进而参政议政、制约政府的权力，推动国家政策的民主运行；另一方面，结社自由为政权所确立的宪法制度和宪政体制提供了正当性基础，并使公民在通过结社参政议政的过程中提高民主意识和学习管理国家的技能。第二，结社自由的社会价值。一方面，公民享有充分的结社自由可以促进市民社会的发育、发展和成熟，从而推动社会整体的进步。结社还进一步增强了社会的自治性，形成大量诸如行会组织的自治性团体。另一方面，结社自由推动了近现代政党制度的形成；而没有近现代的政党政治，就没有近现代的民主与宪政。

具体到农民而言，农民通过结社建立农会可以促进农业产业化发展，有利于构建制度化的意见表达和整合机制，为自己所在的阶层争取有利的立法或政策保护，真正实现参政议政，实现对农民的权利保障。

二、我国农会变迁的回顾

农会是农民行使结社自由权的重要形式与结果。中国最早的农会产生于清末时期。1898年戊戍变法中，光绪帝正式命各省府州县“设立学堂，广开农会”。 1907年，农会在各省纷纷设立；到1911年，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处[5]。这一时期的农会的主要任务是发展农业生产。

中华民国成立后，1912年，国民政府农林部公布“农会暂行章程”，要求各县成立农会；1930年，正式颁布《农会法》；1935年，全国有省农会2个，市农会4个，县市农会692个，区农会3 508个，乡农会28 330个，基本会员3 361 420人；1943年，国民政府修正公布了《农会法》。1949年，国民党在内战中败退台湾后，继续在台湾发展农会组织[6]。这一时期农会的成立既有促进农业发展的经济目的，又有帮助国民党夺取农民领导权，巩固统治地位的政治目的。

在革命时期，中国共产党积极动员农民利用农会进行革命斗争，从而将农会组织革命化。1920年9月27日在浙江萧山成立了共产党领导的“第一个”农会——衙前农会，具有鲜明的“革命”性质。1927年7月20日中共中央发出通告，明确指出农会己经“不是职业组织”而是“农民政权”，肯定政权化的农会是“农村政权的正确形式”[7]。“这种革命化的农会，其主要职能就是：掌握行政权，控制司法权，建立农民武装，推翻族权和绅权，成为拥有绝对权力的新的政权形式。”[8]这一时期的农会是一种革命化的政权形式，农会的活动是革命，是一个阶级推翻另一个阶级的活动。

1949年共产党成为执政党后，农会组织的发展可分为四个阶段[9]：第一，作为土改合法执行机关时期。1950年6月，中央政府通过《土地改革法》，规定农会为“改革土地制度的合法执行机关”。1953年土地复查结束后，逐步组建乡村政权机构，原农民骨干转为乡村干部，农会的工作亦为乡村政权所取代，曾经叱咤风云30多年的农会组织开始偃旗息鼓。第二，作为阶级斗争工具的贫下中农委员会时期。1960年12月中央工作会议要求各地“组成贫下中农委员会”，于是各地纷纷建立，直到80年代中期被撤销。第三，作为过渡性质的农会成立与消亡时期。十一届三中全会后，国家农委建议把贫下中农委员会改为农会，国家农委支持比较积极的湖北省先搞试点。1980年4月，湖北省武吕县农会正式成立，这是改革开放后成立的全国第一个县农会。1982年2月，湖北省正式成立全国第一个省级农会。但在20世纪80年代中期的机构改革中，农会机构面临撤并等困境。鉴于当时的困难处境，1986年8月15日中共湖北省委发出《关于撤销省农会办事机构问题的通知》，全省各级农会机构被撤销。改革开放以后短暂的农会实践由此走向消亡。第四，作为市场经济内在需要的农会重建萌动时期。新时期酝酿、商讨、吁请和重建农会的主要代表性力量有四个方面，即，一是胡耀邦、邓小平、朱镕基等中央领导考虑重建农会；二是学界人呼吁重建农会；三是人大代表建议重建农会；四是基层探索成立农会。从这段历史可看出，改革开放前存在的农会行政色彩浓厚，承担的是行政机关的职责。

纵观历史脉络可知，不同政权下的农会被赋予的功能不同，如促进农业生产、促进农业生产和巩固统治双重作用、作为革命化或者行政化的政权机关等等，而面对每一种被赋予的功能它都能将其淋漓尽致地发挥，可见其可塑性之大。此外，我国历史上的农会本没有固定、不可逆转的模式，关键是看执政者赋予其何种使命。

三、国外农会的活动内容

（一）美国的农会

《美国宪法》未明文规定结社自由，但是其第1条修正案和第14条修正案暗含结社自由的主张已基本为美国法学界和司法界所接受[10]。美国的农会历史悠久、数量多、涉及范围广，是农民自己的合作制组织，政府不提供任何资金上的帮助，完全是自收自支。它的使命是促进农业在经济上健康发展和改善农民的生活质量。为完成这个使命，他们主要开展下列工作为农民提供服务：（1）利用大众媒介，传播农情信息；（2）培训和进行公众教育；（3）注重市场营销，增加农民纯收入；（4）向政府反馈农民的意见，保护农民利益；（5）农会所属的公司为农民提供优惠服务；①（6）同商业机构达成优惠销售协议，使会员在经济上受益。

（二）欧洲的农会组织

对于农会，欧洲多数国家以社会团体的形式予以立法。《欧洲人权公约》也规定了结社自由。欧洲的农会组织可分为欧盟、全国、地区和基层等级别。欧洲各农会在维护会员权利和利益方面发挥了重要作用，体现在：（1）维护国家和地区农业的国际利益；（2）向会员提供有关政策、法律咨询、经济、技术帮助等服务和培训；（3）开展行业自律；（4）加强与欧盟和其他国家农会的联系，争取国际支持和援助；（5）捍卫协会成员利益，包括通过选举执政党、参与或影响议会立法、游说政府部门领导人或欧盟决策者、舆论宣传、游行示威等方式影响欧盟和本国政府管理部门制定和实施涉农相关政策，代表会员协调国外贸易摩擦，参加国外反倾销应诉等[11]。

（三）日本的农会组织

日本的农会分为全国农会、地方农会和基层农协三级组织。日本农会在政治上具有相当的分量，政府的农业政策在很大程度上受到农会的制约，任何损害农民利益的行为都很可能导致执政联盟的崩坍。

日本农会的主要职能包括：（1）生产指导。农会对农民的生产进行全面指导，包括生产技术的提高、生产计划的安排制定、种植业结构调整等。同时利用农会自身优势，进行农产品的开发。（2）农会产品销售。农会销售的农产品包括大米、蔬菜、花卉、水果等；销售的方式有超市销售、批发市场销售和直接销售。（3）集中采购生产生活资料。这样可以减少生产资料流通中的环节和降低成本。（4）信用合作。日本的法律规定，农协可以自办信用事业。农会从组建后就建立自己的金融系统，它以独立于商业银行的方式，组织农会会员手中的剩余资金开展以农会会员为对象的信贷业务，不以营利为目的。（5）共济和社会福利（即社会保障服务）。

（四）我国台湾地区的农会

我国台湾地区1974年通过的新《农会法》明确规定，“农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨”，具有政治、经济、社会、教育四大功能。与上述四大功能相适应，台湾农会的组织业务多达21项。其中，与政治功能相对应的业务包括农民权益保障和政府委托业务执行（如接受委托办理农业保险事业；接受委托协助农民保险事业及农舍辅建；接受政府委托之事项）等；与经济功能相对应的业务包括农产品运销、仓储、加工、制造业务等；与社会功能相对应的业务包括农村文化、医疗卫生、福利及救济事业等；与教育功能相对应的业务包括农业推广、训练，农事指导、示范等。在实践中，农会不但代表广大农民会员的利益，也是政府实施农村、农业政策的重要助手。① “它接受政府的委托，宣传推广政府的政策计划，办理各项教育和生产培训，及时收集建议与意见，向政府反映农民的愿望为政府决策作参考；同时，经常进行农民间的调解、沟通，以减少相互间的分歧与误会，增进组织的团结和理解。”[12]实践表明，台湾农会组织在沟通政府与农民、农民与市场中起到了不可替代的中介作用。

虽然这些国家和地区农会每种功能下的具体内容各不相同（或者缺失），但是，为农民提供经济、教育、社会保障服务，维护农民合法权益以及为农民在立法上或政策上争取权益是其不变之核心。在经济方面，他们都把分散的农户同国内市场乃至国际市场结合起来，提高了农户在市场经济中的竞争能力，使农户在互助合作的基础上形成了更大范围的联合劳动，扩大了经营规模，提高了生产的专业化和社会化水平，为农户销售产品提供了方便，增加了农户收入。在教育方面，他们都通过技术帮助、生产指导、培训等方式为农户提供本身难以解决的各种技术服务，有利地促进了农业生产条件的改善。在社会保障方面，欧盟、日本、美国部分农会和台湾都通过社会保险等方式来保障农民的生活。在政治方面，不管是受政府控制程度较强的台湾农会，还是自治程度很强的美国、欧盟和日本农会，他们都基本体现出市场化、专业化、组织化的特点，因而都能够以市场为导向，通过集体行动来实现与政府的良性互动，争取有利的农业政策，在博弈过程中既实现农民权利的保障，又彰显政府对民意的重视。

四、制度瓶颈：我国现有组织制度无法完全承载农民权利保障之重任

（一）村民委员会的不足

准行政化是村委会最大的不足之处。新《村委会组织法》第五条规定村委会负有协助乡镇政府完成行政性事务的职能。作为最基层政权的乡镇政府出于完成指标和追求政绩的动机，往往把指标分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。税费改革后，村委会没有了“要钱、要粮”的任务，但是依然承担着乡镇政府的行政压力，如农村两个文明建设、卫生达标、防疫达标、电气化达标、公路达标、招商引资、计划生育、地方治安维护等。在完成这些行政任务的过程中，村委会仍难摆脱行政化的“宿命”[13]。在经费筹集方面，由于我国绝大多数村集体因经济原因无力负担村委会日常运行及办理村庄公益事业所需经费，要乡镇政府予以财力支持，这就加大了村委会与乡镇政府经济联系，村委会对乡镇政府的财政依赖将进一步增强，乡镇政府对村委会的控制也随之强化。

村委会作为准行政化的组织，事实上扮演着管理者的角色，执行法律是其当然职责，维护村内秩序的稳定乃是其最重要的功能，自然不会自己或者会同其他行政区域的村委会去为农民争取有利的政策而不断游说政府部门或者人大代表或向他们施加压力。

（二）现有的农民组织存在诸多问题

我国没有《农会法》去统一规定农民组织，现实中存在的农民组织类型各异，目前主要有专业合作经济型协会、社区生活及社会保障型协会、文化艺术型协会、纯粹维权型协会和综合型协会组织（以经济型协会为主）。这些农民组织存在的问题主要有[14]：（1）普及范围不广。农民组织涵盖的农户数量太少，只占全国农户总数的百分之几。（2）农民协会的成立门槛过高。根据《社会团体登记管理条例》，同业生产经营者组建农民社团时，必须先通过一个业务主管部门的审批，后才能向登记管理机关提出申请。这种高门槛使得很多的农民协会因不愿或难以找到一个业务主管部门而无法取得合法身份。（3）“官办”色彩较为浓厚。现阶段我国多数农民协会尤其是专业协会是由基层政府或相关部门“领办”的，依托于这些部门，他们往往在事实上充当了农民协会的领导人，或者指派领导人。（4）地域跨度小，以乡村范围为主。据中国科协统计，全国农民专业技术协会中，县级以上的仅占10%多一点，其余都是以村为基础，在乡（镇）的范围内组建和运行。

由上述这些问题可看出，我国农民的组织化程度非常低，而且农民对自我存在方式的选择权被限制，这些严重削弱了农民组织的力量，使得农民希望达到的社会协商和利益整合的目的无法实现。

（三）农民结社自由的宪法保护路径

宪法上保护的结社自由，包括公民有依法组成各种性质的社团的自由，包括营利性结社和非营利性结社[15]。笔者认为，农民结社自由的宪法保护可以从以下几方面着手。

1.贯彻落实《农民专业合作社法》，首先实现农民营利性结社。目前，像阜阳市“农民维权协会筹委会”这类型的政治维权与经济发展兼顾型组织被各级政府视为农民抗争组织而被拒绝核准登记；而像我国台湾地区、日本成立的综合性农会由于我国“相关业务领域如保险、信用业务的专业化、高效率、有雄厚经营资本支持的诸多市场主体的竞争，面临诸多行业既得利益者的挑战”[16]而在我国难以生存。因此，目前实现农民结社自由最便利最有效的选择是在即有法律框架下大力发展农民专业合作社。根据2007年实施的《农民专业合作社法》规定，其性质是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是企业法人。实践证明，农民专业合作社提升了农业产业化经营水平，促进了农业现代化，增加了农民的收入，而且还可以提高农民自身综合素质，培养农民组织能力和协商能力，培育出一批农民精英。当农民专业合作社的运行经验（包括负面经验）积累到一定程度时，政府可在对影响农民专业合作社长期发展的现实问题①予以解决的基础上，引导建立区域性农民专业合作社联盟和全国性农业专业合作社联盟，涵盖全国绝大多数农民，实现农村产业规模化经营，实现农民自治管理。

2.依据宪法规定，修改《社团登记管理条例》，实现农民非营利性结社。但现行《宪法》第35条规定了公民享有结社自由，但没有专门针对农民结社的法律规范，农民社团的成立主要依据国务院制定的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记理暂行条例》两部行政法规。《社团登记管理条例》规定的社会团体是非营利性社会组织。这两部法规对社团成立的条件规定得过于苛刻。对于农民来讲，“法规关于会员人数及活动资金最低限额的规定无疑为他们的结社自由划出了一道难以逾越的鸿沟，为农民结社合法化设置了过高的门槛。此外，这两部法规赋予行政执法广泛的权力范围却没有对行政执法本身的行为做出限制性规定，从而导致行政执法存在很大的随意性，侵犯了社团本身的活动自由及其独立性。从社团的成立、日常活动到社团的撤销，社团每年都要向主管部门和登记管理部门上报大量材料。“农民社团占全国社团总数的绝大多数，而不合法的农民社团又占农民社团总数的二分之一强。农民社团的主要任务是从事社团事务维护农民利益，而一旦依法经过登记之后，频繁的行政管理行为再加上高额的管理费用严重影响了社团的活动。在农民社团看来，与其合法不如不合法，因而在政府行政管理之外就形成了大量的非法农民社团群体。”[17]

因而，为实现公民的非营利性结社，可以修改《社团登记管理条例》。其内容上首要的是突出赋予公民充分的结社自由权以及社团高度的自治权利，其次才是对社团的规制，即对其成立、变更及解散等作出程序性规定，同时降低社团成立的标准。政府管理权的行使应当定位于规范社团的行为，目的在于促进社团发展得更好，而不应当给社团活动设置过多障碍。最后，对政府侵犯公民结社自由的行为明确法律责任。有了这样的法律依据，农民社团才能实现独立性、自治性及公益性。

3.待条件成熟时，遵循农会的成立从政府选择模式转变到社会选择模式的立法思路，制定《农会法》，真正实现农民结社自由。《农民专业合作社法》主要满足农民的经济需求，《社团登记管理条例》主要满足农民非营利目的，如科技、文化、社会福利、维护合法权益等需求，当农民同时有这两种需求时，就得分别依据法律成立两个组织，从而带来人力物力的浪费。而这两种需求经常缠绕在一起，难分彼此，这就会带来实际操作和法律适用上的困难。因此，在经过《农民专业合作社法》和《社团登记管理条例》的实施，农民的组织能力、自我管理能力、市场运营能力、民主协商能力、法律意识等得到大幅度提升后，可以废除《农民专业合作社法》，适时制定《农会法》，专门保护作为弱势群体的农民的结社自由（包括营利自由和非营利自由）。

有效保护农民的结社自由是宪法的根本使命。为了使宪法的保障更为有效，除了完善相关的法律规定外，在条件成熟时还应当逐步建立起有效的宪法监督制度，对法律、法规中同宪法原则和规定不相符合之处进行违宪审查。这种违宪审查虽然不能简单照搬西方宪政制度中的普通法院司法审查（美国模式）和宪法法院违宪审查（德国模式），但是应当在一定程度上借鉴和参考以司法权为主进行宪法监督的优点，以建立有中国特色的违宪审查制度，从而更好地在宪法实施过程中保障广大农民的权利。

参考文献：

[1] 杨海坤.社会主义新农村建设中的农民权利保障问题探析[J].学海，2006，（4）.

[2] 欧阳君君.论公民参与对行政裁量权的控制[J].政治与法律，2011，（10）.

[3] 李步云.人权法学[M]北京：高等教育出版社，2005：161.

[4] 郭殊.论农会问题与农民的结社自由[J].法商研究，2006，（3）.

[5] 朱英.辛亥草命前的农会[J].历史研究，1991，（5）.

[6] 张英洪，周作翰.中国农民的结社权[J].云梦学刊，2006，（11）.

[7] 于建嵘.20世纪中国农会制度的变迁及启迪[J].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2003，（5）.

[8] 于建嵘.岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务印书馆，2001：152-156.

[9] 张英洪，周作翰.中国农民的结社权[J].云梦学刊，2006，（11）.

[10] 郭殊.论农会问题与农民的结社自由[J].法商研究，2006，（3）.

[11] 段海风.农民协会与农民的法律权益保障[D].桂林：广西师范大学，2008.

[12] 郭殊.论农会问题与农民的结社自由[J].法商研究，2006，（3）.

[13] 尤琳.城乡一体化背景下村委会发展的制度瓶颈及完善路径——兼评新《村民委员会组织法》[J].求实，2011，（2）.

[14] 段海风.农民协会与农民的法律权益保障[D].桂林：广西师范大学，2008.

[15] 周叶中，韩大元.宪法[M]北京：法律出版社2006：205.

[16] 黄祖辉，等.台湾农会的发展经验与启示——兼议我国农民合作组织的发展方向[J].台湾研究，2010，（5）.

[17] 杨金华.现状与突围：农民结社自山权的立法保护[J].周口师范学院学报，2010，（7）.[责任编辑 李 可]