高校“去行政化”的必要性及对策研究

彭妍妍

（河南师范大学 教育与教师发展学院，河南 新乡 453007）

高校“去行政化”的必要性及对策研究

彭妍妍

（河南师范大学 教育与教师发展学院，河南 新乡 453007）

目前，由于历史、观念等原因，我国高校 “行政化”现象严重。“去行政化”是高校去功利化、培养创新人才、消除内部腐败的基础，更是实现高校自主发展的迫切要求。为实现高校“去行政化”，应落实和扩大高校的办学自主权，建立高校自主发展的自主动力机制；制定并出台高校章程及学校管理条例，建立高校自主发展的自主运行机制；成立校董事会，建立高校自主发展的内部制衡机制；实行校长公开选聘制度，培养自主发展的新型领导者；协调行政管理与学术管理的关系，形成高校自主发展的学术民主制度。

高校；行政化；去行政化；自主发展

高校要谋求自身的科学发展，必须坚持自主发展道路。从世界各大学发展来看，高水平大学都是走的自主性发展路子。高校在自主发展的道路上，更加有利于学术自由传统的弘扬，保证了学校的教育教学活动按照教育规律来运行发展，从而能够使高校真正成为知识创新和人才培养的摇篮。

“行政化”在特定的历史时期的确发挥了一定的作用，正如著名的美国高等教育家伯顿·克拉克（Burton Clark）指出的那样，“行政化”至少有这样几个优点：效率、纪律、平衡、计划、导向。[1]82但就现阶段而言，“行政化”在一定程度上挫伤了高校自主发展的积极性、主动性和创造性，严重影响了高校自主发展的进程，从而使“去行政化”的重要性和紧迫性更显突出，“去行政化”成为高校自主发展的诉求。

一、高校“行政化”的表现及成因

（一）高校“行政化”的表现

高校的“行政化”可以概括为内部“行政化”和外部“行政化”两个方面。内部“行政化”主要表现在高校内部治理上，具体表现为高校内部行政权力泛化。高校管理常常以行政权力干预或是取代学术权力，以行政的管理方式处理学术事务。外部“行政化”涉及的则是政府与高校的关系问题，是指政府在管理高校时，在一定程度上忽略了高校作为学术组织这一特性，没有按照高等教育规律进行管理，而往往采用行政思维方式与处理方法。

目前高校“行政化”表现主要为以下几个方面。

1．高校级别行政化

我国公办院校通常按照办学层次和规模被赋予从“正处级”到“副部级”不等的行政级别，而民办高校则没有划分行政级别。高校级别行政化一方面使得公立院校和重点院校的社会地位与社会影响力得以提升，但同时也削弱了高校作为独立法人的地位，强化了高校对政府部门的依附和隶属关系，[2]进而弱化了高校自主发展的能力；另一方面使得行政级别较低和没有行政级别的高校，在办学资源上难以得到公正对待，因而发展受阻。由此可见，高校级别行政化易导致高校发展的“马太效应”。

2．高校领导班子来源行政化

以前高校领导班子中做学问的人占多数，可以称之为学术型领导班子。但是，近些年越来越多的原本在各级政府部门工作的人被安排到高校任职，这使得高校领导班子内的非学术型干部越来越多，比例也不断增加。[3]非学术型领导的增加不仅不利于学术决策的科学形成，而且使高校“行政化”现象变得更加严重，致使高校走自主发展的可持续发展道路变得更加艰难。

3．高校机构设置与上级部门对口化

高等院校本应按照教育教学和学术发展的规律与需要来设置内部管理机构，然而现在很多高校的内部管理机构却是根据上级政府部门的对口需要进行设置的。这些机构更多的是用来和上级政府部门对接并执行相关政策，而在学校内部服务和管理方面的功能则相对较弱，并且官员多、官气重，这就造成学校行政体系的官僚作风强、服务意识差，进而导致高校自主发展的动力不足。

4．教师参与学术事务管理被边缘化

学术性是高校的本质属性，学术活动是高校的中心活动。高校的学术研究、人才培养、社会服务等功能决定了高校应实行教授治学。[4]但学术事务的行政化决策，使得本该由学术委员会和教授委员会决定的学术决策被行政部门所代替，教师在学术事务上被剥夺了或很少有发言权。行政人员成为高校运行的核心，作为高校自主发展生力军的教学、科研成员难以获得学术事务管理的支配权，阻碍了高校自主发展的积极性。

（二）高校“行政化”的成因

1．历史原因

由于行政体制历史原因，我国高校一直以政府相关部门下属事业单位的形式存在，这就使得行政权力在高校的内部管理中占据了相当大的深度和广度。而正是因为高校长期被作为政府下属事业单位来管理，政府往往通过任命校长的途径来实现对高校的组织管理，这更加强化了高校的行政属性，淡化了高校相对独立的法人地位。

2．观念原因

我国传统的“官本位”思想就是由历代知识分子所崇尚的“学而优则仕”观念发展而来的，“官本位”思想与高校的“行政化”密不可分。高校“行政化”为“官本位”思想提供了基础与环境，“官本位”思想则对高校“行政化”起到了一定的强化作用。从本质上讲，高校“行政化”是官本位思想的产物。从外部来看，高校为获取发展所需的办学资源，采用行政化的手段，与政府的行政部门进行对接。从内部来看，官本位思想致使行政权力一权独大，教师仅仅成为行政命令的执行者。霍尔巴赫（Holbach）就曾指出，中国普通的行政人员，在其他国家应该是给专业领导和专业人才做辅助工作的，而在中国却常常能领导和指挥专家。[5]423

3．制度原因

我国高校从20世纪50年代起就已经开始设立不从事科研和教学，只做党务行政工作的专职干部，并有相应的行政级别，高校行政化的基础便由此建立。此外，虽然国家颁布的高等教育法赋予了高校自主办学的权利，但是由于没有相应的保障措施，缺乏有效的法律救济途径，相关的条款规定内容抽象，可操作性不强，使得高等院校自主办学权难以落实，权利的实际掌控者仍然是国家教育行政主管部门，导致高校无法抵制外部的行政干涉，行政化难以规避。

4．利益原因

根据国外高等教育改革的经验，经费的分配常常会使行政化加快、加大。[6]我国政府对高校实行财政直接拨款，所以各个高校在争取项目拨款的过程中，往往把管理经费划拨的政府官员作为公关对象，此时各种各样的权力寻租便由此滋生。在这种情况下，政府主管部门自然不愿意把可以带来利益的权利放还给高校，更有甚者还会人为设权。[7]由此可见，利益诱导也是导致高校“行政化”的重要原因。

二、高校“去行政化”的必要性

高校“去行政化”是指对高校以行政化为主导的管理体制进行改革，确立学术权力的主导优势，实现高校管理中的学术权、行政权和民主管理权的相互制约与相互配合，从而使得高校自身成为自主办学的主体。[8]高校自主发展则是指学校为了内部的个人、集体的自主发展而主动地利用外部赋予的条件、资源确立明确的目标，合理使用自己的选择、决定的权利，不断调整、完善、变革学校内部的关系、结构和环境，从而使学校整体自主能力得以提高。但是，行政化的影响由外而内，逐渐成为高校改革和发展的掣肘，“去行政化”势在必行。

（一）去行政化是落实高校办学自主权的要求

高校虽然名义上拥有办学自主权，但是政府部门作为实际主办者，直接参与和制定了诸如高校招生计划、高校招生规模、高校专业设置、高校教学计划以及管理高校科研和经费使用等本来应该由高校自主的办学活动。[9]而高校只有在真正意义上拥有了这些本该属于自己的权利，才能获得学校发展所需的资源与机会。缺乏这些发展必需的权利，高校自主发展只会沦为纸上谈兵。因此，只有去行政化改革中落实高校的办学自主权，高校自主发展才会成为可能。

（二）去行政化是引导教师专注于教学和学术研究的保障

高校内部在行政化管理下，权力意志成为学校运作的根本价值信号，权利价值成为评价的根本依据和标准。很多高校在福利政策制定上比照党政机关干部级别，这一举措更加强化了官本位思想，扰乱了科研学术人员心境，让一些本该在学术上有更大造诣的教师为了争名逐利而自毁学术前途。[10]这不仅不利于教师专心教学和学术研究，更不利于高校自主发展。而改变目前这一评价方式的有效措施就是去行政化，只有去行政化，才能重新构建引导学术研究的激励机制，从而为教师提供自主发展的条件。

（三）去行政化是培养创新人才的基本条件

高校行政化的内部管理体制，是以权力和服从为基础的，这对于学生养成民主精神和创新精神十分不利。朱清时校长就曾旗帜鲜明的提出，培养创新人才根本在于“去行政化”。如果不解决好这个问题，无论目标设计的再好、管理体系再健全，也难以走出创新人才培养的困境。[11]去行政化改革可以改变高校价值评价标准，改变学术研究功利化、急躁化现象，有助于学生形成良好的人文素质和科学研究品格，为学生创新能力的培养提供良好的环境。

（四）去行政化是消除高校内部腐败的关键

高校内部行政化的管理模式使得行政权力泛化，行政权力独大，虽然高校内部设立了纪委、监察和审计等监督部门，也存在学术委员会、教师代表大会等民主监督组织，但是这些主体都已经被行政化权力同构化。由于缺乏必要的权力监督和权力制约，必然导致高校内部的腐败行为。去行政化可以改变我国目前高等教育行政化管理模式，实现对权力的监督和制衡，减少和杜绝学校内部的腐败现象。

三、我国高校“去行政化”，实现自主发展的策略

高校 “行政化”已经成为高校自主发展的绊脚石，“去行政化”成为高等教育管理体制改革的必由之路，更是高校获取自主发展的基本要求。高校“去行政化”可以从以下方面着手。

（一）落实和扩大高校的办学自主权，建立自主发展的自主动力机制

自主动力机制提倡在发展过程中，注重发展的驱动力来源于学校内部，扩大学校的自主权，使学校能够主导未来的发展。如果学校由于受制于外界因素过多，感到自身无法主导学校发展，其发展动力就会削弱。[12]而且从教育改革实践成果来看，政府将学校应有的权力下放，对提高学校的自主性、发挥学校效能具有重要的作用。这就要求政府部门必须更新观念，将学校真正视为自主发展的法人实体，坚持宏观管理、依法行政，落实和扩大高校的办学自主权，使高校建立起自主动力机制，从而推动高校的自主发展。

（二）制定并出台高校章程及学校管理条例，建立自主发展的自主运行机制

依法制定学校章程并严格依照章程治理，是高校设立、运行、发展合法性的前提。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的要求，高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。然而，我国1 600余所公立高校中，仅有不到30所高校制定了章程，绝大多数高校未制定章程。[13]因此，各高校应尽快制定和完善学校章程，以学校章程作为学校总体的运行法则，对管理体制、运行机制以及各级的责任、权利、义务作出明确规范，并赋予章程作为办学根本的法律效力，从而真正建立起自主发展的自主运行机制。这不仅有利于学校内部的有序运行，也有助于学校抵御外来的行政干扰，更能为实现学校的自主发展奠定法律基础。

（三）成立校董事会，建立自主发展的内部制衡机制

自主发展的内部制衡机制是指对学校内部权力的使用进行监督和制约，主要针对行政权力，以防权力的滥用和误用。[14]110-112,197-199为此应该按照规划纲要的要求探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。高校董事会是目前最为成熟的大学管理制度，它是西方大学利益平衡的机构，也是对大学自身行政权力制约的重要举措。因此，建议在我国部分大学试点，探索成立具有中国特色的、符合现代大学制度的校董事会，建立起高校治理的新模式。校董事会的成员可以由政府相关部门代表、各领域的专家教授、校长、社会各界代表等人员组成。董事会成员来源多元化，有助于减少高校行政管理中的官僚化现象，使高校管理置身于学校内外部利益相关者的共同监督之下，能够帮助高校在自主办学与社会责任之间找到适当的平衡点。

（四）实行校长公开选聘制度，培养自主发展的新型领导者

学校能否去行政化实现自主发展的一个关键条件还在于学校的领导者——校长。我国高校校长一般都是由政府任命，推动高校“去行政化”，需要政府部门主动放权，取消这种直接任命制，改为公开选聘制，这也是保证大学独立性的前提之一。因此，建议采用高校校长公开选聘制度。由董事会制定校长标准，面向社会公开选聘，征选出具有“教育家”素质的新型学校领导者。教育家素质的校长在管理学校的过程中要能运用学术权力治理学校，能充分调动学校各方面的积极性，在这个过程中实现教育家办学，创造出有利于自主发展的新学校。

（五）协调行政管理与学术管理的关系，形成自主发展的学术民主制度

拥有民主的学术制度是高校自主发展所必须的条件之一。行政管理者的责任不应该是控制学者，而应作为助手为学者服务，因为学术研究首要的就是有自由、独立的学术环境。因此，要通过设计合理的制度和完善相应的行政程序来限制行政机关对学术部门工作的直接干预，降低学术决策的重心，强调行政的科学决策能力、执行力和服务意识。并且应将行政权力与学术权力进行适当的分离，使得管理组织结构扁平化，这样有利于形成自下而上的学术管理体系，让学术决策权回归到专家教授的手里。[15]只要能恰当界定好学术管理与行政管理的权力边界，就可以实现二者的良性互动、优势互补。也只有协调好学术管理与行政管理的关系，才能形成自主发展的学术民主制度。

“去行政化”能使高校摆脱僵硬的行政枷锁，按高等教育发展的规律和社会的实际需求办学，完成从被动型发展向自主发展的转变。尽管目前在“去行政化”改革的过程中遇到一些困难和阻力，改革的进程不是很顺利，但是只要我们转变观念，落实改革措施，我国高校“去行政化”是可以逐步实现的。

[1][美]伯顿·克拉克.高等教育新论[M].杭州：浙江教育出版社，2001.

[2]杨颉.关于高校去行政化问题的思考与对策 [J].高等教育管理，2010，（6）：16-20.

[3]王宾齐.我国高校行政化的表现与其产生的社会文化根源[J].教育探索，2010，（10）：56-58.

[4]张兆芹，王妮.我国高校学术管理存在的问题与对策[J].高等教育研究，2006，（4）:39-43.

[5][法]霍尔巴赫.自然的体系：下卷[M].上海：商务出版社，1964.

[6]康健.大学“去行政化”难在哪里？[J].北京大学教育评论, 2010，（3）：180-187.

[7]李立国，赵义华，黄海军.论高校的“行政化”与“去行政化”[J].中国高教研究，2010，（5）：2-4.

[8]谭正航.以高等教育法的完善促进高校去行政化改革[J].高教发展与评估，2010，（9）：41-47.

[9]林善栋.去行政化与现代大学制度的建立 [J].教育评论，2008，（6）：8-10.

[10]肖应红.关于我国高校行政权力泛化问题的反思[J].辽宁教育研究，2004，（2）：32-34.

[11]赵永新.朱清时：培养创新人才根本在于“去行政化”[EB/OL].（2009-11-20）[2013-05-06].http://news.xinhuanet.com/ politics/2009-11/20/content_12495801.htm.

[12]王旭东.从中美比较看高校自主发展[J].国家行政学院学报，2011，（5）：8-10.

[13]湛中乐.中国高校治理存在三大问题 多数高校没有章程[EB/OL].（2011-04-09）[2013-06-06].http://edu.sina. com.cn/gaokao/2011-04-09/1501291357.shtml.

[14]浦蕊.当代学校自主发展：理论与策略[M].广州：广东高等教育出版社，2005.

[15]陈何芳.教授治校:高校“去行政化”的重要切入点[J].教育发展研究，2010，（1）：68-73.

（责任编辑 苏 肖）

On the Necessary and Policy of China’s College“De-administrationism”

PENG Yan-yan
（School of Education&Teacher Development，Henan Normal University，Xinxiang，Henan 453007，China）

At present，due to history，concept，etc.，China’s college“administrationism”is very serious.De-administrationism is the basis of college de-utilitarianism，cultivation of innovative talents，and eliminatation of internal corruption.It is also the urgent requirement of realizing the college independent development.In order to achieve the“de-administrationism”，we should propose the implementation and expansion for the school-running autonomy，and establish independent development of independent power mechanism；we should work out regulations on administration，and set up school board to form an independent development of internal check and balance mechanism；we should execute the President publicly hiring system to cultivate autonomous development of new leader；and we should coordinate administrative management and academic management to establish an independent development of academic democracy system.

college；administrationism；de-administrationism；autonomous development

G647

：A

：1673-1972（2014）01-0125-04

2013-06-28

彭妍妍（1986-），女，安徽桐城人，硕士研究生，主要从事教育管理学研究。