西方分权理论的逻辑理路及局限性探讨

邸 晓 星

(中共天津市委党校 党建部，天津 300191)

分权思想是政治学说中最古老的观念之一，它最早源于古希腊混合政体理论中的阶级分权思想，后经洛克、孟德斯鸠的发展，逐渐由阶级分权演化为政府职能的分权，形成了近代意义上的分权理论。18世纪独立不久的美国将分权理论加以改造并运用于政治实践，使得现代意义上的分权理论最终定型。事实上，学界对分权理论的争议一直存在，如何评价其功用和局限，不只是理论上的分野，更关乎政府权力运行的方向和路线。

一、分权理论的要旨

简单来说，现代意义上的分权理论主要是指按功能不同将国家权力划分为不同类型，每种权力均有确定的政府职能部门掌握，各部门之间既相互配合又相互制约。目前国内外学者虽然从不同角度对分权理论进行界定，其定义也各不相同，但其要旨不外乎以下几个方面：

(一)理念：为了保护人民的自然权利，一切政府权力都必须受到制约与限制。近代西方的政治学者们从自然法赋予人类的权利出发，认为人们组成社会、建立政府的目的就是为了保护生命、自由、财产权利，这也是政府最初的和最主要的目的与使命。但无数的经验和事实证明了人性在权力面前的贪婪，“所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休”[1]166。这样，本应保护人民权利的政府有时候却成了侵害人民权利的最大威胁。因此，要保护人民权利，就必须要对政府权力进行约束与限制。早在17世纪，英国政治学家洛克就提出，只有实行法治，政府的权力才会受到限制。政府必须依法治国，即以正式公布的和持续有效的法律，而不是以临时的命令和未定的决议进行统治，这样才可以把统治者限制在适当范围内，使他们“不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力”[2]87。然而，法律也是依靠人来制定与实施的，人的主观情感会自觉不自觉地对权力造成影响。如果法律制定者与执行者心存偏私，所掌握的权力又不受约束，那么，法律就会成为这些人谋取私利、维持统治地位的手段，进而导致法律统治的被颠覆，甚至走向专制。为此，18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠提出了“通过事物的统筹协调，以权力制止权力”[1]166的基本原则，并形成了一种既能彼此协调配合又能相互制约的理论。

总之，西方分权理论的一个基本理念就是，为了保护人民的生命、自由、财产权利免受政府侵犯，就必须实行法治；为了保证法律统治不被颠覆，确保法律的制定者与实施者没有偏私，就必须以权力约束权力，在不同的政府职能部门之间实行分权。

(二)类型：国家权力依据功能不同可以“分而治之”。从古希腊起，西方的学者们就十分重视法律的作用，他们认为：“法律是没有感情的智慧，是合乎正义而毫无偏私的‘中道的权衡’，是抵制常人的偏私、情欲或兽欲的‘神祇和理智的体现’。”[3]45在西方政治传统中，法治被视为一种优于人治的国家治理方式，为此，对于国家权力的理解，首先是围绕权力与法的关系而展开，制定法律、执行法律是西方传统的国家权力的划分标准。

正是按照这一传统的两重划分方法，洛克将国家权力分为立法权和执行权，在他看来，“立法权就是指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力；执行权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力”[2]91。同时，由于考虑到政府对内职能与对外职能在性质上有所不同，洛克又区分出了第三种权力——对外权，这种权力包括决定战争与和平、联合与联盟以及同国外一切人士和社会进行一切事务的权力。与执行权相比，此种权力远不能为早先规定的、经常有效的明文法所指导，尤其是在战争以及对外签订条约时，政府不可能受制于事先的控制。所以，洛克将对外权视为与执行权有所不同的一种独立权力。这样，依据性质不同，国家权力就被划分为立法权、执行权和对外权三种形式。

由此可以看出，洛克对权力的三重划分，实际上是现代意义上的立法权与行政权的两权分立，他忽视了作为政府的一个独立职能的司法权，尽管在《政府论(下篇)》中他谈及了这一职能，但当他明确区分政府权力时，却没有将司法权作为一项独立职能区分出来。

将司法权视为一项独立职能，明确提出“立法权、执行权、司法权”三权分立观点的是18世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠。他将惩罚罪犯或裁决私人讼争的权力称为司法权，并提出司法独立原则。他认为，司法权应当是独立的，它既不能交给一个常设的立法团体，也不能专属于某个等级或某个职业，而应当由选自民众的人员所组成的法院来执掌。在他看来，“司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专制的权力处置，因为法官就是立法者。司法权如果与行政权合并，法官就将拥有压迫者的力量。”[1]167为此，孟德斯鸠将司法权作为与政府其他两种职能等同的职能，并从现代意义上确立了立法就是制定法律、执行就是将法律付诸实践、司法就是解决纠纷的分权思想。

(三)职责：每种权力由不同且分立的政府职能部门“各司其职”。这一要旨最初源于中世纪限制王权的需要，16世纪法国国王对于胡格诺派分子的残酷镇压激发了这一要求：制定法律的权力属于国会，国王的权力应当仅限于执行法律。尔后不久，在英国出现了国会的肆意统治，人们逐渐意识到国会也可能像国王那样暴虐，要保证个人自由不受侵犯，立法机关也一定要受到限制。1648年的《人民的协议》要求，“当没有法律规定的情况下，国会代表们不插手法律执行，也不对任何人的人身或财产作出判决。”[4]40在这一时期，通过对王权和立法权的限制，最终形成了这样的思想：“要得到一个令人满意的政府制度，就必须将不同的政府职能置于不同且分立的机构中，以使每个机构都是有限的，并保持在它自己的范围之内。”[4]42

到了17、18世纪，经过洛克与孟德斯鸠的经典论述，分权理论的这一要旨确立下来并深入人心。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，以使自己不受法律的限制，并在制定和执行法律时只考虑自己的私利。”[2]91为此，洛克主张立法权与执行权必须分开。孟德斯鸠认为：“立法权和行政权如果集中在一个人或一个机构的手中，自由便不复存在。因为人们担心君主或议会可能会制定一些暴虐的法律并暴虐地执行，……司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。”“如果由同一个人，或由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三种权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那就一切都完了。”[1]167为此，孟德斯鸠不仅主张立法权和行政权必须分开，同时将司法权从立法机构中的贵族院中分离出来，授给国家的一般法院，从而确立了立法权、行政权、司法权应当分别由立法机构、行政机构和法院掌管的思想和理念。

(四)手段：以权力制约权力，以防止权力滥用。严格来说，真正提出三权制约思想的是孟德斯鸠，因为“洛克对各种权力的理解与界定不可能提出制衡思想”[5]。在洛克看来，立法权就是指导如何运用国家的力量以保证社会成员的权力，它是国家的最高权力，其他一切权力都是从立法权中获得并隶属于立法权的，而执行权主要负责执行已被立法机关制定和继续生效的法律。因此，在洛克的分权理论中体现的是立法至上的原则，即立法权对执行权与对外权的约束，而非三权之间的相互制约。

孟德斯鸠认为，立法权负责制定临时或永久的法律，修改或废除已有的法律；行政权负责执行国家决议；司法权负责惩治罪行、裁决私人争执。三种权力必须彼此分立，互不隶属，不能同时由同一个人或同一个机构单独行使。[1]167这种观点把立法、行政、司法三种政府职能同时并置，使得权力间的制衡成为可能。另一方面，孟德斯鸠不相信掌权者的德行可以保证权力的正当使用，他强调“要防止滥用权力就必须以权力制约权力”。怀着这样的信念，孟德斯鸠提出了他的权力制衡思想——行政机构根据实际情况规定立法机构的召集时间和会期，并通过否决立法而分享立法权。这样，行政部门就能够防止立法部门对执行权的侵蚀，保证立法部门将不会成为专制的部门；立法机关拥有检查法律实施状况的权力，但无权审讯行政者本身及其行为；立法机构由贵族院和众议院两部分组成，它们通过双方均有的否决特权而相互制约；立法机构拥有处理上诉案件的权力而对司法机构形成制约。

孟德斯鸠虽然提出了权力制约的思想和理论，但将分权与制衡原则充分运用于政治体制中的却是美国的联邦党人，他们继承并改造了孟德斯鸠的制衡理论，以使其适应本土的现实需要。他们认为，孟德斯鸠的制约理论仍然赋予了立法权更大的权限，而立法机关由人民群众的代表所控制，民主因素过于强大，为此，他们主张加强行政权和司法权的力量来制约立法的权力。

二、分权理论的局限

防止权力滥用，是西方学者提出分权理论的初衷。为了实现这一目标，思想家们也曾提出过其他不同观点：一是寄希望于贤能的君主或主权者，强调通过君王、主权者本身的理性和高尚道德的内在约束力来保证他们不可能滥用权力，这在早期启蒙时代的自然法学家的思想中较为常见。另一种观点则主张人民保留有最终的自卫权，必要时“用强力对抗强力”，通过革命推翻暴虐的专制政府。[5]对此，孟德斯鸠提出了不同看法：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。谁能想到，美德本身也需要极限！”[1]166为此，分权理论更注重外在制度而不是统治者的内在美德对于防止权力滥用的作用，相信法治比贤能君主的统治更可靠，因为通过法律，理性与美德可以巩固并传承下去。另一方面，自卫虽然是对权力滥用者的一种制约或防范，但革命或暴力所带来的战争与动乱都会对社会带来极大的破坏。所以西方有学者认为，与以上两种情况相比，分权理论主张依靠权力内部的相互制约而不是外部动乱来约束权力，是一种预防手段而非补救措施，能够避免社会成员和国家的冲突，防止权力滥用所导致的社会的大规模的起义、造反和动乱，从而更有利于国家的稳定。

尽管西方学者对于分权理论在防止集权专制方面寄予了厚望，但从西方国家的政治实践可以看出，分权制度在解决权力过度集中与滥用方面所发挥的作用是有限的。19世纪末20世纪初的西方资本主义社会，由于经济垄断的加剧、社会结构的转型、经济危机的破坏以及社会矛盾的增多，要求扩大政府权力并加强政府对社会经济生活干预的呼声越来越高。在这一背景下，政府职能迅速扩张，权力加强，尤其是行政权，因其反应的快速性和灵活性满足了复杂的社会需要而得到迅速扩张，成为一种凌驾于立法权和司法权之上的强大权力。这样，分权制衡原则并未能限制行政权力的过度发展，传统环境下国家权力之间的平衡格局被打破了，出现了“强政府、弱议会”的权力格局。从理论的角度来看，20世纪的美国政治学家达尔认为，它(宪政分权)并不能保证某一部门中个人的野心可以抵消另一个部门中个人的野心，并未证明领袖之间的相互控制足以阻止暴政，它夸大了其他特定的政府官员对政府官员的特殊制约在阻止暴政上的重要性。[6]17—19

此外，分权制度运行的高成本和低效率以及所带来的权力部门之间的纷争和混乱使分权理论备受争议。按照分权理论，立法机构负责制定法律，行政机构负责执行法律，司法机构负责裁决诉讼，但现实中权力的运行并不是这样一个简单的公式，每个权力主体都想尽最大可能维护己方利益，并试图将所拥有的权力用到极致，而每种权力机构又都具有对抗其他两方的措施，当彼此间的利益发生冲突时，就会在三者间产生摩擦或争执。在实行分权的国家，几乎每项政策的出台都要经过立法机关内部、立法机关与执行机关之间的利益权衡与妥协，美国在国会开会时经常会发生议员们吵得不可开交的情形，在参众两院之间达成某项决策共识是一件耗时费力的事情，国会与总统之间的对立更会造成政治上的僵局，以至于出现很多议而不决、决而不行的情况，进而带来物力、人力、财力、精力和时间的极大浪费。更为严重的后果是：一方面，互相妥协而形成的政策有时已经背离了制定该政策的初衷，或者延误了政策出台的时机，导致不能取得良好效果；另一方面，政府实施管理行为时受很多的牵制与制约，总统会因国会的阻挠而不能确定和实施前后一致的、有效的国家政策，从而削弱了政府的效能。为此，实施分权所耗费的高成本和运行上的低效能成为分权理论备受争议的主要原因。再者，当政策出现问题时，国会和总统之间互相推卸责任，使任何政党和个人都不能对政策的得失负责，进而造成选民的沮丧和对政治的冷漠。美国第28任总统伍德罗·威尔逊曾经对这种权力运行体制评价说：“由于权力分散，所以没有力量；由于权威太多，所以行动不够敏捷；由于程序繁多，所以运转不灵；由于职责不清，领导不力，所以效率不高。”[7]176

对于分权制衡理论的另一争议是：国家主权是统一的、不可分割的，分权是与国家主权统一原则相悖的，而且传统的立法、行政、司法三权划分方法常常使得政府“处于一种混乱和无序的状态”。奥地利法学家汉斯5凯尔森就认为，由宪法授权行政部门首长代替立法机关制定一般规范的授权立法，实际上是支持了一个特别的立法机关，只是没有冠以“立法”机关的名称而已。可见，三种权力之间既相互区别又相互制约，三种权力机构的职能既有所区别，又有所交叉，这在一定程度上容易造成权力使用的混乱状态。其实，分权不是目的，分权理论的集大成者孟德斯鸠就认为三种权力相对独立是为了更好地实现制约与相互合作。在政府职能适度划分的基础上，通过各职能机构之间进行协调与合作，以实现权力的合理使用并提高国家的治理效能。在此种意义上来讲，分权只是一种形式，只要能保证权力的合理使用与治理的效能，并非一定要拘泥于分权的形式。现代理论一般认为，一个成熟而稳定的民主政治体制不一定需要实行完全的三权分立。事实上，将分权制衡原则实施较为成功的也仅限于美国等少数西方国家。

时至今日，分权与制衡已经成为西方一些国家机构设置的一项重要原则，但它是否具有世界历史的普遍意义，需要各国社会历史发展的经验进行验证。任何一种理论如果不由分说地照搬与移植，不仅不利于政府的治理，而且有碍于人民的利益。

[1] (法)孟德斯鸠.论法的精神(上卷)[M].许明龙译.北京:商务印书馆,2010.

[2] (英)洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳,瞿菊农译.北京:商务印书馆,2011.

[3] 徐大同.西方政治思想史[M].天津:天津教育出版社,2009.

[4] (英)维尔.宪政与分权[M].苏力译.北京:三联书店, 1997.

[5] 刘建峰.孟德斯鸠的分权学说及其现代意义[J]. 云南行政学院学报. 2005,(5).

[6] (美)达尔.民主理论的前沿(扩充版)[M].顾昕译，北京:东方出版社,2009.

[7] (美)伍德罗5威尔逊.国会政体[M].北京:商务印书馆,1986.