山西新型城镇化建设的相关法律制度问题研究*

闫爱青,邵 勇

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

城镇化作为经济社会发展的一种现象，它不仅仅是社会物质文明的体现，更是社会精神文明发展的动因。城镇化就是指伴随着工业化而发生的农村人口向城镇转移，城镇的数量和规模快速发展，城镇人口急剧增加，城镇在经济发展和社会生活中逐渐占据主导地位的过程。由此看来，城镇化意味着生产要素的聚集、生产方式的转变、城镇体系的完善、资源配置的优化以及经济结构的演进等等，城镇化既包含城市在深度上的发展，也包含城市在广度上的扩展。因此，城镇化的发展与现代化、工业化的发展紧密相连。新型城镇化就是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化与传统城镇化的区别在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展。山西正处于工业化、城镇化加快发展的关键时期，推进新型城镇化建设是促进经济发展方式转变、保持经济长期平稳较快发展的有效途径。而建立健全相关法律制度，为山西城镇化建设提供保障，对于 “十二五”期间实现山西的转型跨越发展具有重要的现实意义。

一、山西城镇化建设的现状

近年来，山西的城镇化建设已经取得了一些成就，集中体现在逐步改善城镇市政公用设施，努力提高城镇的公共服务功能，注重优化环境质量等方面。但是，山西城镇化的发展还远远滞后于工业化发展，城镇化建设还有待于进一步提高。纵观山西城镇化的现状，尚存在以下三方面的问题。

(一)城市基础设施建设相对滞后

改革开放以来，山西的城市建设有所发展，基础设施状况也得到明显好转，但是城市交通拥堵，水、电、气供应不足，人均拥有城市公共设施不足及其服务水平低下，所有这些都影响和制约着山西城镇化的发展。城市基础设施建设落后于城市发展，有些城市只注重城镇化的形式，而忽略了城镇化的内涵建设，只是一味地扩大城市的范围，却没有整体的科学规划，导致城市基础设施要么跟不上、要么反复建设，施工期限延长，进而影响居民的正常生活，甚至造成资源的浪费。

(二)城镇化建设规模相对偏小

山西城镇群的构建尚处于起步阶段，在城市建设上，往往由于盲目求快而导致重复建设和资源浪费。此外，单纯注重城市区域的扩大，而不重视城市空间组织的优化和城市功能的完善，造成城镇化建设的规模相对偏小。同时,在城市管理上也存在漏洞，医疗机构、中小学建设滞后、社区商业布局混乱、城市环境卫生较差。城镇化建设需要科学合理的规划，山西应根据自己的自然地理环境，按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展” 的原则，引导人口、产业向发展条件好的区域相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，逐步壮大晋北、晋南、晋东南城镇群，构建“一核一圈三群”[注]“一核”即由太原市区、晋中市区、清徐县城、阳曲县城构成的太原都市区，是全省城镇体系的组织核心，经济转型发展的增长极核；“一圈”即太原都市圈，是以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，包括太原、晋中、吕梁、忻州五市的30个县(市、区)；“三群”即以大同、朔州为核心的晋北中部城镇群，以临汾、运城为核心的晋南中部城镇群，以长治、晋城为核心的晋东南中部城镇群。的城镇空间布局框架，只有这样，城镇化建设的规模才能逐步实现真正意义上的扩大。

(三)城镇居民生活环境有待改善

山西面临着“城中村”、城市棚户区、工矿棚户区的改造，由此带来的交通拥堵、出行困难、水电气供应不足、环境污染等问题突出。因此，应尽快完善区域综合交通体系，加强区域供水、供电、供气设施建设、加快区域生态体系构建。此外，资源型经济的转型发展离不开资源型城镇的转型发展，而对不同类型的资源型城镇，应当根据其自然地理的实际情况，采取不同的策略和模式进行转型。同时，应当按照工业新型化的总体要求，发展资源型产业及其加工业、配套产业和生产性服务业、新兴产业和第三产业，并且要促进支柱产业的多元化和产业结构的优化。要不断强化城镇的综合功能，逐步形成多样化、现代化的城镇职能体系，进而使城镇的综合服务能力有所增强，着力解决资源型城镇的环境污染治理和生态修复问题，进一步扩大城镇绿化的范围。只有这样，城镇居民的生活环境才能真正得以改善。

二、建立健全山西新型城镇化建设的相关法律制度

山西要进行新型城镇化建设，必然要立足于山西的现状，解决城市基础设施建设滞后、城镇化建设规模小、城镇居民生活环境差等问题，必然要求建立健全相关的法律制度。按照党的十八大精神，要进一步完善山西新型城镇化建设的法律制度，必须解放思想，与时俱进，切实把握好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民的关系。

(一)完善城乡规划制度

完善城乡规划制度，要以现代理念与地方特色相结合，统筹规划城镇群和城镇的协调发展，把住房建设、道路建设与城市建设有机结合起来，实现整体开发、配套建设，最终实现城市建设和房地产开发方式的转型。可以说，城乡规划、土地利用规划以及产业发展规划之间既相对独立，又相互联系。只有围绕山西的“一核一圈三群”的城镇体系框架，科学合理地进行规划，才能使三者之间相互协调。为此，应制定相应的规章制度，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序，建立规划实施后的评估机制，引入城市规划及其变更的司法审查程序，充分发挥规划实施中的法律监督作用。

(二)创新社会管理制度

创新社会管理制度，推进城乡管理一体化。按照“一级政府、一级事权”的原则，明确各级政府推进城镇化的职责。全国人大或其常委会就行政管理体制改革作出授权性的规定，如根据有关规定和法律原则，能够作出行政权力下放授权的必须是同一机关作出的规定或者是上位法的规定。因此，对于法律、行政法规、国务院部门规章明确规定县级以上部门行使的行政执法权，可以通过全国人大及其常委会决定的形式授权国务院在进行经济发达镇行政管理体制改革试点时突破现有规定，将有关行政权力授予试点镇行使，从而破解改革中行政权力下放的法律障碍，使法律法规能够为山西新型城镇化建设保驾护航。

(三)强化土地管理制度

强化土地管理制度，推动土地使用权制度改革，进而推进农村资源的资本化。山西应不断优化土地利用结构，节约集约用地，按照市、县土地利用总体规划，为城镇群和城镇发展预留一些空间，优先保障“一核一圈三群” 及保障性住房的建设用地，而对于工业类项目和经营性项目用地必须依法通过招标、挂牌和拍卖的方式取得。考虑土地整理复垦和城乡建设用地增减相挂钩，适当调剂节余建设用地指标，以解决中小城市和小城镇发展及新农村建设用地的问题。对于农村的集体建设用地可以以转让、租赁、作价入股等方式进入土地市场流转。主动改变土地级差收益的分配模式，在征地制度框架内适当增加政府对农村和农民的补偿。在保证农村减少的建设用地得到复垦的前提下，可以适当拉长和扩大挂钩项目的时间和空间，进而让更多的农民参与到城乡建设用地增减挂钩项目中来，实现更多的级差地租收益，增加农民可分享的利益。积极探寻保护耕地的新机制，除了将级差地租的一部分作为推进城市化的资本之外，还应运用行政权力以及地方法规来保证耕地政策目标的实现。要为农村建设用地入市提供相关的法律保障，使农村集体建设用地为城市化、工业化发挥积极的作用，进而为集体建设用地公开、合法、有序地入市提供法律依据。

(四)完善社会保障制度

完善社会保障制度，进一步统一城乡社会保障制度，从而推进城乡公共服务的均等化。也就是要按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，统筹城乡发展，实施社会保障全覆盖工程。实现基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障三项制度覆盖城乡，达到人人老有所养、病有所医、基本生活有保障的目标。在法律制度设计上，要把城镇居民和农村居民作为一个整体来规划，借助住房、养老、医疗、就业等方面的配套改革，逐步改变长期形成的城乡二元社会保障结构，逐步消除城乡社会保障之间的基本差别，逐步实现城镇企业职工养老保险与新农保之间、城镇基本医疗保险与新农合之间、城乡医疗救助制度之间的衔接，消除城乡之间的制度障碍，保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺畅进行，进而促进农村人口向城镇的顺利转移。加强以社会保障“一卡通”建设为核心的信息化建设，逐步实现全省范围内的社会保障“一卡通”，实现“人人有卡、一卡多用、异地通用”。

(五)深化金融体制改革

深化金融体制改革，为实现城乡经济社会统筹发展提供金融保障。应当建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，以民间投资和综合金融服务为支撑，以引导产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇化建设为创新的投资、融资服务体系。创新融资模式，综合利用财政补贴、发行债券、金融贷款、企业投资、社会融资等多种渠道和多种形式，筹措保障性住房建设资金。制定《农业政策性金融法》《农业保险法》《合作金融法》等相关法律制度，进一步明确农业发展银行的性质和功能，明确农业保险的实施范围和实施方式以及政府在农业保险中应发挥的作用，明确对农村合作金融组织的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用。

(六)改革户籍管理制度

改革户籍管理制度，推进农业转移人口市民化，引导农村人口向城镇的不断集聚。为此，山西应最大限度放宽小城镇的落户政策，在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，允许有合法稳定收入、合法稳定住所的农业人口按照本人意愿办理户籍迁移；尽可能放宽设区市的落户政策，允许有合法稳定收入、合法稳定住所、按照国家和山西省规定参加社会保险一定年限的农业人口按照本人意愿办理户籍迁移，逐步改革依附于户籍管理制度的城乡差别化政策。有立法权的地方人大或政府应当根据当前经济社会发展现状和当地具体情况，先行制定地方性法规，从根本上改变人口迁移方式，实现以行政调控为主向经济调控为主的转变，遵照规范的法律制度、依靠社会经济调控的力量、尊重个人自主选择的原则实行户籍迁移。

综上所述，山西正处在工业化城镇化加速发展期，面临国家扩大内需和促进中部崛起战略的深入实施、国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设等重大机遇，加快推进新型城镇化建设势在必行。在完善城乡规划制度、创新社会管理制度、强化土地管理制度、健全社会保障制度、深化金融体制改革、改革户籍管理制度等方面积极探索，加快破除城乡二元结构的体制机制障碍，先行先试，创新发展模式，进而为加快山西新型城镇化建设创造良好的体制环境，提供强有力的法律保障。

[参考文献]

[1] 徐宪平.面向未来的中国城镇化道路[J].求是，2012(5)：37-39.

[2] 邱兆祥，安世友.新型城镇化建设中如何发挥金融工具作用问题的思考[J].教学与研究，2013(10)：31-36.

[3] 孙 强，孙淑芳，边 昕.浅析新型城镇化下的新型农村社区规划建设问题与对策研究[J].城市建筑，2013(18)：37-38.