集体土地征收补偿制度中的公平正义问题

马 静

目前，土地征收补偿成为了人们普遍关注的重点问题。这是由于土地征收补偿折射出了当下我国社会发展的不公平，作为一种强制性物权转移制度，土地征收补偿制度在制定之初就没有真正履行公平正义的原则，在土地征收过程中，农民的基本权利被任意践踏，导致社会的不稳定因素加大。因此，在集体土地征收补偿中坚持公平正义，对于保障失地农民的切身利益，规范土地征用的相关法律程序具有十分重要的作用。

一、公平正义对集体土地征收补偿的指导作用

公平正义是人类一直追求的价值理想，更是社会主义社会的核心价值之一，自从有了人类社会，公平正义就受到世界各国的广泛关注。罗尔斯认为，正义作为“社会制度的首要价值”，不仅体现的是个体的公平正义，最基本的要求是每个人都能享有平等的社会地位，有平等的生存权和发展权，有平等的获取自己正当利益的机会。与此同时，还应该尽同样的义务，以实现权利和义务的平等。

土地征收在本质上是一种买卖行为，国家通过行政公权力强制购买集体土地，使土地所有权发生转移，在征收过程中，土地权利人虽然没有选择拒绝交易的自由，但并没有丧失对土地的财产权利。所以，既然是买卖，买卖双方就应本着等价交换的原则，国家作为“买方”必须对“卖方”的损失给予公平的补偿。但现实中，土地征收补偿制度的制定并没有真正实现公平正义，它在一定程度上侵犯了农民的生存权和发展权。因此，用公平正义理念来指导土地征收补偿制度的制定和实施，可以更好的保护失地农民的合法权益，真正实现社会的和谐稳定发展。

二、集体土地征收补偿制度中公平正义缺失的表现

1.补偿标准普遍偏低且范围狭窄。根据《土地管理法》的规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍”。“征收耕地按被征收土地的原有用途进行补偿，征收土地的补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍。”但按照“原有用途”、“前三年平均产值”其实并不能反映出土地的最佳利用原则，也就是说，无论土地征收之后产生多大的经济收益，都与农民无关。很显然这是不公平的。第一，这个标准参照的是土地征收之前的用途，并没有将土地征收之后按照市场价格流转而产生的收益考虑在内，这样制定的补偿和安置的标准是不合理的。第二，土地流转后会产生高额的地租，土地征收的低价补偿和高价出让之间自然也会产生巨大的利益差额，政府正是利用了这一巨大差价来获取额外收益。所以，这种背离公平正义理念的低廉补偿，对于农民来说是有失公平的。

2.补偿安置制度有失公平。

首先，安置办法不公平，不能有效解决被征地农民的长远生计。我国目前征地补偿安置方式单一，不够健全，主要采用的是一次性的货币补偿，采用这种安置方式对于农民来说，一旦补偿费用用尽，农民随时有可能陷入困境。同时，这种安置方式给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患，它没有考虑到农村土地上依附的多重社会功能，未能对解决失地农民的就业和社会保障提供政策支持。

其次，安置补助费用计算上的地区不公平。我国现行的补偿费用中，劳动力安置费占相当大的比重，安置补助费的本意是让农民尽快实现就业转移。因此，安置补助费的计算应以当地的劳动力平均转移成本为依据。但现行安置补助费的计算标准却过于注重各地区的资源享有，缺乏与当地实际的劳动力转移成本的有机联系。

3.征收补偿过程中收益分配不合理。征地收益分配不合理也是征地利益冲突的重要表现。依照《土地管理法》的规定，我国土地征收补偿标准是按照土地的年收益来计算的，并未考虑土地转为非农用地的预期的土地增值收益。征地低价补偿与高价出让之间形成巨大的“剪刀差”，使仅从土地的年产值上确定土地补偿价格的做法是及其不合理的。在征地收益中，农民作为拥有土地使用权的主体，只能得到5%－10%，集体土地所有权的集体经济组织可以得到25%－30%，60% －70%为政府及各主管部门所得。随着土地升值，农民也应该得到相应的土地增值收益。但在实践中，农民对于征地费用的分配处于弱势地位，而集体经济组织对征地补偿费的分配拥有支配权，因此他们往往以管理费、分成、提留等各种借口和名目截留农民应得征地补偿费，使农民得不到公正的补偿。

4.征收补偿程序缺乏公正性。罗尔斯说:“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程则主要通过程序来体现。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障。在土地征收过程中，作为行使权力的地方政府，既是土地征收的决定者，又是补偿标准的制定者，同时还扮演着正义裁决者的角色。由于法律法规的不健全以及监督机制的不完善，导致在土地征收过程中政府权力的滥用，使得失地农民的利益大受损害。另外，在确定土地征收和规划之前，缺乏公开有效的听证程序，农民只是被动的接受者，知情权被剥夺。征收补偿安置方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门自行决定，然后通过公告来告知农民土地被征收的事实，并没有赋予农民对该方案提出意见建议的自由，农民很难参与其中，缺乏公正性。

三、集体土地征收补偿中实现公平正义的路径

1.提高土地征收的补偿标准。我国集体土地征收补偿标准过低已经是不争的事实。因此，我们应该进一步提高补偿标准，扩大征收补偿的范围。首先，要完善土地征收补偿定价制度。制定补偿标准时，变以往的征地补偿价格测算方式为以当时的公平公正的土地市场价格为基础，使农民最大限度的分享土地征收带来的利益，这样才有助于化解社会矛盾，真正实现社会的公平正义。其次，建立城乡统一的建设用地市场交易机制。主要包括市场准入与准出、市场交易方式及交易手段、税收调控、地价公示制度等，最大限度的保证土地价格透明、公开。这样的补偿标准充分考虑了市场价格因素，有利于保护农民的权益。最后，在制定补偿标准的过程中引进中立的第三方进行平衡与救济，变政府的单方定价为双方共同平等议价。

2.实现补偿安置方式的多样化。为切实保护在土地征收补偿中被安置农民获取利益的公平与公正，集体土地征收补偿方式必须朝着多元化发展。具体措施如下:(1)金钱的补偿方式。用分期浮动的方式代替一次性的货币补偿。分期发放，这样可以确保失地农民有持续的收入，生活水平不至于降低。(2)社会保险安置。政府可以把补偿费的一部分拿出来给农民分期缴纳养老、医疗等各种社会保险，保证他们的基本生活。(3)就业安置。在确定土地用途后，用地单位可以接纳并安排失地农民到该单位就业，取代一部分补偿费。在降低失地农民的就业风险的同时也缓解了用地单位资金交付压力。(4)入股分红安置。在农民自愿的前提下，开展一些有发展潜力且收益稳定的项目，鼓励失地农民投资入股，实际参与到用地单位的生产经营，享受分红并承担相应的风险。(5)职业培训安置。建立失地农民培训基地和职业教育培训机制和网络，为失地农民提供一个学习的平台，提高被征地农民的职业技能，增强失地农民的再就业能力和创业能力，使被征地农民的长远利益受到保障。

3.完善土地收益分配制度。《土地管理法》规定，征地补偿的土地管理费归集体经济组织所有，这就把农民对土地享有的长期的收益权，让给了农村的集体经济组织，严重损害了农民的利益。农民享有土地的使用权，但是，当农地转为城市建设用地，收益主体就自然变成开发商。如果在这个过程当中，集体经济组织对流转的土地有投入，可以酌情分配到一部分利益。但是伴随着农村集体的逐渐淡化和家庭联产责任制的推行，农民的主体地位越来越突出，所以在土地征收补偿过程中，必须确立农民的主要受偿对象的地位，建立合理的征地补偿分配机制，权衡政府、集体、农民之间的收益分配，保证农民的合法利益不受损害。

4.完善土地征收补偿程序。作为一个法治国家，政府的行为必须按照法律规定的程序进行活动。没有程序的公正就没有实质的公正。因此，在完善集体土地征收补偿制度时，强化程序法律规定就显得十分重要了。我们将从以下两个方面来完善征地与拆迁补偿程序:第一，提高土地征收公告和补偿安置方案的公正性。从土地征收公告和补偿安置公告程序来看，虽然赋予了公民一定的知情权和提出意见的权利，但其实农民在此程序中仅仅只是被动的接受者，并没有真实的参与其中。因此，在对土地进行征收前就应该告知农民土地要被征收，让他们参与其中，发表自己的意见。而对于征地补偿安置方案的公告，按照法律规定的程序，要在征地公告发布之后的45日内，政府应明确详细的将相关的补偿安置方案等信息在征地范围内以书面形式让村民得知。便于农民及时了解补偿相关事宜，确保农民能够参与其中维护自己的合法权益。第二，进一步完善听证程序，增强农民的参与权。行政听证是指行政机关有义务在作出影响行政相对人重要权益的决定前先行告知相对人有获得听证的权利。在我国，农民作为集体土地的权利人，在制定补偿标准时，必须保障农民参与征地与拆迁补偿等相关事项的权利，建立公正合理的听证程序，使其能真正参与土地征收和补偿中，充分保障失地农民的参与权，防止征收权的滥用。

目前，在推进城市化进程中，土地征用引发的各种矛盾冲突层出不穷。这与马克思提倡的“人人共享、普遍受益”的公平正义思想相违背。因此，在集体土地征收补偿的过程中，政府有关部门应本着公平正义的理念，切实维护农民的合法权益，协调各方利益，健全相关法律法规，促进社会经济健康稳步发展，真正实现社会的公平正义。

［1］郑欣．浅析罗尔斯的正义论［J］．法制与社会，2008，(2)．

［2］徐凤真．集体土地征收中“公共利益”被泛化的根源及化解路径的探析［J］．齐鲁学刊，2010，(4)．

［3］杨海坤，黄雪贤:《中国行政程序法法典化［M］．北京:法律出版社，1999．