政府绩效评估中民意表达路径探析

叶祥娇

政府绩效评估中民意表达是指公民作为社会的主人和公共权力的合法性来源，在政府绩效评估中充当评估主体，按照科学的方法、程序和原则对政府管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评估、监督、划分等级和表达意愿的活动过程。在新公共服务理论的指导下，坚持以公民为导向已成为西方国家政府绩效评估实践的一种重要发展趋势，公民参与政府绩效评估正是我国当前建设服务型政府的内在要求，为此，各地政府在构建“公民导向”的绩效评估模式方面取得较大的成效，但由于部分公民素质不高和参与机制不够健全等，致使政府绩效评估中公民与政府之间难以形成良好互动，民意得不到很好表达，影响了公民参与政府绩效评估的质量。本文就政府绩效评估中民意表达路径作些探析。

一、政府绩效评估中民意表达路径现状

1.优化民意表达方法。经过多年的实践和探索，政府对绩效评估中民意表达路径重视度较高，参评方法较为科学。

2.建立民意表达机制。为了让民意表达成为“有效的表达”，绩效评估组织者建立了民意落实工作机制，促进政府部门作出积极回应，实现政府与公民形成良好互动，有效发挥了公民监督作用。

3.强化民意表达组织管理。

第一，公开政府绩效内容。政府绩效管理的各类信息均在网上公开，各单位考核目标和社会评价重点整改目标的进展、完成情况，公民在当地政府的相关网站上可进行查找和评议，为民意表达创造条件。

第二，提供部门职能资料。保证民意表达准确、充分的前提是参与公民必须对政府各部门职能要了解，为此，在组织问卷调查时，绩效评估组织者将政府各部门职能内容的资料，提供给参与问卷调查的市民代表，努力提升社会评价的信息对称，提高民意表达质量。

第三，加强民意调查管理。民意表达调查根据评议规模大小，采取分类管理。小规模调查评议工作主要由绩效评估组织者承担，重点在于解剖麻雀，深入了解分析公民意见和建议。对于大型调查评议，特别是一年一度社会评价，工作量大、时间紧、技术要求高，委托统计部门承担，首先采取随机抽样方法确定调查对象，其次组织调查员上门入户调查，面对面做好宣传解释，消除思想顾虑，要求调查对象填好问卷后装入专用信封，用专用封条封好信封口，确保公民评价的意愿公正真实，再次做好问卷回收，问卷回收由入户调查人员承担，也可通过邮寄的方式完成。另外，对于网上评议和热线电话收集到的意见建议与社会评价意见一起梳理，必要时，将其列为重点整改目标。

二、政府绩效评估中民意表达路径存在的问题

政府绩效评估民意表达路径经过长期的探索，取得了较大的成效，但也还存在以下几个问题:

1.公民参评意识不强。在政府绩效评估中，社会评价分值权重较高，参评公民意识高低直接影响到绩效评估质量，当前公民参评总体意识还不能满足评价要求，存在不可忽视的问题，有的对政府的绩效评估参与热情不高，他们认为政府管理与已无关，参与意识不强，没有意识到自己应具有知情权、参与权、表达权和监督权;有的对政府管理持怀疑态度，他们觉得即使提了意见，政府也不一定会采纳，政府让公民评议是出于某种压力，不是实实在在的想为公民做点事;有的因忙于自己的事务，对评价漠不关心，填写绩效评价调查表时草草应付;有的是由于自己知识水平低和能力差，对政府部门工作缺乏了解，难以准确、客观地评价政府绩效，更不能很好地进行监督，影响了政府绩效评估工作的效用和质量。

2.政府主导民意表达较为普遍。当前，政府部门自行组织的评估活动占大多数，由于它不具备第三方调查机构相对的独立性，首先，公民在发表意见时容易产生顾虑，不能畅所欲言，导致一些真实的意见得不到反映;其次，政府内部自行组织的评估不能完全引起被评政府部门足够的重视，实行过程缺乏有效的监督;再次，有的政府部门将评估结果只限于内部使用，不对外公布，这不仅挫伤了参评公民的积极性，而且也不利于问题的整改，很多具体的细节和改进措施被评单位并不知道，很难让部门去主动发现问题和解决问题。

3.意见整改的过程管理不够到位。通过持续加大民生保障的投入和坚持不懈地抓好社会评价意见整改，广大群众在底线民生、基本民生方面总体有较高满意度，但是，由于平时管理措施不得力、意见整改实施过程中缺乏有效的监管，有些意见在整改过程中虽投入了大量的人力、财力和物力，但效果并不明显，有的意见是年年提年年得不到解决，群众的愿望难以实现，整改的质量得不到保证。

4.民意表达机制还不够健全。公民参与绩效评估的机制是否健全直接影响民意表达的质量。目前，我国还没有一部专门的政府绩效评估法，评估主体的权利义务不够明确，评估活动的组织实施没有进行规范，在绩效评估中公民参与行为、参与渠道、参与保障机制仍不够健全。虽然我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但是地方政府推行的公民参与绩效评估随意性很大，由于缺乏约束机制，公民评议的结果政府也不一定会考虑和重视，比如，有的公民所提及的意见和建议因涉及到少数权力部门利益而被滞留，以致问题得不到解决，严重挫伤了公民参与的积极性;此外，因没有对绩效评估中民意表达的组织实施进行规范，公民参与绩效评估容易受到当地领导意志所主导，随着领导的更换或其工作重心的转移，绩效评估中民意表达存在着难以持续下去的风险。

5.基础性工作还需进一步完善。

第一，指标体系设计不够科学。不同的公共部门有不同的职责，既便是相同的公共部门，也有规模大小之分，给调查评价设定指标体系带来难度。评价调查表通常设“好、较好、一般、差”或“满意、比较满意、基本满意、不太满意、不满意”等选项，同时赋予各选项以分值，由于评价指标存在模糊性，每个人对各选项的理解存在偏差，影响了评估质量。此外，公共部门的有些绩效指标，很难量化，如何结合定量指标和定性指标准确实施群众评价，是当今需要解决的问题。

第二，管理软件功能有待改进。一是管理系统中评价意见梳理分类还需要细化。现有的系统中意见分类主要是按市场监管、公共服务、城市建设、城市管理、科教文卫和环境保护等大类归纳，没有进行二级分类，系统里只统计大类数字，具体意见数字查找不到，它给后续的分析诊断工作带来影响，比如，将水污染问题归入环境保护类后，系统中只能看到环境保护意见数，而查看不到提及水污染意见数。此外，有的系统虽有二级分类，但还是不够明确。二是没有设置对提及意见的语气强度进行归类的系统。语气的强烈平和情况，在电脑系统中辨别不出，它直接影响了工作的开展。三是系统软件缺乏识别功能。系统软件不能对提及意见的异常情况进行识别，如对意见数量多、反映强烈、归类不够合理或雷同情况等异常情况，系统还不能一一识别。

第三，民意表达渠道较为单一。当前，地方政府在绩效评估中民意表达渠道主要是在年终采取开展“万人评议政府和重大项目实施情况评议”活动，这种活动方式，尽管让公民在政府绩效评估中发挥了重大作用，但是，从总体上看，公民在政府绩效评估中民意表达渠道仍比较单一，这种过于单一的民意表达渠道是否能得到比较客观公正的结果仍是一个亟待解决的问题，有的地方也尝试网上评议或开通电话热线，试图拓宽民意表达渠道，但往往收效不大。另一方面，我们现有的公民参与政府绩效评估的民意表达，主要是针对实施结果的评估，而公民对政府绩效评估的整个方案实施过程缺乏全程监督，比如没有对评估前期准备、责任目标实施阶段和后期总结进行持续关注，公民参与整个过程管理机制还处于完善阶段。

三、加强政府绩效评估中民意表达的策略

1.提高公民参与意识和能力。政府绩效评估由于评价者所具有的知识、经验和所接受的训练不同，对同一项目的评价结果差异很大，公民的素质，特别是参与意识和参与能力，直接影响到评价结果的客观公正性。参与意识的高低决定了群众参与的积极性，参与能力除了受参与意识的影响，还受到自身职业、教育程度等影响，同时受外部客观条件所限制，如:政务公开状况、与政府部门接触机会的多少等等。所以，推进政府绩效评价应着力培育公民参与的文化素养，采取有效方法和得力的措施，营造公民政治参与的氛围，增强公民参与热情，提高公民的参与意识和参与能力。

2.推进评估主体多元化

第一，推行政府跨地区合作。民意表达中反馈的信息既反映了政府在一定时期内为民服务取得的成效，也反映政策以及措施实施的弊端和问题，影响着政府官员的调整和提升，当地少数领导因存私心，可能会对反馈的信息进行调整或篡改，有些意见和建议或私下截留，不对外公布。而异地政府不存在着利益关系，它们参与进来，不仅有利于政府之间加强交流，也可以使民意评价结果更加客观真实。因此，政府绩效评估民意表达要推行跨地区合作，让异地政府全程参与进来，促进政府绩效评估民意表达更加充分，确保公民以评估主人的身份参与，在这种多方面的监督和管理下，当地政府工作人员很难对服务满意度的结果做出改变。这项制度的实施，可增加民意表达的有效性和客观性，增强政府的公信力。

第二，构建第三方主导评估的机制。民意表达是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作，既要关注政府绩效的总体部署，又要选择适当的调查模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点。为了保证评价机构独立工作，免受被评价的政府机关干扰，确保评价结果真实可信，有必要形成第三方独立评价机构。一是充分发挥民间民意调查机构的作用。在国外，除了政府部门自设的民意调查机构外，也有独立于政府的民意调查机构和商业调查公司。在我国，目前民意调查机构大多属于“官办”，以设在政府统计部门的居多，在政府民意调查机构之外，应该鼓励和培育更多的民间民意调查机构，政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督和规范，这是对政府民意调查的有益补充和辅助。二是建立由专家组成的第三方评价机构。根据我国的国情出发，建立由专家学者组成的临时性第三方评价机构，它们获得的评价结果具备客观、公正性，受外界干扰较少，因为，专家学者大都从高校和研究机构抽调而来，他们作风严谨、业务熟练、责任心强，原从事工作受政府的牵制较少，所以，在评价实行过程中，能从客观实际出发，敢于提出问题的症结，进行有效的指导，而他们所要的报酬却不高。这一举措有利于促进政府绩效评估民意表达的有效落实。

3.强化意见整改的动态化管理。公民意见整改是个动态过程，整改过程必然会遇到各种各样问题和困难，特别是一些群众重复提的“老大难”意见，整改工作任务重、要求高，因此，要加强意见整改的动态管理，形成整改合力，促进整改目标顺利完成，让群众满意。

4.建立健全民意表达机制。政府绩效评估民意表达是各地政府顺应经济社会发展，适应政府职能转变，在实践中探索总结的新产物，目前它还没有统一操作模式，其运行机制各有不同，操作规程还没有相应的制度和法律作保障。因此，政府绩效评估民意表达必须加快制度建设步伐，建立长效机制，保证公民有序参与政府管理，推进民主政治进程。

5.加强民意表达基础建设。

第一，建立科学的民意调查指标体系。建立科学的指标体系是绩效评估民意表达的重要基础，也是绩效评估的难题之一，要高度重视指标设定，力求设置的指标科学、有效。一是设定指标要具有针对性。为了保证绩效评估的效度和信度，绩效评估要重点关注组织想要达到的目标和结果，科学民意表达指标是与工作的使命、目标和预期结果直接相关，代表所关注的绩效维度的内容和程度，民意表达指标要按单位系统来设置，根据群众需要对指标进行选择，设定的指标要通俗易懂，不能太过笼统。根据提供服务的属性不同，可将政府部门划分为政府外部机关和内部机关，对政府外部机关可设效益指标、投入指标、产出指标、效果指标、合适度指标、质量指标及效率类指标等，对政府内部机关可选用遵守纪律性指标、投入指标、及时性指标和改进指标。二是设定指标要突出重点。针对评估标准不够精练的问题，可参照工作分析法对本系统工作进行分解，从发展导向层面把握考评对象重点工作、中心工作及创新工作，提炼关键性绩效评估民意表达指标，使评估简便易行，又突出重点。三是设定指标要具有可操作性。民意表达指标尽量使用定量方式表达，用定量方式表达评出的结果具有客观性和可比性，它受人为因素的干扰较少，有的不能用定量方式表达的，在设置定性指标时，要求对所评项目作具体描述，使其具备可操作性。

第二，加快电子化信息评估系统建设。对电子化信息评估系统要结合实际，加以完善。一是拓展分类功能。信息评估系统对评价意见归类时，要进行合理分类，既要进行一级分类，必要时还要进行二、三级分类，使统计数据更加详尽、有效，有利于分析诊断工作开展。二是设置语气辨别功能。信息评估系统要根据意见提及的语气强弱，自动识别问题严重情况，帮助工作人员准确梳理公民意见与建议，为决策提供依据。三是开发异常识别功能。信息评估系统要增加异常情况识别功能，能自动发现意见或建议的异常问题。比如，系统发现意见归类不合理或多张问卷由一个人来填写等情况，促使工作得到及时整改，也使民意表达工作更加科学、合理和有效。

第三，拓宽民意表达渠道。在公民参与政府绩效评估中，要完善创新民意表达渠道。一是要加强沟通。政府要做到与公民充分的沟通，使政府的信息公民得以全面了解，比如发放宣传资料或将评估的内容、标准和结果在媒体、网站上公布。二是组织公民参与全程监督。公民参与全程监督包括对绩效评估的前期准备、实施过程和实施结果的监督，促进民意表达准确性和客观性，提高绩效评估的效度和信度。三是科学安排评价时间。公民参与评价的问卷调查活动不要局限在年底开展，要按照政府职能完成情况，根据需要在年中实时开展，便于及早发现问题，进行有效整改。加强政府绩效评估中民意表达，可以为政府决策提供现实依据，有利于对行政部门实行广泛、客观的监管，有利于被评估部门利用评估结果及时发现不足，并做出相应的改进，是转变政府职能，提升政府管理能力，提高政府效能的有效途径。我们要切实加强政府绩效评估过程中的民意表达工作，努力开辟政府绩效评估的新路子。

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