网络舆论监督的行为边界与法律规范

刘振磊，张维克

(青岛市社会科学院，山东 青岛 266071)

近十几年来，互联网的迅猛发展日益深入到普通民众的日常生活，网络信息活动已经超越了传统的时空局限，开始将人们更加紧密地链接在一起，“地球村”时代正式来临。在这一条件下，网络舆论监督迅速发展壮大成为一种有力的公共监督方式，并深刻影响着舆论监督发展的方向。而在网络舆论的飞速扩容过程中，网络舆论监督的优势和问题同时显现，因此需要在保障宪法所赋予公民的言论、出版自由权利的同时，厘清言论自由与私权保护、公共管理禁区之间的界限，研判信息与通讯技术革命对民主法治的多重影响，科学界定网络监督言论的法律边界，同时进行有效的规范。

一、网络舆论监督的特点及局限

网络舆论监督作为信息时代舆论监督的一种新形式，完整继承了传统舆论监督的公共性、公开性和评价性，是大众舆论借助互联网技术发展而来的新兴监督方式，它糅合了舆论的传统特性与互联网的技术特点，正成为新时期中国舆论监督最活跃的场所和焦点所在。

(一)互联网赋予了舆论监督新的优势

在互联网的平民化普及浪潮之下，网络信息的即时生产与传播，提高了大众获取信息的效率，降低了信息活动的成本和门槛，同时信息交流超越了时空局限，地域因素在舆论监督中的影响逐渐减弱，任何与公共利益相关的事务都将在全国范围内接受大众的审视，一个热点公共事件往往会成为全国民众关注的对象。

互联网的开放性、匿名性、互动性、便捷性等特征，为公民参与监督提供了极佳的技术平台，也就是说，网络监督凭借互联网的技术特性而将舆论监督做到了即时化、全国化甚至国际化，从而为舆论监督迅速凝聚起强大的公众关注，在很短时间内汇聚起巨大的社会共同意见，形成强大的舆论压力。这种全时、全域监督无疑大大增加了监督的威力和效率。在此意义上，网络舆论监督是对传统舆论监督的一次革命性变革，突破了传统舆论监督的权力掣肘因素，实时汇聚民众关注与舆论力量，从而使舆论监督发展到了一个全新的阶段。近年来多起权力腐败案件的迅速查实都有赖于网络舆论的高度关注。

(二)网络舆论监督的自身技术局限性

首先，即时、开放的信息交流使得互联网信息严重超载，大量相同、相似的信息不断产生和传播，一方面吸引了更多民众的关注，另一方面也对原有公众关注的热情产生“过载”作用，从而使公众关注的热情迅速下降、兴趣点转移，对事件关注停留在表面层次，缺乏深入探求真相的动力与诱因，极其不利于具体事件舆论监督的持久和稳步跟进。

其次，众声喧哗中虚假信息不断出现，从而导致监督信息鱼龙混杂，信息的准确性无法保证。人人都是信息的生产者、传播者，缺乏信息“把关者”，自然也就降低了信息生产、传播的质量。这就决定了互联网时代的信息传播无法再用传统传媒的质量标准来进行要求，信息生产与传播的大众规则与传统传媒的专业化规则正在发生有力的碰撞。

再次，匿名、无界限的交流，丰富了人们的信息来源渠道，同时，也为群体行为的极端化提供了土壤。非理性、极端化的表达往往带有较强的攻击性，所以网络监督演变为网络暴力的倾向亟需网络行为边界的划定。凯斯·桑斯坦认为：“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。在网络和新的传播技术领域里，志同道合的团体会彼此进行沟通讨论，到最后他们的想法和原先一样，只是形式上变得更极端了。”[1]47

最后，互联网使得个人信息保护的重要性前所未有地凸显出来。“人肉搜索”过界后导致的“网络暴力”成为网络监督行为与个人信息保护冲突的突出表现。在另一层面上，互联网时代人人都是信息的生产者，信息传播的低门槛加速了大数据时代的来临，“知道‘是什么’就够了，没必要知道‘为什么’。在大数据时代，我们不必非得知道现象背后的原因，而是要让数据自己‘发声’”[2]67。在这样一个时代，无论是公共管理还是商业运营与服务，都需要搜集、存储大量的个人信息，这一时代趋势为社会控制的“监视”行为提供了更为有力的实现方式。但同时米歇尔·福柯所详细论述的“全景敞视主义”正成为社会无法回避的普遍现实，个人信息在互联网时代的收集、运用和披露，都亟需全新的法律规范与运行秩序进行规制。

二、网络舆论监督行为的法律规范问题

网络舆论监督一方面秉承了舆论监督的政治属性，具有大众议政、民主参与的基本功能；另一方面，随着国家法治进程的推进，依法规范网络舆论监督、依法推进民主政治进程的制度构建正成为社会越来越强烈的要求。

(一)网络舆论监督的特殊性所带来的法律规范问题。网络舆论监督秉承了舆论监督与互联网技术的双重禀赋，在讨论划定其行为规则的时候，必须重视网络舆论监督的特殊性与传统舆论监督规则适用性之间的冲突与调适，在制度更新与完善中确立全新的舆论监督规则。

1.信息流动加速与信息传播控制的冲突。信息超载与公民个体精力有限的矛盾使得公民关注过载，个体更加关注即时热点新闻，舆论热点转换频繁，舆论关注浅层化。在这种信息交流形势下，出于吸引关注、以关注换取自身利益的目的，信息生产者存在捏造热点信息的利益驱动，而对热点信息的抢先发布更成为信息传播者的首要选择，这种以传播效率为第一要素的信息活动，很容易忽视尚不健全的个体权益保护问题，使得个体隐私、个人信息保护面临着日益严峻的局面。

2.网络虚假信息危害与规制。信息数量的大量增加与信息监管的实际缺乏，使得互联网时代信息不实乃至故意造假的情况屡见不鲜。而且，信息传播的便利性和热点信息的爆发式传播，都大大增加了虚假信息进入公众视野，由此引发恶性舆论的机率大增。虚假信息迅速扩散极易引发对公民权利、社会秩序的严重损害，其危害性经由互联网得到了放大，并与保护和扩大公民言论、出版自由的需求发生了现实冲突。因此如何在稳步推进公民言论、出版自由的基础上，有效规范互联网虚假信息的生产与传播，是互联网立法无法回避的问题。

3.群体极化背景下的个体言论边界与社会秩序维护。网络的匿名性决定了这是一个陌生人的公共空间，言论主体极少有妥协与改变，得不到认同的就会退出空间转而寻求其他“志同道合”的网民交流。在此意义上，网络空间为不同意见提供了生存与发展的土壤，但也客观上阻碍着不同观点、领域的交流与融合。因为在现实社会中，“半强迫”式的社会舆论、利益指引等导向因素在客观上加速了现实公共空间中的妥协与融合，但在网络公共空间中缺少这些制约因素。而当这种观点走向偏激、极端，并形成煽动性时，如何判断这种言论的违法性就成了一个非常棘手的问题。

(二)网络舆论监督行为与传统舆论监督规则的冲突与调适。如上所述，网络舆论监督行为具有互联网时代鲜明的技术禀赋，在客观上正在深刻地改变着大众舆论的运行规则。随着互联网技术服务与大众电子消费品的创新，这种影响和改变还在不断延伸。那么，如何界定网络时代的行为规则呢？是以现有行为规则来严格约束网络言论，还是以网络特性所需要的规则来改变既有的行为规则？

一些传统观念认为，应当将网络行为强力纳入到既有行为规则中来，而不是对现有规则做大幅度改变。但是，网络已经如此剧烈地改变了现实社会生活，并赋予了舆论监督如此鲜活而猛烈的力量，简单地遏制其活力很容易形成一种事实上的僵化与沉寂。网络作为现代技术的产物，已经与人们的生活紧密相连，成为人们现代生活不可分割的组成部分。尤其对青年一代而言，没有网络的生活就像现代生活没有电力那样不知所措。而且，我国已经有6亿多网民，网民群体与公民整体高度重合，虽然网民与公民构成仍然存在年龄、地区等方面的差异，但在巨大的数量面前，网民的代表性已经不需证明，网络公共空间正成为公民生活越来越重要的组成部分，网络公共空间与现实公共空间在主体构成上没有根本性区别。不仅如此，应当把这种技术革命带来的变革需求放在社会规则的变革中去考察，而不是仅仅局限在某一特定技术领域建立特殊规则。例如，网络的即时性，要求公共管理与服务的时效性；网络的开放性，要求公共管理采取更加平等、人性化的应对方式；网络表达的群体极化，从另一个角度证明了社会的多元发展和人的个性解放；在系统性视角之下，我们能够发现新技术革命的全局性影响以及社会生活规则的渐进演变。

三、网络舆论监督行为边界确立的基本依据

网络舆论监督作为舆论监督的新兴途径，其监督对象仍是公共事务，而一个事件是否具有公共性，本质上取决于事件所涉及的主要利益问题，只要事件所关涉的主要利益为公共利益，那么此事件就是公共事件，网络舆论监督就有了合法的依托。而公共利益相关性是确定网络监督行为边界的基本依据。一般认为，公共利益是“社会公众的、与公众有关的，主要由中央或地方政府提供的公用的、公共的利益”[3]328。公共利益因其开放性、多数性特征与共同利益相区别，并成为判断事务公共性的关键标准。虽然政府是公共利益的核心维护者，但各种非政府组织和公民也是增进公共利益的有效参与者。因此在抽象概括定义之外，以及在各国的实践中，公共利益多从公共事务和公众人物等维度进行具体界定。

(一)公共事务的边界

公共事务即“通常指涉及许多人的共同利益，或引起共同兴趣的政治、经济和其他社会事项。一旦公开化就能引起人们的关注，出现各种各样的意见”[4]333。从互联网的技术特性与民主政治发展趋势来看，随着公共管理理论的革新与公共管理实践的发展，以及有限政府、社会治理等政策的逐步推广，公共事务不再仅仅局限于传统的政府管理活动，大量的公共事务被委托于社会组织乃至于企业来进行，广义上的公共事务更符合未来发展的常态，也更符合网络公共空间中所讨论的公共事务的指涉范围。

随着网络时代的到来，公共事务范围的价值判断具有国家地域、民族范畴的整体趋同性，但在某一地区、民族乃至国家层面上，全球范围内的信息自由交流却给自身带来了更多的差异性，同时增加了选择的机会和变化的可能。因此，在全球网络图景上，我们一方面能看到网络舆论监督中价值追求的统一化趋向：信息公开、民主监督、私权保障等价值诉求成为越来越多国家国民的共同诉求；另一方面，这些现代政治文明的具体实现仍然无法脱离地域、民族心理、社会价值取向等因素的影响，例如对公务人员隐私信息的规范，以宪法第一修正案为保障的美国与高度重视政治家个人隐私的法国就存在显著区别。

(二)公众人物的特殊性

在公共事务、公共利益的纠葛中，更为突出的是“公众人物”的监督问题。“公众人物是指在社会生活中具有一定知名度的人”[5]，以社会知名度和社会公共利益相关性为构成要件，体现了公众人物区别于普通人的特殊性。

在公法意义上，公众人物可以分为政治性公众人物和社会性公众人物。政治性公共人物是从事社会管理的公共权力行使者，大量个人信息如官员的道德修养、个人财产状况都与最重要的公共利益——政治生活密切相关，因而从属于政治的一部分，它对于其能否顺利、廉洁从事公共管理至关重要。法律如果保护政治公众人物的此类个人信息，实际上等同于主动放弃了对公共利益的有效保护。社会性公众人物是指社会舆论关注中的获益者，他们的很多言行并非直接关涉公共利益，但他们的确从公众关注中获得了利益，例如利用公众关注而进行的商业代言、广告等行为，实际上是对公众关注的个人化利用，并且因其大众关注度引发的示范效应，在间接意义上与公共利益相关，从而导致其言行的社会影响力远远超过普通公民，对隐私权保护的要求也自然受到公共利益的制约，尽管这种与公共利益的间接相关性削弱了其隐私权受制约的程度。

可见，公共利益的确定，必然是仁者见仁智者见智的，但也绝非没有边界可言。互联网的发展使全球信息交流门槛大大降低，一方面，公共利益的确定必然要符合现代民主法治进程的基本要求，民主决策、强化监督是公共管理的基本之义。另一方面，公共利益必然会受到民族特性、地域文化的影响，在同一时间坐标下，对于公共性的多元认同必然导致对公共利益的认同差异，这也是客观存在的事实。但过度强调这种特殊性，往往会成为阻碍公共管理现代化的托词，所以在公共利益判断标准上应当坚持在统一性基础上合理保护差异性。

四、网络舆论监督行为规范的构建

网络舆论监督行为规则的确立，在充分衡量互联网技术特性与传统舆论场规则基础之上，还应当充分借鉴各国对言论立法的经验，结合中国社会文化与大众认同，构建共性中彰显中国特色的网络舆论监督行为规范。

(一)网络监督与私权保护的边界

1.网络监督行为与隐私权维护的冲突。信息活动的高度便利性，大大增加了个人信息泄露的机会；而出于社会秩序维持所需的各种视听监控设备的普遍化存在，使得个人生活经常性的曝光成为不可避免的现实，这也许就是现代技术文明所带来的必然伴生品。一百多年前，塞缪尔·沃伦和路易斯·布兰代斯为隐私权辩护时就曾警告，“无数的机械设备预示着，将来有一天，我们在密室中的低语，将会如同在屋顶大声宣告一般”[6]323。这种“全景”式的透明社会，一方面在客观上说明了社会发展对个人生活隐私的蚕食以及个体的无奈接受，另一方面反而更加突出了个体对自由生活的珍视，在这两者的交集中，构建网络时代严格的个人信息收集、存储、利用、销毁规则，在现代化的透明社会中维系个体自由、尊严的生活，正成为发达国家和地区普遍的立法实践。在此方面，无论是《欧盟数据保护指令》的集中式立法，还是美国的分散式立法，都为我国个人信息保护立法提供了他域经验。而欧盟对隐私权个人尊严的强调与美国对隐私权个人自由的偏重，则反映了不同国家文化对同一制度构建的差异化影响。在此方面，日本和我国台湾地区的个人资料保护立法为我们提供了具有东亚人文特色的立法参考，值得相关立法做充分的借鉴。

2.网络监督行为与名誉权保护的冲突。“名誉权是指公民、法人享有应该享受到的社会公正评价的权利和要求他人不得非法损害这种公正评价的权利。”[7]网络舆论监督的负面评价性与名誉权保护存在必然的冲突，这一冲突又因事件真实程度、公共利益相关性而在私权保护、公权监督之间形成了认识的模糊地带，其中最突出的是对诽谤言论的认定问题。

近年来，美国和欧盟对言论自由的强调和保护众所周知。在我国现行立法已经确立了网络侵权的过错责任和诽谤罪的自诉人举证责任前提下，对涉及“诽谤”言行的法律规范路径已经十分明晰。首先，网络舆论监督应当保证所指称事实的基本真实性，为社会舆论的形成提供明确的指引，不能因基本事实的错误而误导社会舆论。另一方面，由于我国信息公开制度刚刚起步，大量信息处于保密不当或“内部、敏感”的灰色地带，过度苛求真实性的后果就是大量监督诉求无法进入合法监督的范围，不利于舆论监督的顺利开展。其次，舆论监督行为侵害名誉权应采取“过错责任原则”，但针对主要内容真实还是虚假的举证责任分配长期以来存在较大争议。一种观点认为应由原告(自诉人)承担举证责任，另一种观点则认为应由被告(被诉人)承担举证责任，就其认识内核而言，第二种观点主要是借鉴了莱奥5罗森贝克的规范说，认为言论者要对自身言论没有妨碍“名誉权”进行举证，也就是负有证明言论所涉事实为真的责任。但这种简单的借鉴是存在明显缺陷的：其一，这一规则与刑事领域的“不被强迫自证其罪”原则相冲突，从而在证据规则上对被告人极为不利，无法在理论上进行兼容。其二，这一规则只能适用于单一权利规范的举证责任分配，无法解决多项权利冲突而需要进行举证责任平衡的问题。在舆论监督领域，涉及到“诽谤”之诉时，其必然关涉名誉权与监督权的冲突，对“名誉权”的妨碍何尝不是对“言论监督权”的扩容？所以，第二种观点是存在严重逻辑缺陷的。

(二)网络舆论监督与公权运行的行为边界

1.与保守国家秘密的冲突。一个高度透明的社会，正面临着保密危机，无论是个人信息还是机构信息，都更加容易被获取和传输。但另一方面，我国存在着悠久的公权力保密传统，而政府信息公开则是刚刚起步，因而面临着严重的制度供给不足的情形。很多部门事项乃至于部门领导的个人事项都成为“国家秘密”或“内部信息”，严重阻碍着公共信息的公开，从而构成了大众舆论监督的根本性阻碍。

在保密领域，可以看到各国都在努力提升网络时代的国家安全，从网络安全战略到网络司令部，都清晰反映出各国加强网络安全的国家行动，其中信息保密性是网络安全的重要组成内容。我国决定成立中央网络安全和信息化领导小组，将网络安全和信息化提升为国家战略，也顺应了这一发展潮流。但另一方面，在保密传统、监督乏力的背景下，更加亟需的是从制度供给层面上为政府信息公开提供强有力的法律依据，形成信息保密与信息公开制度的平等保护与合理制衡。因此，提升《政府信息公开条例》的法律位阶发展成为《信息公开法》，并扩展其适用范围，是一个务实且明智的选择：一方面，提升法律位阶，与保守国家秘密法相对应，才有法益博弈的资格，否则将是公权力对信息公开需求的单方强势；另一方面去掉“政府”两个字，将立法、行政、司法等公共领域内应当公开的信息都纳入此法的规范之列，是互联网时代对权力全方位监督的必然选择。

2.与社会秩序维护的冲突。网络舆论的自由度、随意性与动员能力，都给社会秩序的维护提出了新的考验。如何定义互联网时代煽动性言论的边界，是社会秩序维护不可忽视的问题。

在美国1925年的“吉特洛诉纽约案”中，最高法院霍姆斯法官在不同意见中写道：“事实上，每一种思想都是一种煽动。思想本身就会提供一种信念……在更为严格的意义上，意见表达和煽动之间的惟一的区别仅在于，说话人对结果所抱的热情。”[8]107在这个过程中，我们更加能够看到保证言论自由的重要性，通过这种法庭意见书的异议，人们认识到了不同意见的重要性：意见在充分表达与交流中得到论证与发展，从而为法治的昌明提供了思辨性的制度渠道。因此，安德鲁·杰克逊鲜明地指出：“强制性地保持观点一致，所能获得的只是墓地般死气沉沉的一致。”[8]112理不辩不明，那些被统一性所压制的言论很可能包含着为社会所需的真理成分；简单地谋求观点一致进而压制言论自由，正是使思想停滞、真理不明、社会僵化的政策根源，这种僵化性的政策在前苏联有着深刻的历史教训。

而在我国，有着长期言论大一统的历史传统和制度偏好，“这样，在制度的设计和安排上，形式上‘大一统的和谐’既符合人们的心理，也为制度设计者孜孜以求。矛盾是永恒的，和谐是暂时的，但人们宁愿满足心理上的圆满而无视真理的冰冷。由此出发的制度设计，对舆论监督是极为不利的，这也是舆论监督的文化制度困境，最难突破和改变”[9]。在信息与通讯技术革命性地改变生活本身的同时，也与这种文化与制度偏好发生了激烈碰撞，而坚持实事求是、推进社会治理现代化转型的战略需要也对这种偏好提出了改革要求。因此，我们有必要正视这种陈旧的偏好并逐步加以改革，培养言论的专业化语境，把政策统领的社会构建方式改为法律统领的社会构建方式，用法律的视角、在专业的语境中来审视网络舆论监督问题，而不能搞泛化的传统批判；在社会舆论高度发达的今天，我们更要看到这种转变的重要性。

总之，在我国推进网络舆论监督规范化、法治化的进程中，应当对国内外正反两方面的经验做深入、全面的总结，在扬弃过程中明晰舆论监督背后言论自由权利的长远意义，从而为建设一个繁荣、明理、多元、宽容和有序的社会文化氛围提供支持性要素。

[1] (美)凯斯·桑斯坦.网络共和国：网络社会中的民主问题[M].黄维明译.上海：上海人民出版社，2003.

[2] (英)维克托·迈尔-舍恩伯格，(英)肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛译.杭州：浙江人民出版社，2013.

[3] 金炳华.马克思主义哲学大辞典[M].上海：上海辞书出版社，2003.

[4] 刘建明.宣传舆论学大辞典[M].北京：经济日报出版社，1993.

[5] 王利明.公众人物人格权的限制和保护[J].中州学刊，2005，(2).

[6] ELLEN ALDERMAN and CAROLINE KENNEDY, The right to privacy, Knopf Doubleday Publishing Group, 1995.

[7] 姚广宜.法制新闻报道应注意的问题[J].当代传播，2005，(2).

[8] (美)安东尼·刘易斯.言论的边界：美国宪法第一修正案简史[M].徐爽译.北京：法律出版社，2009.

[9] 陈力丹，闫伊默.论我国舆论监督的制度困境[J].南通大学学报(社会科学版)，2007，(2).