中外学位学历互认协议的法律性质、效能及发展趋势*

马 杰

(武汉大学国际法研究所，湖北武汉 430072)

中外学位学历互认协议是指中国与一些国家签订的相互承认学位学历的双边协议或中国加入的有关学位学历互认的多边条约。截止2009年4月，中国与34个国家和地区签订了学历学位互认的协议。其中亚洲有三个国家和一个地区:斯里兰卡、蒙古、泰国、香港特别行政区;与中亚签订了三个:吉尔吉斯、乌兹别克、哈萨克;与非洲签订了四个:阿尔及利亚、毛里求斯、埃及、喀麦隆;与拉美签订了四个:澳大利亚、新西兰、秘鲁、加拿大;与欧洲签订了17个:保加利亚、罗马尼亚、俄罗斯、匈牙利、乌克兰、白俄罗斯、德国、英国、法国、奥地利、葡萄牙、荷兰、意大利、爱尔兰、瑞典、丹麦、西班牙〔1〕http://www.jsj.edu.cn/article_read.php?id=4-20070627-143#，2013-04-09.。除此之外，中国参加的有关学位学历互认的多边条约数量较少，只有1983年的《亚洲和太平洋地区高等教育学习、文凭和学位认证的区域公约》。

一、中外学位学历互认协议的法律性质

关于中外学历学位互认协议的法律性质，争议的焦点在于其是否属国际条约的范畴，是否属于国际法的渊源。对此，多数国家在事实上承认其国际法的性质，绝大多数国家也是遵守着国际法的规则。笔者认为，从本质上讲中外学历学位互认协议应该属于国际条约法的范畴。然而关于这种协议的是否具有法律性，是否弱法的讨论，也是法律界富有争议的一个问题。

《联合国宪章》序言中称:“……俾克维持正义，尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务。”这里所称的“其他渊源”应该包括习惯和其他渊源。《国际法院规约》第38条第1款规定:“法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用:(1)不论普遍或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者。(2)国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者。(3)一般法律原则为文明各国所承认者。(4)在第59条规定之下，司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料者。”总之，国际法的渊源主要是条约和国际习惯，除此还有一般法律原则和确定国际法原则的辅助渊源。条约在名称使用上包括公约、条约、协议、协定、谅解等。所以，笔者认为或同意学历学位互认协议应该属于国际法的范畴，构成国际法的渊源之一。

国际条约一般可以分为双边条约和多边条约，中外学历学位互认协议主要是双边性质的，例如《中华人民共和国政府与澳大利亚政府关于相互承认高等教育学历和学位的协议》，同时也包括多边的，例如《亚洲和太平洋地区承认高等教育学历、文凭和学位的地区公约》。

国际条约也被一些学者从“是否产生或制定一般法律规范”的角度分为造法性条约和契约性条约。笔者认为，按照这种说法，中外学历学位互认协议应该属于契约性条约，这体现了一定程度上的合理性。因为，目前学历学位互认协议上尚未达成较普适的统一标准，也就是说主要还局限于特定国家之间的特定的学历学位互认安排。但是，从本质上说，这种分法存在其局限性，理论上不够科学，实践上也难以区分。原因在于，有的国际条约缔约国数目虽少，但是其内容却具有普遍性，有的双边条约或少数国家签订的多边条约规定的内容被另外条约重复规定也可形成一般国际法规则，也有的条约既有造法性内容也有契约性内容，难以单一的定性。

国际条约的法律性也存在争议。目前的观点主要有两个方面。一种观点过于夸大国际法和国内法的区别，认为国际法不是一种真正的法律。根据这种所谓现实主义观点，所有真正的法律都必须来自于法律主权之上的权威立法机构。而在现实的国际社会中，各国都有自己的主权，都不承认在它们之上有更高的权威，它们在相互关系中也都按照自己的利益行事，因而在国际社会中根本不存在什么国际法。这种观点实际上是一种法律虚无主义，其后果会导致国际关系中的强权政治。第二种观点则忽视国际社会和国家社会的区别，主张一种所谓“世界政府”或“世界法”的理论。这是一种所谓理想主义的观点，用国内法的标准来套用国际法。另外有很多人认为国际法或国际条约是法律，具有法律效能，是强行法。他们认为，国际法与国内法相比较虽然有些差异，但它们都是实在的法律。国际法作为国家之间的行为规范，是各国在国际合作和斗争中各种不同利益冲突与妥协的结果，体现了各国意志间的协调。因此，国际法的法律约束力是各国所公认的。实际上，多数国家在相互交往中也是遵守国际法的。当然有时国际法也遭到违反。即便如此，有关国家并不否认国际法的存在，而是设法证明其行为的合法性。至于国际法的强制力没有国内法那么强，这是由各主权国家所组成的国际社会的性质所决定的。在这种国际社会的前提下，国际法基本上是一种以主权者“平等协作”为条件的法律体系，因此它不能像国内法一样具有超于当事者之上的权威立法机关和强行执法。这是国际法的一个特点，而不是缺陷，更不能以此来否定国际法的存在。

二、中外学历学位互认协议的法律效能

(一)促进相关主体权益的保障

学历学位互认协议是保障教育服务者和受教育者双方以及用人单位权益的重要依据。例如，由于中国与很多国家尚未签署学历学位互认协议，一些用人单位在使用“海归”人才时，对其手持的洋文凭真伪和含金量如何很难具体衡量把握，因此一些“海归”没能获得应有的待遇，这个问题在签订学历学位互认协议和开展认证工作之前体现得更突出。学位学历互认协议对“海归”人才应享有的各种待遇将更加法律化、制度化和透明化，这对于规范人才使用市场，保证“海归”各种权益，特别是工资兑现、职称评定等会有很大帮助。

(二)提供学位学历的法律保证

学历学位互认从政府的层面提供了一个基础的法律保证。中国教育部国际合作与交流司政策规划处徐永吉处长认为，对中国学生来说，签署学历学位互认协议后最大的好处就是有资格到认可该学历的海外正规高等教育机构就读更高层次的学历学位课程，比如说在国内正规院校毕业、获得学士学位的学生有可能直接进入海外院校攻读硕士学位，从而解决了长期困扰国内学生的学历衔接问题。随着学历学位细节条款的发展，对于高中、本科、硕士特别是对于大专这一庞大而特殊的人群到国外进行更高层次教育的衔接将会更明确，从而对学位学历提供更具体的法律保障。

(三)提高院校质量的可靠性

国外院校的质量如何不仅决定着学生是否能够学有所成，也在很大程度上关系着他们的留学生活是否顺利、人身安全是否能够得到保障。但是，因为国内获取相关信息的渠道相对较少，学生及其家长择校时难免把握不定。中国驻澳大利亚前教育参赞李振平教授认为，“互签协议后，双方都会以教学质量为标准，以国家声誉做‘担保’，提供一份官方认可的院校名单，这份名单将起到很好的参照作用，特别是对于规范自费留学市场、方便学生择校、促进国外院校提高教学质量大有好处。”例如，澳大利亚政府目前已决定投资1500万澳元用于确保其在海外合作办学的质量及在澳大利亚留学生的权益。

(四)促进留学市场的规范性

留学中介是留学市场中的重要服务机构，随着国际高等教育合作的发展，其业务量也急剧增加。例如，在中国和俄、乌两国没有签订协议之前去这两个国家的人并不多，但是自从两国签订协议之后，到两个国家的留学生越来越多。再例如，中国已有200多所高等院校与德国近百所大学建立了校际合作关系，中国目前在德各类留学人员有近3万人。同时，学历学位互认协议能够促进各学校对中介的要求，这也促使留学生对中介要求更高，这样就会导致一些没有专业水准、不正规的留学中介机构被市场逐渐地淘汰，正轨的中介机构会进行规范的良性的竞争。

(五)增加中国教育的认可度

对中国学生来说，签署学历学位互认协议后最大益处就是有资格到认可该学历的海外正规高等教育机构就读更高层次的学历学位课程，在国内正规院校毕业、获得学士学位的学生有可能直接进入海外院校攻读硕士学位。例如，中英学历学位互认协议签订后中国大学毕业生可以到英国直接攻读研究生。这种规则不仅只存在于中英两方，现在已签署学历学位互认的国家都将在最大程度上方便两国在校大学生和大学毕业生进入对方国家高校学习和深造，以取得更高的学位。这就提高了中国教育在其他国家和世界上的认可度。

(六)促进国际教育服务的自由化

中外学位学历互认协议的签订和执行有极大的现实意义，譬如保障和扩大国际间留学生的交流。澳大利亚认为，扩大留学生交流，有利于与世界各国在各个学科领域建立重要联系和交流，有利于吸引高素质、高技能人才参加经济社会建设。从2000年到2004年，澳大利亚国际教育和培训从43亿澳元上升至75亿澳元。留学生已经成为澳大利亚第四大出口产业(煤、旅游、铁矿、留学生)，也是澳大利亚的第二大服务出口产业。美国认为，国际学生流动是经济全球化的需要、人才竞争的需要和维持国际竞争力的需要。所以，2000年克林顿总统签署了美国历史上第一个“国际教育备忘录”。日本政府认为，扩大学生交流对于提高国际竞争力、扩大国际贡献、推进大学的国际化有着重要的作用。欧盟建立了“伊拉斯莫斯世界(Erasmus Mundus)”计划，目的是鼓励和促进欧盟国家间及欧盟与世界各国的学生交流，培养多文化人才。第一期从2004年到2008年，欧盟以及世界各国已经有上万人得到了这个计划的资助，其中，中国约400名学生、85名学者得到了该计划的资助。第二期从2009年2013年，预算为9.5亿欧元。法国前教育部长德罗比安说:“外国留学生无论是学成归国还是选择留在法国，对法国、对法国大学生、对法国高校、对法国的语言文化来讲都是一笔巨大的财富”〔2〕曹国兴.推动学历学位互认加速国际化人才培养［J］.南京理工大学学报(社会科学版)，2008，21(1):13.。

三、中外学历学位互认协议的发展趋势

(一)协议内容将更加细化

学历学位互认主要是从政府层面提供了一个基础的法律保证，即学生可以有资格进入相对缔约国进行学习。但是，由于院校有权制订各自的录取标准，对于每一个学生而言，要顺利进入某所海外院校就读，仅有资格是不够的，还必须达到该院校的具体录取要求。反之，对方国家的学生到中国就读，也必须满足相应的资格要求和国内院校的录取标准。例如，中国教育部国际合作与交流司政策规划处徐永吉处长认为，国家之间签订学历学位互认协议并不代表两国所有的高等院校都会被相互认可，目前仅限于官方认可的“能够颁发学历学位的正规院校”，但是，在这个大的框架内，还存在许多技术性问题。例如，在原有相互认可的院校名单基础上如何扩大院校名单，学校之间应该如何互认课程学分等。而且，由于国家间教育制度、学位体制、教学计划、课程设置方面存在较大差异，具体落实协议也需要进一步磋商。因此未来学位学历互认协议的内容将突破现有框架性的规定，朝着更加细化的方向发展

(二)互认方法将更加多元

学位学历互认主要有两种方法:一种是大约等值法，可以将之理解为，两国高等学校的学术水平差不多相等，所以本国的中学毕业生去对方上大学，就应当享受对方国中学毕业生同等的待遇，或者可以理解为，甲国四年的学业与乙国四年的学业达到相近的水平;另一种是相对精确测量法，比如通过详细调查科研成功和学术声望，或测试入学申请者、大学生和毕业生的能力来衡量。

大约等值法是传统上学历学位互认的主要方法，是建立在互认国家或地区间的信任基础上的。在欧洲也是如此，两个国家间的双边学历学位互认协定，在欧洲理事会和联合国教科文组织组织下的多边学历学位互承协定，还有旨在促进欧洲大学生流动的学历认证措施都表明，大约等值方法是一种增进相互信任的措施，使在国外获得的学历很容易与本国或本校的学历被同等对待。大概从20世纪90年代中期起，欧洲人在处理跨国学历问题时，看法发生了转变。使用“全球化”这一概念，不仅显示了对欧洲国家与世界其他地区高等学校之间的学术关系更多的关注，而且也意味着高等学校之间不再存在一种地区性的信任关系，而是一种全球性的竞争关系。如果认真看待这种观点，那么，大约等值法的功能便会受到影响，而运用大量指标进行测量的方法则会有更大的市场〔3〕Campbell，C.Und van der Wende，M..International Initiatives and Trends in Quality Assurance for European Higher Education:Exploratory Trends.Brussels:European Network of Quality Assurance Agencies 2000.Kehm，B.M.Beziehungen zwischen Internationalisierung und.In:Olbertz，J.-H.，Pasternack，P.Und Kreckel，R.(Hg.).Schlüsselfrage der Hochschulreform.Weinheim and Basel:Beltz 2001，S.261-274.。

总体来讲，大约等值方法更为普遍。特别是鉴于欧洲之外的世界对欧洲高等学校产生越来越重要的影响，欧洲有更多的地方制定了关于大约等值法的规定:(1)1997年的《里斯本公约》(Lissobon convention)试图使流动学生的学历认证比以往更加方便，要求高等学校对所有签字国的中学毕业证书给予认可，除非有明显的证据说明不符合要求〔4〕Council of Europe.Convention on the Recognition of Qualifications Concerning Higher Education in the European Region.Strasbourg:Council of Europe 1997.。(2)《波伦尼亚宣言》提出，在欧洲应当用统一的学分来衡量高等学校的学习成绩，并出具相应的证明。这种做法现在已经在不少国家中实行，欧洲委员会从1989年以来推行的欧洲学分(ECTS)在欧洲内部的学生流动中已得到广泛实行。

大约等值法也存在着较大的不等值问题，例如:目前中德高等教育领域的学位互认存在的问题主要表现为:中国承认德国的学历，而德国对中国的学历承认范围不大，不利于人员的交流;中国向德国输出的只是学生或者是劳力，高层次的管理人员向德国输出在短期内还难以实现;德国对中国学位文凭的承认力度和范围还很有限。这充分表现出了等值协定的不等值〔5〕张朝然，蒋培红，陈明慧.实施《中德高等教育等值协定》的问题与对策［J］.浙江科技学院学报，2008，20(4):321.。

大约等值法自身应进一步完善，最好能够逐步体现内容上的等值，即需要相对精确测量法来补充和支持。但是，相对精确测量法是否会影响大约等值法学历互认中的信任因素?等值规定在未来是否只适用于参与合作高等学校以及类似的高等学校与企业界伙伴之间?大约等值法是否就适用于大众性机构，而测量法则适用于尖子机构?或者其中一种方式会被普遍接受?总而言之，学历学位互认的方法还有待于逐步实践和完善。

(三)互认协议将更关注实施效果

虽然中外学位学历互认协议的签订在数量上取得了很大进步，但在具体实施上还是相对缓慢。欧洲地区在公约的实施过程中已形成了完善的信息机制、咨询机制和仲裁机制。相比而言，目前中外学历学位互认协议的实施还存在着一些问题。

协定毕竟只是协定，不会像法律条文那样被严格执行，在某种程度上体现了弱法的性质。以中德学历学位互认等值协定为例，德国的一些教授认为，中德两国大学课程设置不同，不能简单地在中国毕业后就直接到德国进入专业阶段学习。所以，虽然有些学校的有些专业根据协定能做到等值，但有些学校的有些专业根本就视协定于不见。比如在德国的斯图加特大学，国内的机械和信息工程专业的学生就不能直接进入专业阶段学习，这样协定就变得没有意义。关于国内研究生在德国就读博士，除非某位研究生在专业方向成绩突出，有很强的个人研究能力，理论基础扎实，才有可能在德国读博士。同时，由于在德国攻读博士学位与在中国的申请程序以及学位授予都不同，所以这里面又存在很多变数〔6〕。目前解决上述实施中存在的问题的相应对策包括:(1)增强国内高等教育学位的可比性，仿效欧盟国家的学分转换系统以及欧洲“文凭补充文件”体系，设计中国相应的“文凭补充文件”在国内各高校乃至欧美国家高校推行，为有留德需要的学生提供这方面的服务。(2)促使德方高校认真实施《中德高等教育等值协定》，政府方面也应该出台一些具体的政策和措施来保证本协定的执行(目前德国通过“博洛尼亚进程”已经加强了政府对高校的管理权)，这样协定才会有意义，也有助于增加德中两国文凭的公开性和透明度，使毕业生在赴德深造时有充分的信息帮助自己做出选择。(3)加强中德高教领域的双向交流，中国的高等教育应该努力提高国内高校的吸引力和竞争力(比如引进国际标准的高等教育质量保证体系)，加强国际合作，提高中国学者在国际上的知名度，以吸引更多的德国留学生来中国深造。中国高等教育既要“走出去”，同时也要“引进来”，以此使协定的实施更有意义。

(四)互认协议与国内法的衔接将更加完善

学历学位互认的国内立法工作需要大力推进，这也是从法律上减少高等教育国际化的障碍。为与高等教育国际化的趋势接轨，还有必要将一国缔结或者加入的、联合国教科文组织等国际组织发起制订的国际条约以国内立法的形式加以实施。在此方面是有国外的先例可供参照的，例如，丹麦和挪威先后将欧盟指令和公约转化为国内法，颁布了《外国资格证书法》、《资格证书委员会规定》、《公共行政法》、《大学与法学院法》等法律法规〔7〕黄进，李晓述.中国应对高等教育国际化的法律问题探析［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2009，62(1):7.。

在我国推进国际学位学历互认协议向国内法的转化，一方面需要建立认证制度，另一方面则需要完善学位授予制度。应建立中国高等教育认证制度，以教育行政法规的形式在需要与国际接轨的专业领域设立认证机制。在美国，工程与技术认证委员会(Accreditation Board for Engineering＆Technology)负责对工程技术教育的认证;在法国，工程类专业学位证书的名称受国家法律保护，只有经过工程师资格委员会认可的院校可允许授予该学位证书;在其他西方国家，如英国、德国、澳大利亚等国，工程师学位也存在严格的认证制度〔8〕侯威.高等教育质量保证体制的国际比较［J］.外国教育研究，2002，10:45.。黄进教授认为，在中国高等教育领域，至少在工程类专业，可以仿效西方发达国家开展认证工作，而且需要上升到立法层面。

开展国际学历认证还要求中国完善学位授予管理制度。目前中国学位管理方面的法律文件主要有1980年颁布的《中华人民共和国学位管理条例》等。无需赘言，面对高等教育国际化的新形势，学位授予管理制度也要适应时代的要求。各高校也应该在遵循有关法律法规的基础上，在不违背法律法规精神的范围内，针对时代特征，锐意创新，完善本校的学位管理制度。例如，可以仿效英国高等教育质量保证机构(Quality Assurance Agency)的“学科标准”(Subject Benchmark)，制定有关本校学位授予的、更细化、操作性更强的专业教学质量标准，从而完善本校的学位授予管理制度。