论城管行政执法体系的构建

秦国际，艾振学

(沈阳工程学院法律系，辽宁 沈阳 110136)

论城管行政执法体系的构建

秦国际，艾振学

(沈阳工程学院法律系，辽宁 沈阳 110136)

我国各地的城管部门虽然有着同一称谓，但是其职责范围却不尽相同。在城管执法人员的编制上，有的是机关编制，有的是事业编制，有的是合同工，在执法的主体资格上也存在很大差异。目前我国还没有统一的相关城管执法立法，城管在执法过程中常常面临职责不清的情况。在执法过程中，执行难的问题时常发生。所以有必要对于城管执法问题进行研究，构建符合我国国情的城管执法体系，厘清城管执法与其他行政部门之间的责任范围，解决好城管执法过程中存在的相关法律问题。

城管制度;管理体系;执法权限

一、制定全国统一的“城市管理法”

目前，“我国的城市管理立法尚不健全。在中央层面，主要是制定了相对集中行政处罚权与综合行政执法的政策性文件和若干行政立法，但没有一部系统全面的城市管理立法［1］。”我国城管执法依据的法律主要是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十六条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定;2002年8月22日国发［2002］17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(以下简称《决定》)，关于“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”，以及2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)。《行政处罚法》和《决定》并没有规定或限定行使“相对集中行政处罚权”主体的名称或职责范围，而是将其授权给了省、自治区、直辖市人民政府。然而，除了个别的省、自治区和直辖市一级政府制定了与《决定》相呼应的法规、条例作为指导所辖市、县的城市行政机关行使相对行政集中处罚权外，大多数的该级政府没有相关的规定，目前相对集中处罚权由市县级政府具体行使。然而从地方立法的角度看，很多地方政府仍然没有具体行使集中处罚权的法律文件。在已有的相关行使集中处罚权的地方性法律文件中，该权力的归属及职权范围也差异很大。大部分的地方政府将集中处罚权归属于城管部门，也有些地方政府的集中处罚权的范围分属于城管和其他相关部门。然而，事实上“城管”部门只是一个概括性的称谓，没有全国统一的名称，而且在“城管”执法的范围上也不尽相同。“各地城管机构的设置、名称和隶属关系十分紊乱，有的叫城建监察大队，有的叫城市管理行政执法局;有的地方采取归口职能部门领导，有的采取双重领导［2］75”。从另一个角度来看，正是为了提高执法效率，才将相对集中处罚权归属于城管部门，“城管”不过是城市管理过程中随机产生的行使处罚权的行政部门而已。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，反映出我国目前城管制度存在着严重的问题，需要进一步改革和完善。我国的城市文明是社会发展的写照，是衡量其发展程度的标尺。所以，完善城管部门的管理职能，制定统一施行的全国性城市管理法，有利于对城市的管理进行全面规划，形成在国家层面对于城市发展的统一领导和推进，并有利于将法律、法规的内容与宪法和相关上位法相一致，“其他法的规范都必须与之保持一致，不得与其相抵触，否则无效”［2］78。

法律的重要特征是其平等性和普遍性。然而，由于地方政府各自为政，独立行使集中处罚权，就使这种权力失去了有效的监督和控制。虽然《行政强制法》对于行政强制作出了程序上的规定，但是由于其同样没有特指规范城管执法行为，对于城管执法行为也只能囿于广义上的约束。“由于城管部门的职责范围不统一，各地政府根据本地的实际做出了各自的规定，无法形成统一明确的执法制度［3］。”所以，制定具有全国性的“城市管理法”，统一城市管理和执法内容及其标准，各地依据该法制定相关的法规、条例，充分发挥其城市管理职能，对于我国的社会发展将起到积极的推动作用。

二、形成至上而下统一的城管执法体系

我国各地的城管执法制度差异很大，原因之一就是没有统一的执法依据。《行政处罚法》第十六条虽然授权省、自治区和直辖市政府决定一个行政机关集中行使处罚权，《决定》则规定“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”。前者的授权范围比较宽泛，显然包括了省、自治区和直辖市的行政机关，而《决定》从语义上也显然没有排除该级别行政机关的处罚权，至少成立行政处罚的管理机关是在授权范围之内的。然而，实际情况是，省、自治区级政府并没有与城管执法部门相对应的垂直管理部门，而只是根据本省的实际情况将集中行使行政处罚权授权给了相应的市级城管部门或其他部门。

从《行政处罚法》和《决定》的规定来看，国务院和省、自治区层面缺少直接管理各市城管执法的职能部门，使城管部门跳过省、自治区政府这个层面，直接与《行政处罚法》产生联系。又由于《行政处罚法》宽泛的表述，各地城管部门只能自己制定细则或规定，有些城管部门干脆直接借法执法，形成多头依法或无法可依的状况。虽然《行政强制法》对于行政执法中的强制程序和强制措施有了规定，但是，仍然有“其他强制措施”的表述，无法穷尽所有的强制情形。而很多城管执法中的行政处罚都属于“其他”措施之列。城管执法是我国城市发展过程中的必要举措，是管理城市不可或缺的必要措施。然而由于城管执法几乎将所有本应该属于其他相关部门需要面对的、容易激化社会矛盾的处罚事项都划归到本部门，这意味着城管部门在执行行政处罚时具有了另外一个极其重要的职能，即化解社会矛盾，和谐执法。然而，从上述的论述中可以看出，城管部门实质上是在市、县层面处于各自为政的局面，缺少垂直的、全国统一的管理和指导。行政执法过程中发生纠纷，意味着政府权力与公民权利发生了冲突，其中必有一方违反了法律、法规的规定。尤其在暴力执法的情况下，本应受到法律保障的公民权，却受到了严重的侵犯。由于我国的人民法院没有司法审查权，在缺少上级政府部门监督和指导的情况下，地方政府相关城管执法的法规和条例以及做法即使与法律相抵触，公民的权利仍无法得到救济。所以，成立全国统一的城市管理行政机关，形成城市管理执法体系，对于提高执法效率，保障公民权利，防止权力滥用，促进城市和谐发展，意义重大。

我国实行的是单一制的行政体制，全国施行统一的宪法和法律，各地方政府由中央政府统一授权，受中央政府的约束。然而，涉及到城市管理行政执法职能的城管部门却在中央政府的管理体系中成为缺少规制，甚者脱离省、自治区政府的约束。所以，形成全国统一的城管执法管理体系，防止政出多门，加强城市管理统一规范和指导，提高城市执法水平，势在必行。

三、完善城管系统的管理职能

“根据《行政处罚法》《决定》和《行政强制法》的规定，城管执法只具有处罚权，没有其他权利，这就使城管执法常常陷于困境，与执法相对人形成对立，被新闻媒体曝光的城管暴力执法事件大多是这种情况［4］。”然而，《行政处罚法》和《决定》授权集中行使行政处罚权的初衷并不是要激化社会矛盾，而是要通过集中处罚权的方式，提高执法效率，促进城市健康发展。但是将行政处罚权与行政管理完全割裂，且授权某行政机关可以行使前者的权力，就会使行政处罚如“以刀切菜”，几乎无论如何执法，都将是最终“切”下去而已，即使菜被错放在菜板上也会是同样的结局。

在城管执法过程中出现的很多矛盾都是由于管理部门的问题造成的，城管部门没有对自己处罚范围内各种事项的管理和规划权，常常形成执行难的问题。例如，对于摊贩，城管部门没有管理权限，有的城市摊贩没有指定的贩卖区域或地点以及相关的管理措施和指导，导致摊贩占道经营。在城管执法过程中，其所涉及到的问题并不仅仅是摊贩违法的问题，还涉及到摊贩宪法上的相关权利保障问题，这显然不是城管职责范围所能解决的。然而，如果城管部门能够具有与执法相邻接的管理权，就会根据执法内容与摊贩协商，“划分城市区域，以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件［5］”，在自己的权限范围内最大限度地将管理与执法统一起来，从而收到更好的效果。

由于目前的城管执法是“借法执法”，涉及到各相关法律、法规范围内的执行事项时，要依据各相关法律、法规的规定来进行。又由于各地方政府并不是将所有相关法律、法规范围内的处罚权都划归到城管部门，相关具体部门与城管部门的执法权限存在模糊不清的现象。一般性的关于城管执法规范有如下表述:“城市管理行政执法机关与各相关管理部门建立工作联系制度，共同处理执法过程中出现的问题，及时纠正和制止违法行为。各级政府有关部门应当按职责分工做好城市管理行政执法的配合工作［6］”“城管行政执法机关职权范围不明确、具体，以致在实际中经常与其他行政职能部门存在界限不明、权责不一、互相推诿、互相争权的弊病，在统一立法时必须要明确界定城管的权限［2］82”。

明确赋予城管部门的相关管理职能和执法权力是必要的。我国的各地方城管部门所隶属的上级主管部门不一。多数直接隶属市政府，与其他行政部门属于同一级别。这样的行政归属关系，在涉及到其他行政部门配合执法的时候，存在明显的制度设计上的漏洞，即没有明确其他部门配合执法的规定，使集中行使行政处罚权的效果大打折扣。有的地方政府将城管部门直接划归相关上级行政领导分管，在某些情况下由于上级领导的统一领导和直接干预，达到了良好的执法效果。但是这种通过临时设立，而不是通过法律制度设立的领导体制终究带有人治的痕迹，无法形成城管执法的长效机制。

城管部门如果只有执法职能，却没有主导联合执法的权限，那么它对于城市发展就无法做出非常重要的贡献。从逻辑上看，对于具有整个城市行政执法权的行政机关来说，只赋予其行政处罚权，而不具有相应的管理权限，显然是不合适的。根据责权相统一的原则，城管部门的权力与其行使的职责并不统一，因为执法相对人与城管执法人员的冲突很多情况下并不是城管部门造成，因为它没有规划和管理执法相对人的权力，只有处罚执法相对人的权力。所以，赋予城管部门与其执法内容相关的部分管理权，将有利于合理地管理城市，促进城市的健康发展。

四、结语

城管执法由于关乎全国城市的健康发展，仅仅将其放权给地方政府是不妥当的。在个别特殊时期，这种做法虽然会起到提高城市发展效率的作用，但是由于城管执法往往涉及到公民权利问题，尤其是我国社会发展正处于关键时期，处理不好容易导致公民权益的减损，激化社会矛盾，违背改革的初衷。所以，改革城管执法制度，赋予城管部门相应的管理权，明确设定城管部门在执法过程中对于其他部门的支配权，建立全国一体的城管行政执法体制，制定统一的城市管理法，将使城管部门更能充分发挥其管理城市职能。

［1］莫于川，雷振.从城市管理走向城市治理［J］.行政法学研究，2013(3):56.

［2］周向阳.城市管理行政执法制度的发展困境及解决对策［J］.行政与法，2011，18(5):75.

［3］张梅.城管执法的法律依据问题研究［J］.沈阳工程学院学报:社会科学版，2014，10(2):215.

［4］谭志恒.城管行政执法实践中存在的法律问题调查研究［J］.沈阳工程学院学报:社会科学版，2014，10(2):211.

［5］韦紫辰.当前城市管理行政执法问题研究［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，6(101):103.

［6］沈阳市城市管理行政执法局.沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定［EB/OL］.http://www.syzfj.gov.cn/ showdoc.aspx?id=20137214001340807.

On the Building of City Administrative Enforcement System

QIN Guo-ji，AI Zhen-xue
(Department of Law，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

There are some differences on the responsibility of different city administrative agencies，even though they have the same title.For city administrative enforcement officers or persons，they are very different，some of them belong to government，some are of nature of public institute and some are hired with contracts.Currently，there are no city administrative enforcement laws，and city administrative agencies have to face problems of unclear responsibilities in the process of work which makes it difficult to undertake the enforcement.Therefore，it is necessary to study on city administrative enforcement and try to find a resolution to solve the problem during the city administrative enforcement，sort out the responsibilities among city administrative agencies and other relating administrative agencies，so as to build a reasonable city administrative enforcement system.

city administrative system;city management system;limit of city administrative enforcement

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0452-03

(责任编辑 祁刚 校对 伯灵)

2014-05-10

辽宁省社会科学规划基金项目(L13DFX029)

秦国际(1967-)，男，沈阳人，副教授。