复议机关在行政复议调解中的角色定位

于明娟

（国家外汇管理局山东省分局，山东 济南 250001）

复议机关在行政复议调解中的角色定位

于明娟

（国家外汇管理局山东省分局，山东 济南 250001）

调解是我国司法实践中的一大特色，在建设和谐社会的形势下越来越受到重视。行政复议中引入调解制度是我国行政法理念上的重大创新和突破，也是我国行政复议功能定位转变为解决行政纠纷的重要表现。行政复议机关应充分发挥好在调解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政复议调解工作，正确引导行政机关和行政相对人获得公平、公正的调解结果，有效解决行政纠纷，切实保护行政相对人的合法权益，充分发挥行政复议制度在解决当前社会矛盾、构建和谐社会中的重要作用。

行政机关；行政复议；角色定位

在我国，行政复议的功能长期以来被定位于内部监督和自我纠错，这是与我国缺乏法治传统相关的。随着社会的发展，政府法治意识的提升，以及行政纠纷的增加，行政复议的功能逐步定位于解决行政纠纷。相应的，解决行政纠纷的方式也呈现出合意性增强、强制性减弱的特点。行政复议调解，作为重要的合意性的解纷方式之一，已引入到我国行政复议制度当中。但是，目前我国行政复议调解制度仅在《行政复议法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）第五十条中做出较为笼统的规定，有很多新的理念尚未在实际工作中实现。在修订《行政复议法》的大背景下，应关注于行政复议调解制度实际操作层面的完善。本文拟从行政复议机关在行政复议调解中的地位为切入点，从其应遵循的原则和程序两个方面分析其如何发挥好作用，为行政复议调解制度的发展完善提供参考。

一、行政复议调解制度的功能和复议机关在调解中的地位

（一）行政复议调解制度有利于行政复议解决纠纷功能的实现

随着时代的发展，社会转型的深入，社会深层次矛盾日益显现，群众上访、请愿等社会事件屡屡发生。造成这种状况的主要原因是群众申诉的正当途径不顺畅以及有效疏通手段的缺失。2007年8月，《实施条例》的出台，将行政复议定位为行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。[1]为了实现行政复议的解决纠纷功能，《实施条例》做出了一系列有针对性的制度安排，行政复议调解制度就是其中之一。调解是解决行政纠纷、化解社会矛盾的有效手段，能够弥补书面复议缺乏合意性的缺陷，让行政相对人有机会与行政机关面对面阐述自己的意见，从而使行政复议的合意性有所增强、强制性有所减弱。从外汇管理行政复议实践来看，一些案件当事人当面沟通后，通常能达成合意，如果适用调解制度，则能大大降低行政管理成本。由此可见，如果调解制度能够进一步完善并有效实施，那么许多行政纠纷都可以通过调解解决，这将会为群众提供一条顺畅的进行申诉的正当途径，也为政府提供一个解决社会矛盾的有效手段。

（二）行政复议机关在行政复议调解中的主持人地位

行政复议中，行政复议机关充当裁决者的角色，其做出的行政复议决定对当事人具有裁决的作用。但在行政复议调解中，行政复议机关的地位应从裁决者的角色转变为主持人的角色。按照一般法律教科书的定义，调解是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导劝说，促使他们相互谅解、进行协商、自愿达成协议，解决纠纷的活动。行政复议调解中，行政复议机关的主要职责是查清事实，促使双方当事人协商，在合法性的前提下达成一个双方满意的

结果。行政复议调解，作为行政机关对经济和社会生活进行管理的手段，体现了一定程度的行政干预。但其干预必须限定在一定范围内，即以中立的主持人身份为当事人提供一个平等协商的平台。而不能越俎代庖，直接介入纠纷，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利，更不能将自认为公平的解决方案强加于当事人。

二、行政复议机关在行政复议调解中应遵循的原则

行政复议机关在行政复议调解中的主持人地位要求其在进行调解时必须遵循如下原则：

（一）依法调解

依法是调解的基础，是行政复议机关应当遵循的首要原则。尽管调解在权力行使方式上不同于做出行政复议决定的解决纠纷方式，但二者本质上都是行政复议机关行使行政复议权的体现。因此，行政复议机关应当严格按照法律规定对当事人进行调解。

具体来讲，依法调解包含三层含义：一是行政复议机关只能对法律规定允许调解的行政纠纷进行调解。目前法定的可进行调解的行政纠纷仅限于对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服以及当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷两类行政纠纷，其它行政纠纷不适用于调解。二是行政复议机关进行调解要依法定的程序进行。调解具有灵活性，但灵活性并不等于不遵循程序。如果没有程序约束，当事人就难于达成基于自由的合意，也不会达成和谐的、定纷止争的纠纷解决方案。调解只有按照法定的程序进行，其灵活性才不会被滥用，才能保证调解结果的公正和公平。因此，行政复议机关应在调解中对当事人双方予以正确引导，保证调解工作依法有序进行。三是行政复议机关应依法做出行政复议调解书。行政复议调解书不能出现行政机关做出违法或无效的行政行为的内容，也不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。

（二）保持中立

保持中立是保证行政复议调解工作顺利进行的重要保障，“中立性的原则是程序的基础。”[2]在行政复议调解中，行政复议机关应始终保持中立地位，充分听取当事人的陈述并充分尊重当事人的处分权和自由意志，要保持中立地位公正调解，不能有任何心理倾向或偏袒任何一方，也不能因一味地急于达成调解合意而通过明示或心理暗示的方式强迫一方同意有违其自由意志的调解结果。在调解中，行政复议机关不可避免地会将其意志和影响力渗透到调解的全过程和最终结果之中。但应当注意的是，调解是以当事人的自愿为前提，以当事人自由意志为基础的。因此，行政复议机关要将其意志和影响力限制在正确引导双方当事人进行协商的必要的范围内，要时刻保持中立，特别是不能偏袒行政机关，要注意保护行政相对人弱势群体的合法利益，以使行政复议调解结果达到实质公平的目标。

（三）及时高效

及时高效是行政复议调解实现有效解决纠纷目标的必然要求。英国有句古老的谚语“迟到的正义为非正义”，行政复议调解正是使当事人快速高效地解决纠纷的重要途径和缓解社会矛盾的有效手段。及时高效，就是要尽量用最短的时间、最少的人力、财力和物力取得双方当事人都满意的结果。行政复议调解必须遵循这一原则，防止久调不决、给当事人造成诉累的情况出现。众所周知，调解具有形式灵活、效率高、成本低的特点，行政复议调解要充分发挥上述特点，提高调解工作效率。调解不成的，行政复议机关应终结调解程序，及时做出行政复议决定。这就要求法律对调解期限做出明确规定，原则上调解期限不应超过法定的复议期限。在调解方式上，行政复议机关可以根据案件的实际情况，在查清案情细节、了解各方诉求的基础上，选择“背靠背”或“面对面”的调解方式，以快速促成调解合意的达成。

三、行政复议调解程序架构设想

在遵循上述原则的基础上，作为行政复议调解主持人的行政复议机关应按照下述行政复议调解程序架构开展行政复议调解工作。

（一）启动调解程序——告知当事人自愿调解的权利

正如法学家戈尔丁所言“调解一开始就是自愿的事情”[3]，是否选择以调解方式解决纠纷是当事人的权利，应由当事人自主决定。也就是说，行政复议机关不得强行要求当事人以调解方式解决纠纷，不得将调解视为行政复议程序的必经阶段。作为主持人，如何启动调解程序是行政复议机关首先要考虑的问题。这就要求行政复议机关通过一定的方式对符合调解条件的案件，告知双方当事人有自愿调解的权利。告知的方式，可以在行政复议机关向当事人送达受理书时向其书面告知或口头告知。行政复议机关对可进行调解的案件可以依职权征询各方当事人是否有调解的意愿。若双方当事人愿意进行调

解，则可启动调解程序；若一方当事人愿意接受调解，而对方当事人明确表示拒绝接受调解，则不能启动调解程序。

（二）控制调解进程——推动调解程序有序进行

调解阶段是确定双方权利义务的实质阶段，是行政复议调解中的关键环节。调解程序启动后，行政复议机关在全面了解案情的情况下，可以初步拟定调解方案，分别与各方当事人进行沟通，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。在进行初次沟通时，行政复议机关应告知双方当事人在调解中的权利义务，如要求调解人员回避的权利、进行陈述申辩的权利，特别是自行处分权利的权利。在全面了解案情和双方当事人的心理预期之后，行政复议机关可以召集双方当事人进行协商。

一般来说，在调解过程中，双方当事人为维护自身利益，大都会站在各自的立场上进行陈述和辩论。有时甚至会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或者重复陈述。在这种情况下，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧、指导当事人集中对争议问题提交诉辩理由和证据、限定当事人按时提交相关证据材料以及对有关法律法规进行解释等方式，有效地控制调解的节奏，推动调解程序有序进行。在推进调解的过程中，行政复议机关要保持充分的中立，引导双方当事人充分协商，在听取双方当事人意见的基础上，提出调解方案。

（三）完成调解程序——制作行政复议调解书

调解达成合意的，行政复议机关应及时制作行政复议调解书。在内容上，行政复议调解书应遵从当事人的意愿，即当事人在不违背法律和社会公共利益的前提下，可以将其自由达成的合意写入调解书。行政复议机关不得擅自更改或将自身意志强加于调解书之中。在形式上，行政复议调解书应为书面形式，应当载明如下事项：当事人名称、住址或地址、行政复议申请人提出的行政复议请求、经查明的案件事实、进行调解的基本情况、调解结果、调解书制作的时间等。行政复议调解书应加盖行政复议机关公章，经双方当事人签字后生效。

调解未达成协议的，行政复议机关应及时终结调解程序，作出行政复议决定。考虑到行政复议的一般期限规定是60天，而行政复议调解是行政复议过程中的一个阶段，建议明确规定行政复议机关应在30天内完成行政复议调解工作。

综上所述，调解是我国司法实践中的一大特色，在建设和谐社会的形势下越来越受到重视。行政复议中引入调解制度是我国行政法理念上的重大创新和突破，也是我国行政复议功能定位转变为解决行政纠纷的重要表现。行政复议机关应充分发挥好在调解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政复议调解工作，正确引导行政机关和行政相对人获得公平、公正的调解结果，有效解决行政纠纷，切实保护行政相对人的合法权益，充分发挥行政复议制度在解决当前社会矛盾、构建和谐社会中的重要作用。

[1]国务院法制办就行政复议法实施条例答记者问[EB/ OL].中国法院,www.chinacourt.com.

[2]季卫东.法律程序的意义[M].北京：中国法制出版社，2004.38.

[3]〔美〕戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨译.北京：北京三联书店，1987.222.

（责任编辑：滕元良）

D922.1

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2095—7416（2014）05—0110—03

2014-08-10

于明娟（1981-），女，山东荣成人，法学硕士，国家外汇管理局山东省分局干部。