我国现实选择下的国家审计模式研究

项贤国

(唐山师范学院历史文化与法学系，河北唐山063000)

公正是审计的灵魂，客观是审计的基石。国家审计欲实现审计监督的职能，必须要遵循公正和客观性，而审计模式的选择对审计监督职能的实现至关重要。我国现行法律确立了行政型国家审计模式，该模式具有一定的正当性，但随着市场经济的发展，这一模式的弊端日益显露，基于此，通过考察和分析国家审计模式，研究其改革的必要性和现实可能性，从目标设定和路径抉择两个方面论证国家审计模式改革的对策，以期对当下国家审计模式的改革和现实选择能有所裨益。

一、国家审计模式的现实考察及其内在缺憾

1.国家审计模式的现实考证

根据现行《宪法》规定，审计机构设置包括中央和地方两个层面，中央设立审计署，直接归属国务院总理领导，负责全国审计工作;县级以上地方人民政府逐级设立审计机构，该审计机构在本级政府和上一级审计机构的领导下，负责该地域内的审计工作。《审计法》重申了宪法中的基本规定，将审计机构也区分为中央审计机构和地方审计机构，分别行使审计职能，从而确立了相对固定成型的国家审计模式，即行政型国家审计模式[1]。

根据《宪法》和《审计法》的规定，现行国家审计模式与行政型审计模式相近似，该模式的内容主要包括四个方面:①机构设置。在国务院设立由总理直接领导下的审计机构，即审计署，在地方省、市、县(包括自治区、州、县)人民政府分别设立相应的审计机关。②管理模式。审计署直接受国务院总理领导，地方审计机构受本级人民政府行政首长和上一级审计机构双重领导，同时在业务上以上级审计机构领导为主。③领导任免。国务院总理提名审计署审计长，经过全国人大表决通过，全国人大闭会期间，须经全国人大常委会决议通过;国务院直接任免审计署副审计长。地方政府行政首长提名本级审计机构正职领导人选，经过本级人大常委会决议，报送上一级人民政府备案;本级人民政府直接决定本级审计机构副职领导人选;同时，决定地方各级审计机构领导人选时，须征求上一级审计机构的意见。④经费供给。审计机构的经费由本级人民政府提供，政府将审计机构经费列入本级财政预算，按规定列收支计划。

2.国家审计模式的内在缺憾

(1)审计监督功效难以发挥。现行国家审计结果缺乏公信力，因为审计部门与被审计对象同属政府的执行机关，审计活动往往是同级审同级，审计结果很难保证客观、公正。政府部门往往可以左右审计的过程和结果，政府部门负责人的个人素质和重视程度决定了审计职能发挥的程度。此外，现行国家审计模式下，审计机关受制于政府，政府既领导审计机关又是审计监督的对象，该模式下审计机关很难独立审计，国家审计成为政府部门内部监督的一种方式，很难发挥审计监督的应有功效。

(2)审计经费制约审计独立。《审计法》第十一条规定，“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”而国家审计欲独立实施必须要保证经费独立。但在实践中，审计经费由政府财政部门审批，并没有一个稳定可靠的保证。当审计机关的行为关涉政府的某些部门利益时，政府会通过审计经费排挤审计机关。同时，有些地方政府财力有限，政府经常克扣拨付审计机关的经费。实践中政府很难保证审计经费及时供给，使审计独立成为一种口号，审计机关往往受制于审计对象，很难保证审计监督的力度。

(3)审计报告不能及时公开。《审计法》第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但实践中，审计报告往往并不公开它的全部内容，常常被作为机密文件整理起来，通过中央和地方查处的大案要案很少把案件涉及的审计结果公开可以发现端倪，媒体经常把审计署披露的审计工作报告称之为“风暴来临”[2]。虽然《审计法》规定了审计结果报告制度，但该制度要求审计机关将审计结果先交本级政府审阅，再向本级人大做审计工作报告，这样的审计报告很难保证结果的客观性和公正性。

二、国家审计模式现实选择的正当性证成

1.国家审计模式现实选择的必要性

由于现行行政型国家审计模式不断暴露出它的缺陷，因此，弥合其内在缺陷，使其适应市场经济的发展和全球审计环境的变化，是国家审计充分发挥其监督职能的必然要求。

健全和弥合现行国家审计模式是践行党的十八大经济发展指向的必然要求。一方面，践行十八大报告思想，应努力探索和创新审计理论，寻求解决国家审计系列缺陷的现实路径，进而克服国家审计运行中产生的诸多问题。另一方面，国家审计应以党的十八大报告为其发展的价值尺度。践行十八大精神，就要丰富和充实审计理论，健全管理体制、运行模式、经费保障、监督机制等一系列制度，也就是说随着市场经济的不断深入发展，应改革现行国家审计模式。

改革和缝合现行国家审计模式是审计机关切实发挥审计监督职能的必然要求[3]。如前文所述，现行国家审计模式的审计机关，其独立性往往受到政府行政权力的制约，审计监督的质量和效力大打折扣，限制了审计机关职能的履行，且在现行模式下，要想彻底解决这些缺陷几乎不可能。同时，实践证明，行政权力必须要有监督机制，否则很容易被滥用，也会成为滋生腐败的温床。而审计机关在履行审计职能时常常存在权力失衡，因此，必须改革现行审计模式，加强权力制衡，保证审计职能的充分发挥。

创新和完善现行国家审计模式是理顺审计机构、增强其独立性的必然要求。如前所述，我国地方审计机构除业务受上级机关领导外，其他都受制于同级地方政府，中央和地方审计机关关系模糊不清，这样就会导致审计结果不公正、不客观，很难保证国家审计行为的独立性和客观性，审计职能不能得到全面发挥，并经常会发生人为审计遗漏。因此，应理顺审计机关上下级关系，改变以往“内部监督”的实然模式，确立审计监督的应然模式，这是保证审计机关独立性的必然要求。

2.国家审计模式现实选择的可能性

国家审计模式的现实选择，涉及到政府行政权力的调整、国家审计机构的定位与理顺等问题，是一个综合性、系统性的创新和改革，而这需要一个过程。但是基于我国市场经济发展的实际情况和国外先进的立法技术和经验来看，确立立法型国家审计模式具有充分的现实可能性[4]。

国家审计模式现实选择的经济基础是社会主义市场经济体制的确立和不断完善。在市场经济形态下，市场自身调节社会资源的配置，市场失灵的地方需要政府的干预，国家审计的对象应重点针对市场失灵的领域。我国已经确立了市场经济体制，经济转型和体制改革向纵深方向推进，政府的职能更加明晰，社会管理方式更加科学合理，这为国家审计模式的现实选择提供了充实的经济基础，也为确立立法型国家审计模式提供了充分的现实可能性。

国家审计模式现实选择的政治基础是社会主义政治体制建设进程的加快发展。党的十八大报告提出，坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，健全权力运行制约和监督体系。为保障人大的监督权得到及时落实，改革政治体制，立法机关应充分利用国家审计的法律监督职能和手段推动社会主义民主政治的发展，从而为国家审计模式的选择提供坚实的政治基础，也为立法型国家审计模式的确立提供一种现实可能性。

国家审计模式现实选择的法律基础是审计法明确规定的审计报告制度。《审计法》第四条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告做出决议。”该规定即是审计报告制度，这种制度反映了立法机关和审计机关之间的关系，清晰界定了政府、立法机关与审计机关之间的关系，为国家审计模式的选择提供了初步的法律基础，也为立法型国家审计模式的确立提供了法律上的现实可能性。

三、国家审计模式现实选择的目标及路径前瞻

1.国家审计模式现实选择的目标设定

国家审计模式现实选择的近期目标可以设定为弥合当前的行政型审计模式，理顺审计机关与地方政府之间的关系，将审计机关的“双重领导体制”改革为“垂直领导体制”，从而改变审计机关与地方政府在机构设置、人事安排、财政支撑等方面存在的行政隶属关系，确保审计机关的独立性[5]。

随着市场经济改革不断向纵深方向发展，社会主义法治建设的加快发展，国家审计模式现实选择的最终目标可以设定为将行政型立法模式转变为立法型国家审计模式，审计机关从对政府负责向对立法机关负责转变，从而使国家审计由内部监督变为外部监督，客观上确立国家审计的独立运行模式，从而真正发挥国家审计的应有职能。

进一步来讲，在全国人大常委会下设国家审计委员会，主任由国家主席提名，由全国人大选举产生。副主任由主任提名，全国人大常委会任免。在地方人大常委会也相应设立地方审计委员会，主任由同级人大选举产生，副主任由主任提名，同级人大常委会任免。审计委员会只对人大负责并报告工作，不受同级政府制约。在业务上，上级审计委员会指导下级审计委员会的审计工作。审计经费一律由中央财政承担，与地方政府无关。从而切实保证审计机构的独立性，强化审计机构的职能，确保审计机构独立、客观、公正地审计。同时，审计委员会主任的任期，可以考虑长于政府领导的任期，二者形成交叉，以有利于开展正常的审计工作。

2.国家审计模式现实选择的路径前瞻

改革国家审计模式的现实选择，首先可以考虑在地方审计机构先实行立法型审计模式。借鉴国外成功做法，省级审计机关的领导体制可以改由省级人大常委会和国务院审计署的双重领导，在业务上由审计署领导，在人事安排与经费保证上，由省级人大常委会的领导为主，省级审计机关直接对国务院负责;省级以下的审计机关由省级审计机关直接垂直领导，人事安排、经费保证直接由省级政府负责，在业务上，省级审计机关统一制定审计计划，报经省级人民代表大会批准[6]。

同时，审计机关正职领导人选由人大直接选举，副职领导人选由各级审计机关正职领导人提名，由本级人民代表大会决定任免，省级以下审计机关领导人选呈报省人大常委会备案。适当延长审计机关领导人的任期，使其不因政府领导的变化而随意更换，二者错开便于审计监督工作的顺利进行。

待市场经济和法治建设发展成熟时，最终实行立法型国家审计模式。即如前文所述，可以在全国人大常委会下设立国家审计委员会，直接对全国人大及其常委会负责，审计委员会主任由国家主席提名，由全国人大选举产生，国家主席任免，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定其人选。国家审计委员会根据实际审计业务的需要，可以设定特派员制度，审计特派员直接对国家审计委员会负责，专门履行对重特大案件的审计工作。在地方各级人大常委会下相应设立地方各级审计委员会，其负责人由本级人大选举产生，与地方政府无关。

审计机关最终应实现完全独立于政府，直接对立法机关即人大或人大常委会负责。各级人大或其常委会直接委托审计机关实施审计工作，人大及其常委会是委托方，审计机关为受托方，审计机关独立地履行审计职责，全面审计被审计对象的经济活动。只有这样，才能彻底理顺委托方、受托方和审计对象之间的法律关系，全面落实国家审计的职能，反映国家审计“国家花钱、人民监督”的本质要求[7]，从而最终形成具有中国特色的社会主义立法型国家审计模式，充分发挥国家审计的重要职能，进而保障社会主义市场经济和国家审计模式改革的顺利推进。

秩序总是与无序相对的，秩序的建构依赖一定的规范进行维系，秩序不是生成的就是建构的[8]。要想使国家审计职能得到全面、客观、公正地履行，必须要规范审计秩序，保证国家审计的独立性和客观性。这需要具有大胆改革的精神，重构国家审计模式，充分发挥国家审计的监督、效率、公开和秩序职能。

[1] 项俊波.国家审计法律制度研究[M].北京:中国时代经济出版社，2002.

[2] 穆 易.审计“风暴”之后[J].中国经济周刊，2004(7):10－17.

[3] 项俊波.论我国审计体制的改革与重构[J].审计研究，2001(6):18－23.

[4] R·E·布朗，T·加勒，C·威廉斯.政府绩效审计[M].袁军，译.北京:中国财政经济出版社，1992.

[5] 黄明清.审计法律制度中的空白与冲突[J].中国审计，2004(2):48－49.

[6] 刘宇宁.审计模式的比较与选择[J].经济问题探索，2006(5):154－157.

[7] 程 曦，罗红生.探析现代国家审计体制模式及特点[J].审计与理财，2012(5):14－15.

[8] 哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.北京:三联书店出版社，1997.