试论政府行政封闭式管理体制的弊端与解决措施

郭 伟

(福州大学至诚学院，福建福州350000)

官僚机构是指所有大型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。封闭性是官僚制组织的必然属性，是实现管理过程的可控性和结果确定性的一种保障方式。政府行政管理体制作为官僚制的一种表现形式，具有先天的封闭属性，虽然封闭地运行能给政府行政管理体制增加管理过程的稳定性，提升管理结果的确定性，但随着社会的发展，政府行政封闭式的管理体制弊端也逐渐呈现出来。因此，如何解决由于封闭管理而造成的问题，是目前学术界探讨的重点。

一、政府行政封闭式管理体制

政府行政封闭式管理体制包括内部封闭式管理与外部封闭式管理。内部封闭式管理是指“体制内部各个组织在专业化或地域化基础上形成的职能分工和组织间权责边界，限制着组织间权威、信息及其他资源的彼此流动”，通过封闭式的管理，能够提升行政管理效率，一定程度上降低管理过程和结果中的不确定性;外部封闭式管理是指“管理活动的过程及其对结果的反馈等方面，不受外来因素的影响与制约，具有较高的独立性”。通过外部封闭式管理，可以促使行政管理体系依据组织控制的命令服从原则运行，减少外界对管理体制运转的干扰，确保稳定性。因此，政府行政管理体制有效地封闭管理，可以增加管理过程的稳定性，提升管理结果的确定性，从而保障政府行政管理体制想要达到的预期效果。

二、政府行政封闭式管理体制的弊端

任何一个事物都不可能是完美无缺的，矛盾始终贯穿着事物发展始末，所以政府行政封闭式管理体制的特点也有其固有的弊端。这种弊端主要表现在两个方面:

一是内部封闭式的管理体制造成的弊端。通过内部封闭式的运行，会在一定程度上造成政府内部组织在功能、时间、领域以及空间上的差异，这些差异会形成一种壁垒，导致组织相互之间的权威、资源以及其他信息的流动受到阻碍，这样最直接的后果就是影响政府行政管理体制发挥其最优化的管理功能;同时，组织之间的壁垒会导致各个组织之间无法实现互相有效的协作，并一定程度上形成权力交叉或存在权力真空地带的现象。

二是外部封闭式的管理体制造成的弊端。通过外部封闭式的运行，会影响政府内部与外部世界的交流与沟通，造成外部世界的信息和相关资源无法与政府管理组织进行及时有效的反馈、互动，这样就导致外部世界与政府行政管理体制之间形成壁垒，这种壁垒的形成，将会严重影响甚至是阻碍外部世界的信息向政府行政管理体制内输送，加深管理体制的惰性，造成体制内成员不思进取的状态，并促使政府行政管理体制运行的动力机制瘫痪。同时，由于体制的封闭式管理，将会忽视外部世界的知情权，使外部世界无法行使参与权与监督权，造成外部世界对政府的决策只有无条件地接受，打击外部世界的积极性，长此下去，将造成“功能有限的政府直接面对过于复杂的社会现实，因不得不处理远超过其制度容量的问题而不堪重负，并引起制度扭曲或制度紧张，甚至可能引发社会秩序的崩溃”。

从理论上来讲，政府行政管理体制并不匮乏外部世界的信息以及其他资源的输入，但由于封闭式管理，最直接的后果就是导致政府在进行管理过程中无法及时了解外部世界问题。同时，由于政府管体制内部封闭和外部封闭所造成的弊端并不是孤立存在的，外部封闭实际上为内部封闭提供了庇护。外部封闭管理造成外部世界信息，如公众的批评、建议、诉求等，难以及时有效输入到管理组织者的内部，将影响政府行政管理体制的完善和进步，加深管理体制的惰性，并导致政府行政管理体制内部组织之间的关系缺乏改善，降低管理效率。

三、解决封闭式管理体制弊端的措施

基于内部和外部封闭式管理造成的弊端，我们认为，必须适当、有序地在政府管理体制内实行开放政策，通过开放式管理，减少政府惰性与危机。

1.强化内部开放式管理

政府行政管理体制内部开放式管理主要是在专业化分工、级别或地域不同等方面。在专业化分工方面，由于涉及到的主要都是同级政府各职能部门之间的关系，需要通过整合业务关系或者重新明确职责，使得各个职能部门之间能够进行更加高效的协调合作;在级别或地域方面，由于涉及不同的行政级别、不同地域的政府关系，需要双方对所关注的管理事务进行信息交流和方案协调，才能在一定程度上保障政府所管辖的区域内部社会利益和特殊利益同时得到满足。

政府行政管理体制内部开放式管理可以通过强制性或诱导性的方式进行制度变迁。诱导性的制度变迁是指在没有任何外力参与的情况下，基于组织内部对共同利益的某种认可程度和体验，研讨双方所关心的事项，提出双方满意的交流机制或实施方案;强制性的制度变迁是指政府行政管理体制内部没有充分意识到与外部世界的利益契合点，而是基于上级组织、媒体舆论、群体申诉等压力之下，就双方关心的事项展开探讨并提出相对合理的解决方案。随着政府行政管理体制外部和内部情况的不同，可以选择不同的制度变迁途径。

2.强化外部开放式管理

政府行政管理体制外部开放式管理主要有信息公开、参与管理、契约合作等方式。信息公开是指行政管理机构主动向外部世界公开本机构所产生的文件信息，除涉及国家机密或国家法律不许公布的情况外。这样外部世界就可以加强对行政管理机构的监督，增强行政过程透明度，抑制行政管理的随意性，促使行政管理的科学性与可接受性，进而推进社会民主法制建设，有效地防治腐败。参与管理是指在不同程度上让外部世界参加政府的决策过程及各级管理工作，让外部世界与政府处于平等的地位，研究和讨论管理中的重大问题，并参与公共政策的决策、执行，这样可以调动外部世界的积极性，吸纳外部世界的智慧，增进社会效益。契约合作是指为实现某个共同目标，外部世界与政府在平等自愿的基础上签订契约，这样可以降低行政成本，提升政府管理的满意度和效率，实现体制的不断完善。

政府行政管理体制外部开放途径与内部开放的途径相似，都是通过强制性和诱导性的两种方式进行制度变迁。作为诱导性制度变迁，是指政府行政管理体制内部组织基于对公共利益的认识和体验，打破原有的封闭管理体制，主动开放运行，让外部世界积极参与;作为强制性制度变迁，是指政府行政管理体制内部组织因上层组织的行政命令或者外界的压力，必须践行信息公开、参与管理、契约合作等措施。

四、解决开放式管理困境的途径

由于封闭式的管理体制，能使体制内成员获得特殊利益，而开放式管理体制追求的是共同利益，必将减少局部的特殊利益;同时由于外部条件的不成熟，造成行政管理体制的开放不可持续性。基于此，我们认为突破开放式管理困境，必须要坚持以下三个方面。

1.重新设计管理体制，改变封闭式管理习惯

政府行政管理体制原本是一个相对封闭的系统，具有完整的权威、信息和资源循环链。通过对体制实行开放管理，必然要在旧有的循环链条上实行改进。在体制内既得利益群体已然存在、利益藩篱日趋固化的当下，不管是体制内普通成员或者管理者，都可能存在抵触情绪或行为，使管理体制难以按照外界理想的方案进行改革，造成管理体制陷入僵持地步，无法突破。因此，必须重新设计管理体制，通过收集体制内成员的意见，寻找他们行动的动力机制，并采纳外部世界合理的诉求，拟出一个能够使体制内成员乐于践行，体制外积极支持的管理制度。这样可以有效避免传统制度设计路径单方面利益表达的缺陷，减少执行过程中的阻力。同时，通过自上而下的组织控制等内部力量或者舆论等外部力量，改变管理体制内成员习惯于封闭的方式管理。

2.提高体制内人员的行政伦理能力

管理体制内成员的能力缺陷主要是指他们在行政伦理能力方面较为薄弱。因为在原有的管理体制下，基于封闭管理的系统中，“整个群体的方向都趋向于非人格化的、从属的规范，他们已经和这些合法的规定结合为一体，任何不遵从这些规范的表现都将造成和这些人的对抗”。虽然，这是实现管理过程的可控性和结果确定性的一种保障方式。但在目前提倡开放式管理体制的环境中，体制内的成员会碰到更多与已有制度相矛盾的外部世界诉求，这就要求他们必须提高行政伦理能力。因此，要努力通过组织学习，提供辅导等内部培养方式，并结合外部途径，不断提升体制内成员的行政伦理能力，促使他们更好地为外部世界服务。

3.提升外部世界参与的意识和能力

外部世界的参与意识与参与能力对政府决策起着至关重要的作用。由于以往政府行政管理体制过于强调其封闭性，造成外部世界对体制内的事情不闻不问，对体制内的一些错误行为、思想，更倾向选择容忍与沉默;同时，因缺乏参政议政的激情和条件，造成外部世界的参与行政管理的能力较低。因此，要通过创设让外部世界多关注公共事务、多参与议政的机会等方式，努力提升体制外部的参与意识和参与能力。

五、结 语

政府行政管理体制有效地封闭管理，可以增加管理过程的稳定性，提升管理结果的确定性。但政府行政管理体制过于封闭管理，会导致组织相互之间的权威、资源以及其他信息的流动受到阻碍，导致各个组织之间无法实现互相有效的协作，同时也会加深政府行政管理体制的惰性，并可能引发社会秩序的崩溃。因此，必须适当弱化管理体制的封闭管理，循序渐进实行开放式管理。同时通过重新设计管理体制，改变封闭式管理习惯;提高体制内人员的行政伦理能力;提升外部世界参与的意识和能力等措施，解决开放式管理的困境。

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