政府转移支付的成本效益分析

王巍

(东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116023)

政府转移支付的成本效益分析

王巍

(东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116023)

随着公民对公共服务重视程度的不断加强，政府的转移支付作为公共服务均衡化发展的重要手段，也备受关注。通过以成本效益分析作为手段，着重分析了政府转移支付过程中需要考虑的效益和成本因素，并且针对我国现行政府转移支付的进一步完善提出了几点建议。

政府转移支付;成本;效益

前不久，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，首次针对国家基本公共服务制定了系统性的中长期规划，明确了“基本公共服务制度为向全民提供公共服务的制度，以促进公共服务的均等化”这一目标。国家要实现以上目标，无疑需要庞大的中央财政预算体系和完善的政府转移支付制度的支撑。由此，政府的转移支付制度成为财政领域热议的话题。在此大背景下，人们更关心的问题是:政府转移支付存在哪些成本和收益?如何才能缩小成本，实现政府转移支付正收益的最大化?因此，在国家进一步加强政府转移支付力度的同时，对于政府转移支付所形成的效益的科学评价就变得尤为重要和紧迫。同时，政府转移支付所形成的社会经济效益也是各级政府需要重点考察的内容。

一、政府转移支付的内涵

政府转移支付是由于各级政府间的收入及支出水平存在差异，为了平衡各地区间的公共服务水平，政府间需要转移支付来使这种地区间的差异缩小，最终达到相对的平衡状态。我国现在存在着多种转移支付实例，如西部大开发、发展东北老工业基地等。完善的政府转移支付制度有利于平衡各地区的经济发展状况，实现公共服务水平的均衡发展。

1．基本形式

（1）无条件转移支付。政府实现资金从一方到另一方转移的形式是多种多样的，其中最常见的形式是无条件的转移支付。无条件转移支付是实现中央政府资金转移到地方政府及地方政府之间资金转移的转移支付形式。这种转移支付是无条件的，接受资金方的政府可以根据自己的意愿分配资金，给予资金方对资金的用途并不会干预。

（2）专项转移支付。专项转移支付一般是指上级政府对下级政府的某些特殊地区、某些公共设施建设或某个项目等给予的资金支持。这样的转移支付方式是要求专款专用的，所得款项不得用于其他用途。一般来说，对于专项转移支付资金，上级政府会严格审核、监督下级政府的用途。一旦另作它用，上级政府也会对下级政府及相关责任人给予相应的惩罚。

（3）隐性转移支付。政府间的免税、政府间的管制和行政定价等，是隐含的政府转移支付形式。这种转移支付形式也是政府间非常多见的一种形式，虽然其表露并不是十分明显。政府间的免税、管制以及行政定价等形式，同样是在资金上减轻接受资金方政府的负担，符合转移支付的基本性质，也应属于转移支付的一种。这种转移支付形式一般不涉及专款专用等问题，接受方政府可以自由支配这部分资金。

2．理论依据

公平和效率是政府转移支付的理论依据。在市场经济条件下，所谓的公平即为财政的平衡、经济的均衡发展以及公共服务的均衡供应。通过政府的转移支付，使落后的地区具有为本地区实现最基本的公共服务的能力，经济才能均衡健康地发展，最终实现社会的公平。效率则体现为缓解外部性矛盾，使公共服务的效率和水平均有所提高，减少资源的无效流动，减少社会的费用，促进地区间的竞争，使资源的配置更加合理，从而达到经济均衡发展、健康增长的态势。

3．理论基础

（1）公共产品理论。公共产品理论是政府转移支付的理论基础。由于公共产品存在着非竞争性和不可排斥性，所以公共产品会导致市场失灵，这样，就需要政府参与市场经济，提供公共产品。从其收益范围来看，公共产品又可分为全国性的公共产品和地方性的公共产品。全国性的公共产品由中央提供，满足全国的公共需要;地方的公共产品由某一地方的政府提供，满足本地区的公共需要。

地方性公共产品是公共产品的一个组成部分。由于财政运作机制一般是由各级政府或辖区的多级单位执行的，因而公共产品也由不同级别的政府机构提供。以此公共产品理论来划分各地方政府的财政支出和收入，往往会造成各地区财政状况的不平衡，甚至存在很大的差异。这样，政府的财政转移支付就成为调节各地区财政平衡的重要手段。正是由于单靠市场不能有效地提供公共产品，从而产生市场失效问题，政府才有必要提供公共产品和干预经济。

（2）“以足投票”理论。“以足投票”理论是由美国经济学家蒂波特提出来的，其大意是人们可以通过这种方式显示其偏好。根据“以足投票”理论，人们的意愿是会自动聚集到他们认为具有对自己有利的公共服务的地方去。在劳动力要素自由流动的市场机制下，如果居民对当地政府提供税收与公共服务组合不满意，就可以迁居到其他地区，这样人口自由流动最终将导致基本公共服务大致均衡化。但这一理论的限制因素也很多，如就业、搬迁费用、文化等等，这些均会影响“以足投票”的实现。

二、政府转移支付的成本分析

在对政府转移支付的成本进行考察时，主要考虑以下几方面成本:

根据巴班斯基教学过程最优化理论，教学组织形式有全班教学、分组教学、个别教学等三类，“三种教学形式各有优缺点，在每一具体场合都必须考虑其最优组合”[11]。

1．显性成本

（1）资源配置成本。对于政府转移支付成本的考察，首先应考虑资源配置成本。政府转移支付的根本目标就是要达到资源的有效配置，实现各地区经济的均衡发展。因而资源配置成本在政府的转移支付中占有非常重要的地位。资源的稀缺性决定其必须运用在最合理、最有效、最高收益的位置上，而无效的利用会造成资源的浪费和损失。所以，应考察资源配置成本，使资源高效利用，减少损失。

（2）执行和遵从成本。政府的任何政策和措施在实施和执行的过程中都会发生执行和遵从成本，政府的转移支付也是如此。政府的转移支付涉及到中央政府向地方政府以及地方政府之间的转移支付形式，在这些转移支付形式的实施过程中，会涉及到物品的转移成本，还有人力成本等等。这部分在政府转移支付的执行过程中发生的成本，都应包括在执行与遵从成本之内。政府转移支付的形式越复杂则会产生越高的执行与遵从成本。同样，如果转移支付会使许多人受益，将会比受益范围相对较小时更加难以执行，会产生相对较高的执行遵从成本。所以，在对一项政府转移支付措施的执行与遵从成本进行考察时，还要考虑成本与受益的比例指标，从而更加完整地对执行与遵从成本进行分析。

（3）监管成本。在政府转移支付的显性成本中，监管成本也是我们必须考虑的一部分内容。在政府转移支付政策从制订、实施到实施后成果的检验，都少不了相关部门的指导和监督，这样必然会产生监管成本。政府的政策实施，需要有关部门的宏观控制来保证政策实施的有效性，这是必不可少的一个环节。监管成本的多少与政府转移支付的环节和复杂程度有着直接的关系。因而，政府的转移支付要在环节上力求精简，以减少监管成本的支出。

2．隐性成本

（1）腐败成本。在政府转移支付的过程中，腐败现象也是屡见不鲜的。许多政府官员会利用权力之便，把政府的钱在转移支付的过程中转移进自己的腰包，这样，就造成了政府财产的流失，形成了腐败成本。转移支付过程中透明度较低、监管力度不够、转移支付政策存在漏洞、政府官员道德缺失等都是形成腐败成本的重要原因。另外，腐败成本的形成一般比较隐蔽，不同案例中腐败成本的差异也较大，这样会造成对转移支付过程中腐败成本的计量比较困难，甚至是无法计量。所以，对腐败成本的计量只能根据项目本身来进行合理的估计。

（2）时间成本。政府转移支付涉及到中央政府的资金转移到地方政府的过程，所以会产生一定的时间成本。政府的转移支付，一般中央需要对全国各地区征税，然后对这部分税金进行合理的分配，在经过复杂的审批过程后再到地方政府。地方之间的转移支付一般情况下也需要中央的参与，也需要重复上述的过程。这就需要很多时间成本，即需要很多时间才能将资金转移到接受方地方政府的手中。时间成本也属于隐性成本的组成部分，所以其计量也相对困难。时间成本的计量可以利用货币的时间价值和市场经济的通货膨胀(或紧缩)率来计算，这样，可以相对准确地计算出政府转移支付的时间成本。

（3）风险成本。任何方案的实施，都要考虑方案所要承担的风险。转移支付方案依据前提不同，承担方案风险也会不同。但是，需要了解的是，在方案实施之前，没有人可以保证百分之百会成功。一项政府转移支付方案实施后，其获利小于其成本，就可以说是一项不成功的方案，这就是方案所要承担的风险成本。方案风险成本的计量、如何减小风险成本是在订立方案前必须要考察的内容。

（5）其他成本。政府的转移支付方案可能还会存在其他的隐性成本:如政府的转移支付，可能会增加其他纳税人的负担，造成部分纳税人不满情绪。这样的情况会使政府的公信力有所下降，造成政府的损失，这也应该包括在隐性成本之内。

三、政府转移支付的效益分析

在政府转移支付的过程中，形成的收益可能是正效益，也可能是负效益。所以，在此过程中，要加强正效益，减小负效益，使转移支付可以为地方政府带来更多的收益。

1．正效益

政府转移支付是在市场经济条件下实现的政府与地方之间财力均衡发展的一种手段。我国的政府转移支付呈逐年增长的趋势，并取得了相应的成效。

（1）减轻下级政府的负担，促进当地经济发展。政府之间的收入状况会由于地区间的差异而无法达到完全的一致，我国现阶段有很多地区政府的财政状况还处在比较紧张的阶段，这使得当地的经济发展也相对滞后。财政的转移支付可以解决这一问题，这迎合了政府转移支付的目的，扶植和帮助相对较困难的地区，帮助解决政府财政困难状况，使政府可以有资金为当地的居民服务，促进困难地区的经济发展。这样的扶植方式也帮助了当地的居民，一般政府相对困难的地区，也是居民的生活水平相对困难的地区。政府可以利用转移支付的财政收入帮助当地发展与地区相适应的产业，吸引外部投资的增加，帮助当地居民解决就业、福利等关系到民生的重要问题，带领当地的居民发家致富，摆脱贫困的帽子。

（2）扶植相关产业发展。市场经济的不均衡发展需要政府的引导和扶植。在无政府的市场经济条件下，市场经济部门的发展会出现以下问题:首先是一些与民生息息相关部门的利润较低，甚至是无利可图而导致本部门在市场上非常的稀少，根本无法满足居民的基本需求;其次是一些经济部门虽然有利可图，但是进入的门槛非常高，可能需要大量的前期资金投入或较高的技术投入等等，这样使得私人投资者望而却步。在以上这两种情况下，政府的作用就会显现。政府可以通过向相关产业的转移支付，扶植本产业的发展壮大。通过资金的转移支付可以增加投资者的利益，也可以降低投资者的初始投资成本，使投资者增加相关产业的投资。政府通过增加或减少转移支付金额，平衡市场各项产业的发展状况，使市场达到一种相对均衡的状态。

（3）促进社会资源有效配置。社会资源的配置在市场经济条件下有时会出现偏差，这就需要政府的介入。政府通过转移支付可以引导投资者把资源投入到更加需要的地方上去，使得资源的配置更加有效合理。资源的稀缺性使得投资者会把其全部投入到利润最高的部门中去，但是这样的资源配置方式未必是合理和有效的。许多对居民生活有益或必需的产业可能无法得到相应的资源而影响其发展。在这种情况下，政府可以通过转移支付的形式，增加投资者的利益，促进投资者的资源投入，使资源的配置更加合理，更加有利于居民的生活。

（4）协调地区间和行业间的贫富差距。从我国现阶段的发展状况来看，我国存在着地区间发展不平衡，东西部贫富差距大等问题。同时，我国行业间的贫富差距也非常突出。这种地区、行业间的差异一方面会影响贫困地区及贫困行业领域里人们的生活质量;另一方面也会滋生人们的不满情绪，影响社会的团结，甚至影响国家的发展。所以，贫富差距的问题是我国现阶段急需解决的问题。为解决这一问题，我国出台了许多的政策和措施，其中政府的转移支付就是一项重要的措施。我国的西部大开发政策、东北老工业基地振兴等都是转移支付政策的具体实施过程。政府的转移支付把资金从相对富裕的地区转移到相对贫困的地区，从利润相对较高的行业转移到利润相对较低的行业，有效地缩小了地区、行业间的贫富差距，消除了人们的不满情绪，为国家的发展创造了良好的环境。

2．负效益

我国政府转移支付制度在各级政府的不断努力下，初见成效。但是，要实现公共服务均衡化，形成规范化的政府间财政转移支付制度这一目标，还有很大距离，并且在实施中还会产生一定的负效应。

（1）收入效应。中央政府向地方政府的转移支付，给地方政府带来了很多的正效益，但是，也不得不看到中央的转移支付给政府带来的负面效益，其中，收入效应就是负效益之一。所谓收入效应，是指地方政府接受中央补助款后，由于可支配收入上升，从而放松对课税的努力，结果使私人部门支出增加。地方政府在收到中央政府的转移支付款后，自然会使政府的收入增加，这样会使政府的负担减轻，这固然值得欣喜。但是，在政府没有财政压力或者说财政压力减轻的时候，往往会产生一种懈怠的情绪，使得地方政府税收的积极性降低，不再为筹集政府资金而努力，形成政府转移支付的负效应。

（2）替代效应。政府转移支付的负效益还包括替代效应。所谓替代效应，指的是地方政府在接受中央补助款后，提供公共物品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共支出规模。由于替代效应的作用，政府会把资金、资源投入到一些毫无意义的项目中去，给国家的资源造成不必要的浪费。同时，政府转移支付的款项可以说大部分来自于税收，这样也会给居民造成不必要的负担，影响国家经济的发展。

四、完善我国政府转移支付的对策

（1）改进政府转移支付模式。目前我国政府转移支付的模式还是比较复杂的，缺乏严密、统一的制度。因此要依法简化转移支付的模式，归并转移支付的形式，使转移支付在更加简单、透明的环境下完成。现阶段，我国可以把转移支付分为“一般转移支付”和“专项转移支付”两大类。“一般转移支付”主要是税收返还、体制补助等形式，主要指政府为支持某地方建设，使地区间均衡发展、缩小贫富差距的一般性转移支付;“专项转移支付”包括专项拨款等形式，主要用于对特殊地区，如特殊贫困地区、受灾地区，以及特殊扶持项目的拨款。完善中央直接向各级政府转移支付的模式有利于节约时间成本，减少腐败成本，而改进政府转移支付模式，是完善政府转移支付的核心内容。

（2）解决地方政府财政收入困难，避免贫富差距的进一步扩大。我国城乡差距过大仍然是政府需要解决的最重要问题之一。我国的基本现状是:不同省份间的贫富差距很大，而同一省之间的城乡贫富差距甚至超过前者。我国政府对于税收收入的划分采用统一的标准，没有充分考虑地区间的差异，这样的划分方式会造成贫富差距进一步拉大的严重后果。在这种情况下，必须充分利用政府的转移支付政策，使财政相对宽裕地区的税收收入适当地向财政紧张、相对落后的地区转移，平衡各地区的发展状况。与此同时，还要通过完善财政体制、政策，订立更加合理的财政分配指标，支持落后地区的发展，缩小贫富差距，缓解地区之间的矛盾。

（3）完善立法。我国政府转移支付的立法监督力度相对于发达国家还显得明显落后。我国转移支付缺乏完善的立法程序的管理和监督，因此必须要加强转移支付的法律监督管理，使得转移支付政策的实施更加完善、合理、有效率，为转移支付提供更加有力的法律保障。政府应尽快制定政府转移支付的相关法律，在全国范围内实施，在更加规范的环境下实施政府的转移支付政策。另外，值得一提的是，政府的法律要与政府的财政改革进程相适应，以此来保证法律的可行性。

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［4］张裕民.公共财政体制下对政府转移支付制度的思考［J］.财税纵横，2010(1):68-69.

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Cost-effectiveness Analysis of the Government Transfer Payment

WANG Wei
(Department of Graduate，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116023，China)

As public service has been continuously paid more attention to by more people，and the government transfer payment，as an important measure of the equalization development of public service，has attracted a lot.This paper analysizes the factors of benefit and cost in need of being considered in the process of government transfer payment.It also puts forward some suggestions based on the improvement of China＇s current government transfer payment.

government transfer payment;cost;benefit

F812.2

A

1672-9617(2014)01-0068-04

(责任编辑 祁刚)

2013-08-05

王巍(1986-)，女，沈阳人，博士研究生，主要从事财政学税收筹划研究。