政府购买中小学教师远程继续教育服务的模式—以广州市为例

王洪兵

（广州市广播电视大学 科研处，广东 广州 510091）

政府购买中小学教师远程继续教育服务的模式—以广州市为例

王洪兵

（广州市广播电视大学 科研处，广东 广州 510091）

广州市政府在购买中小学教师远程继续教育服务过程中，初步形成了具有广州特色的“一主多元、两步实施”模式和相应的组织、制度、操作、监管等方面的运行机制，但也存在一些影响服务质量和效益的问题，需要采取相应措施逐步形成：以教育中介组织为主的多元购买客体模式，以政府出资为主的多元资金筹集模式，以独立关系竞争性购买（契约化购买）为主的多元购买模式，以第三方实施为主的多元评价模式等。

政府；购买；中小学教师远程继续教育服务；模式；运行机制

为培养和造就一支师德高尚、具有现代教育思想、掌握现代教育手段、富有创新实践能力、适应素质教育要求的教师队伍，促进广州教育事业的健康、协调、可持续发展，自2003年开始，广州市政府通过购买教育服务的形式，对中小学教师继续教育实行远程培训，取得了较好的效果。在购买中小学教师远程继续教育服务过程中，广州市政府积极实践与探索，初步形成了具有广州特色的“一主多元、两步实施”模式和相应的组织、制度、操作、监管等方面的保障运行机制，但也存在购买客体中教育事业单位比例较高、资金来源相对单一、绩效评价实施缺少独立的第三方等问题，需要采取相应措施逐步形成：以教育中介组织为主的多元购买客体模式，以政府出资为主的多元资金筹集模式，以独立关系竞争性购买（契约化购买）为主的多元购买模式，以第三方实施为主的多元评价模式。

一、广州市中小学教师远程继续教育概况

（一）基本情况

广州市政府始终重视中小学教师的专业发展，成功构建了行政部门主导、培训机构实施、教育企业支撑，与全国教师网互联互通、优质资源共建共享、“人网、天网、地网”（市区的管理和服务机构、卫星电视、互联网）有机结合的教师远程教育公共服务体系，在全国范围内率先开展教师继续教育数字化远程培训。经过近十年的发展，广州市11万中小学教师全部通过远程培训方式完成继续教育；截至2012年上半年远程培训规模达80.7万人次，年度培训规模最高达15.5万人次，形成了“全员培训以远程为主、骨干培训以面授为主、个性化培训以校本为主”的中小学教师继续教育模式。[1]

（二）实施成效

1．通过远程培训实现了中小学教师继续教育的全员覆盖。远程教育使学习不受地点和时间的限制，有效解决了在职人员参加继续教育中的工学矛盾。截至2012年底，广州市中小学教师参加远程继续教育人数占总数的91.9%，加上参加面授等培训方式的教师，中小学教师继续教育基本实现了全员覆盖。[1]

2．远程培训增强了中小学教师继续教育的学习效果。“广州中小学教师继续教育网”是中小学教师参加远程继续教育的主要平台，学员可以根据个人实际，自由选择学习时间和地点；通过网上“在线交谈”等相关栏目，可以就学习中的问题和教师及其他学员进行实时和非实时的互动；通过平台提供的多样化、多层次的教育资源，可以选择适合自身需要的课程，实现了参加继续教育中的互动学习、自主学习和个别化学习。

3．通过远程培训推进了中小学教师继续教育的信息化管理。为迅速、准确了解全市中小学教师参加继续教育的情况，广州市开发并应用“广州市中小学教师继续教育管理平台”进行管理，并实现了与“广州中小学教师继续教育网”的数据对接。市教育局和各区（县级市）教育局的教师管理部门，14个实施教师继续教育管理和服务的教育事业单位，26个培训机构及培训基地，13个培训服务机构全都应用了“广州市中小学教师继续教育管理平台”，能够根据数据分析及时发现存在问题，并制订解决措施。[1]

二、服务模式

为实现中小学教师继续教育全员培训的目标，自2003年开始，广州市政府逐步加大中小学教师远程继续教育服务的购买力度，初步形成了“一主多元，两步实施”的模式。

（一）购买经费

中小学教师参加远程继续教育的经费实行以市财政投入为主，区（县级市）、街道（乡镇）、学校和学员共同承担的方式。广州市政府规定了市、区（县级市）教育事业费中教师继续教育经费的比例、各级各类学校年度公用经费预算中教师继续教育经费的比例，[2]并提出了学员交纳学费分担的指导性意见。[3]

（二）购买客体

购买主体是政府教育行政部门。一次购买中，购买客体以行使教师管理职能或培训服务职能、经费由财政全额保障的教育事业单位提供的服务为主，市场组织、社会组织共同参与。如公共必修科目、专业科目、个人选修科目的远程培训服务指定广州市广播电视大学提供；远程专项培训则以项目为单位，主要由广州电大、华南师范大学、广州市教育评估与教师继续教育指导中心等教育事业单位提供，少部分项目由广州远程教育中心有限公司等市场组织和全国教师网联等社会组织提供。“一主多元”还体现在二次购买中，即在提供具体项目服务过程中，广州电大购买广州远程教育中心有限公司等市场组织所提供的服务；[4]广州市教育评估与教师继续教育指导中心等教育事业单位除了承担部分服务外，又购买其他教育事业单位，包括市场组织和社会组织所提供的服务，主要是平台建设与维护、资源建设等方面的服务。[5]

（三）购买内容

广州市政府购买中小学教师继续教育的内容由规定科目（公共必修科目、专业科目、个人选修科目及专项培训）、远程学历提升、专项远程培训、对口帮扶师资培训项目等组成，以政府教育行政部门的规定科目为主。

（四）购买方式

政府购买教育服务的方式，根据生产教育服务的组织相对于政府是否具有独立性及购买程序是否具有竞争性，可分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买等四种方式。[6]广州市政府购买中小学教师远程继续教育服务，一次购买中，以独立关系竞争性购买方式为主，以依赖关系非竞争性、

独立关系非竞争性购买方式为辅。如远程专项培训实施单位的选择，在通过公开招标确定具有资质的供应商（和市财政无依赖关系的教育事业单位、市场组织和社会组织）后，再通过公开招标确定具体项目的实施单位；公共必修科目、专业科目、个人选修科目的远程培训指定广州市广播电视大学实施，部分远程专项培训指定市教育评估和教师继续教育指导中心实施；部分课程教学资源建设则采用单一来源采购方式委托广州远程教育中心有限公司实施。二次购买中，承担主要生产任务的实施单位也是以独立关系竞争性购买方式为主，同时采用依赖关系非竞争性、独立关系非竞争性购买相结合的方式。如对公共必修科目、专业科目、个人选修科目及部分专项的培训，广州电大以公开招标方式购买广州远程教育中心有限公司的平台建设与维护、资源建设等服务，通过独立关系非竞争性方式购买华南师范大学的专家辅导等服务，通过依赖关系非竞争性购买方式（委托式购买方式）购买所属分校某门具体课程教学资源建设的服务。

（五）购买管理

购买管理主要由教育行政部门（市、区教育局下设的教师管理部门）、行使相应教师管理职能或培训服务职能的教育事业单位（市教育评估与教师继续教育指导中心和各区、县级市教育发展中心）、各学校的教师管理部门等共同实施。

（六）购买评价

对绩效评价的组织，一般以政府教育行政部门为主，行使教师管理职能或教育评估职能的教育事业单位共同参与。对绩效评价的实施，以行使教师管理职能或教育评估职能的教育事业单位，即市教育评估与教师继续教育指导中心、区教育发展中心为主。在绩效评价指标体系及标准中，政府部门、服务供给机构和服务受众是三个不同的维度；在分值分配中，以服务受众的满意度为主。

三、运行机制

（一）组织保障机制

广州市中小学教师继续教育的组织机构，在市级层面，成立了广州市中小学教师继续教育工作领导小组、市教育局师资工作处、市教育评估和教师继续教育指导中心等机构，建立了由168人组成的广州市中小学教师继续教育专家委员会；[7]在区（县级市）层面，各区教育局下设专门负责教师工作的部门，并成立了教育发展中心，形成了以市、区教育行政部门的教师管理部门为主，市教育评估与教师继续教育指导中心、各区（县级市）教育发展中心具体负责的组织体系；教育行政部门领导统筹，培训机构（基地）分工协作，学校组织落实的齐抓共管的工作格局。上述机构在政府购买中小学教师远程继续教育的规划、实施及评价过程中承担不同的职责。

（二）制度保障机制

一是市、区两级政府和教育行政部门认真执行《广东省专业技术人员继续教育工作条例》《广东省中小学教师继续教育规定》《广东省教育厅关于大力加强“十二五”中小学教师培训工作的意见》等规定，每年在教育事业费中按不低于教职工工资总额的2%和教育费附加的5%安排本级教师继续教育专项经费；规定各级各类学校要“按照学校年度公用经费预算总额的5%安排教师培训经费”[2]；提出学费分担的指导性意见，由学校报销75%，学员承担25%。[3]“十一五”期间，市本级共投入9 863万元，12个区（县级市）共投入18 271万元用于中小学校长和教师培训，为培训任务的完成提供经费保障。[7]二是制定了一系列和中小学教师远程继续教育相关的管理文件，如《广州市“十二五”中小学教师继续教育管理办法》、年度《中小学教师继续教育计划》及《实施细则》、年度《中小学教师继续教育年度验证与周期验证规定》、年度《中小学教师继续教育工作要点》、《广州市中小学教师继续教育培训项目管理实施指南》等，建立了自下而上的年度自检自查制度，对购买内容和要求、以招投标为核心的实施流程、购买过程的监管及购买绩效的评价等作了具体规定。

（三）运行保障机制

在购买的实践过程中，广州市形成了比较规范的操作流程。一是拟定计划，确定购买项目。根据教育发展对中小学教师素质提升的要求，在对绩效评价结果分析基础上，制订下一步年度培训计划，列出培训要点，明确购买中小学教师远程继续教育服务的范围和内容，确定购买计划和具体的购买项目。二是竞争择优，确定实施单位。首先通过申请、审核和专家评估，认定具有资质的培训机构。在绩效评价的基础上，通过竞争性方式，确定每个具体项目的实施单位。三是招贤纳士，开展培训。公开招募相关的研究人员和技术人员，建立专家委员会，并且对实施单位及相关人员进行培训，明确项目实施的要求。四是明确职责，全程监督。市区教育局的师资管理部门负责购买过程的监督和管理，市教育

评估与教师继续教育指导中心、各区（县级市）教育发展中心负责实施单位资质认定、具体项目实施单位的确定及绩效评估等管理中的具体工作。五是绩效评价，结果应用。根据项目要求，由市教育局的教师管理部门对项目执行情况进行评估，市教育局的财务部门对资金使用情况进行评估，市教育评估与教师继续教育指导中心、各区（县级市）教育发展中心通过“广州市中小学教师远程继续教育管理平台”对学员的满意度进行评估。根据上述三方面的评价情况，受市教育局委托，由市教育评估与教师继续教育指导中心组织广州市中小学教师继续教育专家委员会，对购买绩效进行总体评价。在确定下一年度的购买项目和实施单位时，把评价结果作为重要的参考依据，充分发挥评价结果的作用。

（四）监管保障机制

一是对购买中小学教师远程继续教育全过程的监管，形成了由广州市中小学教师继续教育工作领导小组统筹和协调，由市、区教育局下设的教师管理部门负责，市教育评估和教师继续教育中心、区（县级市）教育发展中心具体实施，广州市中小学教师继续教育专家委员会提供指导的体制。二是通过市教育局每年组织的财政投资专项绩效检查，加强资金管理，以确保实施单位在生产教育服务的过程中，能专款专用，运营合法合理。三是通过定期组织评估与检查、听取实施单位的意见等正式渠道，学员的信息反馈等非正式渠道，搜集关于实施单位的信息，了解实施单位提供服务的状况，并提出整改意见。

四、存在问题及改进策略

（一）存在问题

近年来，在教育服务领域竞争环境还不是很浓厚、教育市场组织和教育中介组织还不是很成熟的情况下，通过建立严格的监管体系，广州市购买中小学教师远程继续教育取得了比较明显的成效，走在了全国的前列。但目前的模式仍然存在一些不足，具体表现如下：

1．实施客体中教育事业单位（依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的单位）比例较高，社会力量作用发挥不够，购买教育服务在推进服务型政府建设中的作用不明显。

2．购买资金主要来源于政府财政投入和学员交纳的学费，购买资金不足，难以满足民办学校中小学教师远程继续教育的需要。

3．购买方式中的依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买，缺乏契约管理的法律效应，可能出现高成本和低效率的现象。

4．购买绩效评价的实施缺少教育评估中介组织参与，政府主导性太强，缺乏公信度。

（二）改进策略

1．实行以教育中介组织为主的多元购买客体模式

教育事业单位依法行使行政管理职能或公益服务职能，是政府体系的组成部分，本身就承担着生产、提供教育服务的职责。政府应成立专门的机构，负责购买教育服务的计划、组织、实施、管理和评价。教育中介组织由于自身的非营利性特征，并以社会公益为自己的宗旨和使命，而且主要活动领域和业务范围与教育服务项目有很多相同之处，在我国市场竞争环境日益浓厚和教育中介组织日益成熟的情况下，应当成为政府购买中小学教师远程继续教育服务的主要客体。

2．实行以政府出资为主的多元资金筹集模式

拓宽政府购买资金的筹措渠道，社会各部门和社会团体、组织以及私人等的资助和通过其他形式（如募捐）筹集的资金也应成为重要来源之一，如政府购买民办教师远程继续教育的经费筹集。另外还要吸纳市场资金—即在生产教育服务过程中，有实力的组织根据实际需要投入的相关经费和产生的经营收入。

3．实行以独立关系竞争性购买为主的多元购买模式

随着社会发展而带来市场竞争环境的日益完善和市场、社会组织的日益成熟，应尽量采用独立关系竞争性购买方式，少采用其他方式。在独立关系竞争性购买中，购买者与生产者之间是独立的关系，不存在人、财、物等方面的依赖关系。作为购买者的政府能通过公开竞争的程序来挑选有资质的社会组织。因此，在这一过程中购买者可以采用公开招标的方式来选择最合适的生产者，从而以最小成本来获得最大收益，体现物有所值的原则。

4．实行以第三方实施为主的多元评价模式。政府购买中小学教师远程继续教育绩效评价的主体是购买方（政府教育行政部门及所属行使教育评估职能的教育事业单位）、消费方（社会公众）和第三方（教育评估中介组织），应以购买方（政府）为主。为增加评价结果的社会公信度，评价实施过程中，政府应以第三方（教育评估中介组织）为主。政府教

育主管部门的主要任务是指导、监督购买方开展考核评估工作，并根据购买方的申请和服务提供机构的申诉，对考核评估结果进行复核。

五、结语

随着时代的发展，教师终身教育成为必然。远程培训作为中小学教师终身教育的一种方式，在国内已有一定的发展，并初步建立了一批远程教师培训平台和课程，形成了以培训平台为核心，以下设网点为分支的培训体系。但在实施过程中，我国地方政府一般是采用直接提供方式，即设立专门机构或委托政府下设的相关机构来实施，这不仅需要政府投入大量的人力、物力、财力，而且产出的效果又不好，还容易导致政府机构和人员的膨胀，造成财政资金的浪费。

为构建服务型政府，解决中小学教师日益强烈的继续教育需求与政府供给能力之间的矛盾，政府对中小学远程继续教育服务可采取多种提供方式，而市场购买是一种行之有效的方式。通过购买服务，政府将中小学教师远程继续教育中的一部分交由其他社会组织来生产，政府从烦琐的事务中解脱出来，扮演好“政策制定者”、“制度供给者”、“服务购买者”和“售后监管者”的角色，其职责主要是进行制度创新、制度供给和制度实施，制定良好的方针政策、规则和标准；监管其他社会组织按照中小学教师继续教育的需求生产高质量的教育服务；同时营造一个良好的整体环境，促进购买服务的顺利实施。具体说来，在中小学教师远程继续教育中，政府的职能就是决定哪些项目可以由社会组织去提供，由谁去提供，怎么去监督，怎样去评估服务的质量。只有如此，政府才能把更多的人力、物力、财力集中在中小学教师远程继续教育规划和管理工作中，才能有效地提高工作质量和效率。

在购买中小学教师远程继续教育服务的过程中，政府应实行以教育中介组织为主的多元购买客体模式，以政府出资为主的多元资金筹集模式，以独立关系竞争性购买为主的多元购买模式，以第三方实施为主的多元评价模式，真正实现降低服务成本、提高服务质量和效率的目的。

[1] 郝丹.开辟数字化学习新疆域（上）—广州市推进学习型城市建设的创新探索[J].中国远程教育，2013（1）：5-16.

[2] 屈哨兵.在全市中小学教师继续教育工作会议上的讲话[EB/OL].（2012-02-09）[2013-11-11].http://www.gzedu.gov.cn/jyxw/ ztxx/201202/t20120209_18082.htm.

[3] 广州市教育局.关于印发《“十二五”广州市中小学教师继续教育管理办法》的通知[EB/OL].（2012-06-12）[2013-11-11]. http：//cms.eecn.cn/cms/portal/jxjy2/-info/24633.htm.

[4] 广州市广播电视大学2013年广州市中小学教师继续教育专项建设和服务采购项目[EB/OL].（2013-07-26）[2013-11-11]. http://www.bidcenter.com.cn/newscontent-13232858-1.html.

[5] 广州市教育评估和教师继续教育指导中心中小学教师继续教育和校长培训服务项目中标公告[EB/OL].（2012-08-02）[2013-11-11]. http：//www.bidcenter.com.cn/newscontent-10624101-1.html.

[6] 王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）：5-13.

[7] 吴强.在全市中小学教师继续教育工作会议上的总结讲话[EB/OL].（2012-02-09）[2013-11-11].http：//www.gzedu.gov. cn/jyxw/ztxx/201202/t20120209_18083.htm.

（责任编辑：施建平）

Model of the Government Purchasing Education Service to Implement Distance Training for Primary and Secondary School Teachers’ Continuing Education: Taking Guangzhou as an Example

WANG Hong-bing
(Office of Science and Research, Guangzhou Radio & TV University, Guangzhou 510091, China)

The Guangzhou government has purchased the education service to implement distance training for primary and secondary school teachers’ continuing education, and has preliminarily formed the Guangzhou characteristics: “a main multivariate, two step implementation” model and the corresponding organizational, institutional, operational and regulatory operating mechanism. But there also exist some problems, affecting service quality and efficency. So we need to take appropriate measures to gradually form the multiple purchase object model centered around education intermediary organizations, the diversified fund-raising mode centered around the government funding, the multiple purchase model centered around an independent relationship between competitive purchase patterns, and the multivariate evaluation model centered around third-party performance evaluation.

government；purchases；distance training for primary and seconday school teachers’ continuing education；model；operation mechanism

G720

A

1008-7931（2014）02-0094-05

2013-11-22

广州市高等学校第四批教育教学改革项目（穗教高教[2012]25）

王洪兵（1966—），男，湖北大冶人，副教授，硕士，研究方向：成人教育、远程教育。