论南海高度洄游鱼类资源合作保护机制

何 梦

(海南大学 法学院，海南 海口570228)

一、南海高度洄游鱼类资源合作保护的必要性

(一)现实需要

鱼类洄游指的是鱼类因生理要求、遗传和外界环境因素等影响，引起周期性的定向往返移动。洄游是鱼类对海洋生存环境的一种长期的适应，是鱼类获得更有利的生存条件和更好地繁衍后代的一种行为。高度洄游鱼类主要分布在除北冰洋以外的国际性海域，南海的高度洄游鱼类主要有金枪鱼，其主要分布在南海中部以东和以南海域，小型金枪鱼类分布在南海周围海域及南海中部海域，潜在捕获量可达1万吨左右。［1］为维护我国南海渔业权益，我国应积极与南海周边国家合作开发保护南海高度洄游性鱼类资源。

南海渔业资源虽然很丰富，但自20世纪70年代以来，南海渔业资源一直处于逐渐衰减的状态。其中渔业资源消耗最为严重的是南海北部大陆架渔场和北部湾渔场，20世纪90年代以来，北部湾渔场的渔业资源密度已经由全湾密度的1.3吨每平方千米下降到2000年之后的1吨每平方千米。①其中除中沙群岛和南沙群岛还有丰富的渔业资源外，西沙海域渔场、南沙海域多数渔场等传统渔场的渔业资源较上世纪中叶呈大幅度下降状态，且部分海域渔业资源已趋近于枯竭。南海渔业资源的减少，主要原因有两点，即南海附近渔民的非法捕捞 (如渔业作业的不合理，渔民采取落后的捕捞技术和设备，更有些捕捞者采取炸鱼、毒鱼等毁灭性措施来达成其短期的目的)和南海周边国家基于主权权利而采取的一些不合理的渔业政策，其次经济的发展对渔业资源需求量增加也是重要原因。面对南海渔业资源的迅速萎缩，虽然南海周边各国已经采取了一些措施，但由于南海主权等争议的存在，南海渔业资源的保护现状仍然不够乐观，南海周边国家的合作保护刻不容缓。

南海长期以来存在主权和管辖权争端，南海拥有丰富的海洋资源，各国争端的实质即是资源的争端，争端在一定程度上制约了南海渔业资源的合作保护，但南海周围国家自古就有着共同开发和利用南海资源的历史。渔业资源的开发，尤其是高度洄游鱼类资源的开发，涉及众多国家和人口，如果渔业资源开发保护及其争端处理不好，不仅会影响国家名誉，还威胁国家之间的睦邻友好关系。高度洄游性鱼类资源有再生性的特点，各国在开发保护渔业资源的过程中建立了一定的合作渠道。我国提出“搁置争议，共同开发保护”的主张，对南海周边国家在渔业资源的合作方面起着积极的作用，也有利于建立南海周边国家间的信任，缓解南海的紧张局势。

(二)遵守相关公约的需要

1.《联合国海洋法公约》的有关规定

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在毗连区、领海、内水、群岛水域、大陆架等水域都直接或者间接规定了沿海国与渔业资源的养护、管理和利用有直接或者间接的关系，在专属经济区、公海、闭海及半闭海的相关条文中规定了沿海国对于渔业资源，应相互合作、管理与保护。中国等南海周边国家基本都加入了该《公约》。

《公约》第61条规定:“沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量，参照其可得到的最可靠的科学证据，应通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源的维持不受过度开发的危害，在适当情形下，沿海国和各主管国际组织，不论是分区域、区域或全球性的，应为此目的进行合作。”此条规定了沿海国在专属经济区中应该承担最基本的养护生物资源的责任。高度洄游性鱼类具有高度的洄游性，他们穿梭于两个或者两个以上国家的沿海或专属经济区等，对于沿海国来说，掌握科学的有关渔业资源的信息，是更好地保护其沿海及专属经济区内高度回游性鱼类的前提条件，而这方面情报的掌握也是沿海国合作的内容之一，对此，《公约》第61条第5款做了详细规定。《公约》第63条还规定了出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内又出现在专属经济区外的毗连区内的种群，国家应设法达成协议，以养护在这些区域内的种群。

关于高度洄游鱼种，《公约》第64条规定:“沿海国和其他国民在区域内捕捞附近一系列的高度洄游鱼种的其他国家应直接或通过适当国际组织进行合作，以期确保在专属经济区以内和以外的整个区域的这种鱼种的养护和促进最适度利用这种鱼种的目标，在没有适当的国际组织存在的区域内，沿海国和其国民在区域内捕捞这些鱼种的其他国家，应合作设立这种组织并参加其工作。”此条明确规定高度洄游鱼种活动区域内国家间的合作保护。

关于半闭海或者闭海沿岸国的合作，《公约》第123条规定:“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应相互合作”。为此，《公约》还规定了具体的合作方式:协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发;协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务;协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案;在适当情形下，邀请其他有关国家或国家组织与其合作以推行本条的规定。南海属于半闭海，故应适用《公约》本条关于闭海半闭海的有关规定，中国等国作为南海的沿海国，在南海高度洄游性鱼类方面的合作保护，是《公约》的有关要求，也是符合沿海国利益的举动。

2.《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》中有关的规定

协议对跨界鱼类的养护和管理做了进一步详细的规定，要求沿海国与船旗国、港口国合作，更有效地执行为跨界鱼类及高度洄游性鱼种所制定的养护、管理措施。［2］中国等南海周边国家加入了该公约。协议规定了沿海国与公海国家关于公海管理和养护高度洄游性鱼类的一般原则，及基本合作机制，要求承认发展中国家的需要，并与发展中国家合作，和平解决争端，为南海高度洄游性鱼类的合作保护提供了更具体的法律依据。我国作为南海沿岸最大的发展中国家，更应该率先主动与周边国家合作，保护南海高度洄游性鱼类。

3.《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》的有关规定

该公约的制定根据是《联合国海洋法公约》和《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》，为了有效地养护和可持续利用中西部太平洋高度洄游鱼类种群，日本、印度尼西亚、菲律宾、中国等南海周边国家加入了该公约。该公约规定了高度洄游性鱼类养护和管理的具体措施;国家管辖区内执行的原则;发展中国家的要求及和平解决争端;还规定成立了中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理委员会及其职能。进一步细化了中西部太平洋沿岸国关于合作保护高度洄游性鱼类的养护和管理，有利于促进沿海国在高度洄游性鱼类的保护方面的合作，也有利于促进沿海国家经济的发展及增强政治互信度。

二、南海高度洄游鱼类资源合作保护的现状及存在的问题

(一)南海高度洄游鱼类资源合作保护的现状

1.中国与越南渔业合作保护现状。中越两国历时26年，才达成北部湾有关划界协定，对中越在北部湾的领海、专属经济区和大陆架的分界线进行了划分。历史上，中越两国在北部湾既相向又相邻，与划界协定一并签署的《北部湾渔业合作协定》，自2004年6月30日生效。该协定的核心内容是，中越双方根据北部湾的自然地理特点、渔业资源特性和双方渔业现状等情况设立垮界共同渔区，并规定了共同渔区的有效期为12年，期满后再自动延长3年。各方按照分界线对海域进行监管，也可进行联合监管，由中越北部湾渔业联合委员会确定双方每年在共同渔区内的渔船数量。为避免在两国领海相邻地区作业的小型渔船误入对方水域而引起纠纷，双方还商定在两国领海相邻海区设立“小型渔船缓冲区”，对违规小型渔船不扣留，不逮捕，不处罚，不使用武力。［3］协议还承诺联合调查渔业资源。该协议的出台，为渔业资源的合作保护提供了范例，也适用于高度洄游性鱼类资源的保护。

2.中国与马来西亚渔业合作保护现状。中马都有着丰富的鱼类资源，且都属于南海沿岸国，在全方位高度洄游性鱼类渔业合作方面有着广阔的空间。2004年11月在中国广州召开首届“中马渔业商务论坛”，2005年9月至12月，在马中渔业商务论坛暨马来西亚－广东渔业经贸合作交流会上，马来西亚农业与农基工业部与中国农业部和广东人民政府共签订了15项渔业合作谅解备忘录，双方各有15家渔业公司参与，总价值达1亿5000万令吉特 (约折4000万美元)②。此外，两国还在远洋渔业交流与合作方面，及海洋渔业养殖和加工技术交流与合作方面有具体的合作，虽然没有具体涉及到高度洄游性鱼类的合作保护，但跨国性鱼类一般都具有高度洄游性，故这些交流合作机制同样亦适用于南海高度洄游性鱼类资源的合作养护与管理。

3.中国和印度尼西亚的渔业合作保护现状。素有“千岛之国”美称的印尼，渔业资源十分丰富，但其本国的捕捞能力却有限。2001年4月，两国在北京签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备忘录》(简称《谅解备忘录》)。此后，一直有关于渔业资源的合作，备忘录涉及双方渔业合作的目标、合作领域、合作机制、争端的解决等内容。为了实施《谅解备忘录》，双方又于当年12月19日签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚海洋事务与渔业部就利用印度尼西亚专属经济区部分总可捕量的双边安排》(简称《双边安排》)，规定了入渔许可、许可作业水域和许可作业捕捞鱼种、允许作业的渔船及规格等有关两国渔业合作的具体的可操作性的规定。③《谅解备忘录》和《双边安排》的规定对中印尼两国有关南海高度洄游性鱼类资源的合作养护和管理也起到一定的规范和作用，两国可以参照此规定对南海高度洄游性鱼类进行合作保护。此外，两国还在远洋捕捞等领域进行合作。［4］

(二)现有合作保护制度存在的问题

中国与南海周边国家，在相互尊重国家主权，搁置争议，共同开发的基础上，开展了多种多样的渔业合作活动，这些合作协定不仅有利于南海周边国家对南海渔业资源的合理利用，也有利于实现南海渔业资源的合理配置，此外对南海渔业资源纠纷的缓解也具有一定的促进作用。但这些渔业合作协议也存在着不足之处，主要有以下几点。

主要以双边渔业合作协议为主。南海长期以来存在的各国主权争议，南海沿岸国家都觊觎南海丰富的矿产、渔业等资源，各国都有自己的主张，在短期内很难就多国在某一南海问题上达成一致意见，而相邻国家有着某些方面的共同利益，对鱼类资源的合作开发与保护有着共同的利益，因此比较容易进行合作，但由于高度洄游性鱼类穿梭于各国甚至各大洋之间，仅是双边协议合作的方式很难达到合理有效的开发保护的目的。其次，双边渔业合作协议的调整对象有限。其调整对象只能是协议当事国，而对于协议当事国以外的其他国家的行为则不能按照协议调整，南海渔业资源争端涉及南海周边多个国家，无论是中国与各周边国家的协定还是南海其他国家之间的协定，均无法满足解决和规范所有争端国的行为。再次，双边渔业合作协议调整范围有限。调整合作的海域仅为双方拥有主权的海域，如:中越合作范围是北部湾渔区，中印尼则限定在印尼专属经济区内，而对于协议以外的南海海域的渔业资源则没有规定，难以全面解决南海的渔业资源保护纠纷。

渔业合作结构单一，合作总体水平低。由于南海局势的特殊与紧张，南海沿岸各国的渔业合作保护仍处于起步、发展阶段，合作水平不高，合作内容单一，仅规定建立渔业管理委员会来合作保护渔业资源，没有具体规定有关高度洄游性鱼类资源的合作保护制度。南海存在着丰富的高度洄游性鱼类资源，活动于南海各国，其中大多数国家还是以农业为主导的国家，渔业作为农业的一部分，其合作是有利于各国农业的发展的，且在南海高度洄游性鱼类资源的合作保护方面还有很大的合作发展空间，如对金枪鱼的保护和利用、渔业的安全生产以及水产养殖技术和水产品加工技术等方面的合作前景十分广阔。

合作保护制度规定的内容不健全。大部分合作保护制度约定的合作开发方式是设立渔业管理委员会，对于争端的解决则规定通过协商的方式，而没有具体的解决途径、机构、程序等。此外，在适用法律等问题上也约定得不是很明确。

三、南海高度洄游鱼类资源合作保护制度的完善

(一)缔结《南海高度洄游性鱼类合作开发保护公约》

南海作为半闭海，周边国家数量众多，南海高度洄游性鱼类洄游于各沿岸国家，具有不稳定性，单一的国家进行保护不能达到有效保护的效果，从高度洄游性鱼类自身的角度来说更加需要南海周边国家的合作保护，而且合作保护有利于实现高度洄游性鱼类保护的最大效益，也是符合沿岸各国国家利益的，因此，订立有关合作保护南海高度洄游性鱼类资源的条约是可行的。我们可以借鉴南北极治理模式，参考《联合国海洋法公约》《南极条约》《北极条约》《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》来缔结《南海高度洄游性鱼类合作开发保护公约》(以下简称《公约》)，规定高度洄游性鱼类养护和管理的基本原则和具体措施;规定合作开发保护机构及其职能;和平解决争端及争端解决程序;进一步细化《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》的内容，并结合南海和南海高度洄游性鱼类的实际情况，考虑到发展中国家的要求，由成员国根据各国的经济实力和捕鱼方面的收入来缴纳资金并建立合作保护基金会，管理有关合作保护中需要的各项开支，制定更加合理的合作保护机制，将《公约》作为南海高度洄游性鱼类合作保护机制的法律基础。

(二)建立南海高度洄游性鱼类合作保护组织

随着南海周边国家之间的政治互信度增强，海洋资源开发与保护的发展，及南海渔业领域合作的实践，建立南海高度洄游性鱼类合作保护组织是可行的。笔者认为，我们应该开展资源的共同开发与管理，基于南海的实际情况和南海高度洄游性鱼类资源保护的迫切性，开展南海渔业合作，有效养护南海渔业资源。高度洄游性鱼类活动具有周期性的定向往返性，它们穿梭于多个国家的管辖领域，生活于南海的多国沿岸和海底，设立南海高度洄游性鱼类合作保护组织，首先要确定合作的海域。南海是具有争议的海域，笔者赞同傅崐成学者的观点:我国主张U型线内的历史性水域，我国应在历史性水域有优先权，关于历史性水域的高度洄游性鱼类，我国也应优先利用和保护。

中日两国签订了《中日渔业协定》，规定了设立渔业管理委员会负责两国渔业合作事项，根据资源状况、本国捕捞能力、传统渔业活动等相关因素，由缔约国确定在本国专属经济区内的另一缔约方渔船的可补鱼种和可捕捞量及其他条件。中韩也设立了渔业联合委员会，负责维持渔业作业秩序、协商海洋渔业资源开发保护等合作事项。笔者认为，可以借鉴中日和中韩的做法，根据《南海高度洄游性鱼类合作开发保护条约》的规定设立高度洄游性鱼类合作保护组织，建立合作保护组织——专门的保护管理委员会——执行理事会模式。该合作组织通过谈判和协商，在合作的基础上，签订区域间政府渔业合作协定，根据资源状况、本国捕捞能力、传统渔业活动、高度洄游性鱼类的繁殖期等相关因素，确定各国可捕捞量及其他条件，并可建立专门的南海高度洄游性鱼类保护管理委员会，主要负责南海高度洄游性鱼类资源的合理开发与利用，委员会下可设专门的由各国相关人员组成的执行理事会，负责南海高度洄游性鱼类的合作与保护开发，由委员会下设的执行理事会来管理合作保护的基金。我国作为南海沿岸最大的发展中国家，有义务也应该率先积极主动参与到南海周边合作领域之中。

(三)实施渔业配额制度

渔业配额制度指的是以自由入渔为前提、渔业资源的最大可持续生产量为依据，限制其捕捞量的产出量管理方式。一般情况下，除了最大可持续生产量以外还适当考虑社会、经济等因素，在一定期间内(通常是一年)，在特定水域设定某一具体鱼类品种的TAC，然后以总量配额或个别配额的方式进行分配，渔业生产者根据配额量进行捕捞，并允许个别渔业生产单位在法律许可范围内自由买卖、租出或租用配额，其目的是使配额所有者能更加灵活地安排捕捞活动。［5］南海高度洄游性鱼类属于跨界鱼类，笔者认为，南海高度洄游性鱼类保护应该在沿海国相互合作的基础上，实施渔业配额制度，控制各国的总捕捞量，由南海高度洄游性鱼类合作保护组织，建立强有力的渔业监测体系，进行连续的资源调查和监测，并将监测的数据进行渔业统计，结合各国的资源状况、捕捞能力、传统渔业活动等实际情况，确定各国的配额。由于配额制度具有可让与性，各国可以在总配额数量不变的前提下进行自由交易，达到南海渔业可持续发展的目的。

(四)实施休渔制度

休渔制度是在考虑鱼种资源的自然生长规律以及日常开发利用量等因素的前提条件下，通过划定禁渔期和禁渔区 (休渔区、自然保护区)等手段来保护渔业资源的一种管理方式，在禁渔区或者禁渔期内，禁止捕捞或者禁止某些渔具渔法的使用。［5］通过对渔业资源产卵场地的保护，使得捕捞对资源栖息地环境的破坏得以避免，为资源的恢复提供了良好的生长环境，而且禁渔期过后渔业资源的渔获数量以及质量的提高，还能进一步增加渔业生产的经济效益;此外，该制度还可以引导渔民改进或者调整渔业生产的方式，优化资源的配置，使得生产效率较低的个体退出捕捞，从而一定程度上降低了总的捕捞强度。［6］高度洄游性鱼类的繁殖季节主要集中在10月到次年的1月，3月至4月为繁殖结束到重新发育的过度阶段。［7］但可能因出于不同海区，甚至在同一海区因海洋环境的变化也会引起繁殖期的波动，而南海区的金枪鱼为主的高度洄游性鱼类的捕鱼期为10月到次年5月，笔者认为这是不合理的。应该由南海高度洄游性鱼类合作保护组织根据沿岸不同繁殖期，确定休渔期，在繁殖期内禁止捕鱼，并由专门管理基金的执行理事会根据禁渔国家的实际损失给予一定的经济补偿，以达到渔业资源可持续利用的目的。

(五)设立自然保护区制度

高度洄游性鱼类具有高度洄游性，但有其相对密集区。在南海区，黄鳍金枪鱼是主要的捕捞对象，大眼金枪鱼次之，黄鳍金枪鱼在西、南、中沙群岛附近以及东沙群岛南部200米水深以上的深海区均有分布，其中在西沙南部、西沙西北部和中沙西北部有三个密集区，主要渔期为10月至来年5月，大眼金枪鱼每年9—10月在南沙群岛—新威海附近形成渔场，11—12月在南沙北侧有良好的渔场，大眼金枪鱼渔场在1月份位于偏南海区，2月份在偏北海区，3月份在北纬14°以南，四月份在北部海域。鱼类密集区基本上也是其繁殖区，可在《公约》中规定在密集区设立自然保护区，自然保护区在繁殖期内 (10月到来年1月)禁止捕鱼，并由专门管理基金的执行理事会根据实施该制度的国家的实际损失给予一定的经济补偿。

(六)进行养殖技术合作，建立鼓励制度

面对南海周边国家对鱼类需求的增加和南海鱼类资源数量减少的矛盾，对金枪鱼等高度洄游性鱼类进行人工养殖是有效地缓解该矛盾的途径，且日本已经实现了金枪鱼人工养殖，具有一定的技术基础，是可以实施的，尽管南海其他国家无金枪鱼养殖方面的经验，但可以借鉴日本的做法，在养殖技术方面进行合作，将合作的具体细节规定在《公约》中，并规定对养殖技术及开发新品种等方面处于领先的国家进行鼓励，由专门管理基金的执行理事会对这些处于领先的国家给予资金等方面的支持和奖励。各国在养殖技术方面进行合作及设立鼓励制度不仅有利于增加南海高度洄游性鱼类资源的数量，保护南海海洋生物多样性，缓解南海周边国家的渔业纠纷，且有利于促进南海周边国家渔业科学技术的发展，甚至由此带动渔业相关领域的发展，为南海渔业资源可持续开发利用创造良好的海洋生态法制环境。

注释:

①据联合国粮食与农业组织水产与养殖部:《世界渔业和水产养殖状况2010》第35页。

②数据来源于广东省海洋渔业局。

③见《中华人民共和国农业部和印度尼西亚海洋事务与渔业部就利用印度尼西亚专属经济区部分总可捕量的双边安排》

［1］夏章英.南沙群岛渔业史［M］.北京:海洋出版社，2011:218.

［2］傅崐成.海洋法专题研究［M］.厦门:厦门大学出版社，2005:121.

［3］江淮.北部湾:中越合作之湾［J］.世界知识，2006(24):29.

［4］印尼远洋渔业项目工作组章程［EB/OL］.(2007－03－19/26).中国远洋渔业信息网，http://www·cndwf·com/news·asp?news_id=19/26－3－2007.

［5］白洋.渔业配额法律制度研究［D］.中国海洋大学，2011.

［6］郭文路等.关于我国休渔制度问题的探讨［J］.上海水产大学学报，2002(9):175.

［7］李攀等.印度洋中南部大眼金枪鱼生物学特性研究［J］.海洋渔业，2010，32(3):288.