基层村镇“能人治村”的政治文化学分析——以浙江省绍兴市的乡村治理为例

钱清逸

(海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口570228)

基层村镇“能人治村”的政治文化学分析
——以浙江省绍兴市的乡村治理为例

钱清逸

(海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口570228)

以浙江省绍兴市的乡村管理中的“能人治村”现状为样本，发现长久积淀的文化因素，在乡村管理中具有维持乡村熟人社会的民间秩序、形成区域性文化认同、形成管理调解议事等作用。文章针对“能人治村”中经常出现的管理弊端，提出：一要强化“乡村治理的有效民主”，防止“能人治村”的权力异化；二要促使“能人治村”的文化自觉和道德自醒，三是基层党委在引导“能人治村”的同时，要防止富人和能人的实际流失。要扩大协商民主在乡村治理格局中的影响力，要强化民主监督在乡村治理格局中的作用力。上级党组织和乡镇一级的行政管理部门要从选人用人的推荐环节上把好关口。

基层民主；能人治村；政治文化；乡村治理

中国的传统乡村社会发展到现行的农村基层村镇，无论是原来的乡绅政治，还是现在的村民自治，基层村镇管理的核心都是通过推荐或者说选举产生出具有典型性的代表人物来进行乡村管理。被推荐或者选举出来的代表人物或者是道德修养上足以成为全村人的楷模、具有公认的信服力；或者是经济上具有相当实力，足以带动村级经济的快速发展；或者是头脑灵活、能够给全体村民谋取更多的福利和致富机会。

仔细分析乡村村民自治组织的人文因素和文化背景，我们不难发现，在这些制度体系变更过程中，农村村镇的管理实践中还持久地保留着一些传统乡村长久以来积淀下来的文化印记，这种文化印记一方面有利于推进基层村镇管理的民主化进程，但另一方面，“能人治村”也会扭曲和异化这些传统文化。当农村基层的传统文化元素和现代的能人治村模式碰撞在一起的时候，如何优化农村村镇行政管理就成为一个新问题。面对这些问题，乡镇管理“能人治村”开展得较早的江浙一带，相关的问题和各种现象也就自然而然地表现得较为突出。为此我们选取了浙江省绍兴市的乡镇管理作为样板，进行研究。

一、浙江省绍兴市“能人治村”的基本现状分析

据浙江省民政厅2003年统计，浙江省13.32万名村委会成员中，“富人群体”约占30%，其中义乌市2726名村委会成员当中，“先富群体”当选比例高达60%，而在421名村委会主任中，比例更是高达65%。黄文刚在2007—2009年中共绍兴县委组织部一份题目为《绍兴县“富人村官”群体调查报告》的调研报告显示：在绍兴县2046名村两委委员中，“富人”占总数的20%以上，其中，在333名村党组织书记中，私营业主有136名，占40.84%;个体工商户32名，占9.61%。在333名村(居)委员会主任中，私营业主有69名，占20.72%;个体工商户44人，占13.21%。黄文刚指出：“富人治村”也使得农村基层组织建设面临诸多新情况和新问题。例如有一部分“富人”参选是“为己谋利”。“富人村官”都不同程度地存在“一言堂”的现象。由于村级经济的衰退，村民们不得不日益依靠于富裕的村干部的捐赠和富裕的候选人的捐赠承诺，来维护行政村的公共利益，导致“富人”的财富和威望大幅“升值”，使越来越多的“富人”主导村级事务。随着财富在村级治理中扮演越来越重要的角色，富人治村在客观上增加村民福利的同时，也不可避免地滋长了金钱控制一切的“拜金主义”。

二、能人治村的行政管理属性分析

“能人治村”与“富人治村”在定义上还是有明显的不同之处。富人不等于能人，所谓富人仅仅是指有钱人，而能人更注重于是有能力的人。然而在一个以金钱作为成功与否的主要衡量标准的社会里，富人很有可能被视作能人。也就是说在实际的操作过程中，这两者之间在本质上有高度的一致性。在基层的农村社会里，“富人”总是被自然而然地当作“能人”。

袁松对于“富人治村”做出解释，认为“富人治村”实际上是村庄权力结构的一个变化过程。随着特定社会空间中的资源愈来愈密集，场域内的权力结构可能会产生相应的变化。在这个变化过程，村内各种精英的力量均衡被社会分层体系里的上层经济精英的合纵连横所替代，他们彼此竞争与合作的结果将决定村两委的权力配置[1]。

考察农村的富人和能人的产生原因，贺雪峰教授在分析农村富人群体的形成时指出：“沿海发达地区和城郊农村有着更多的经济机会，这些地区有更多农民可能抓住机遇先富起来。一部分农民因为思维机敏、视野开阔、运气较好、有专业技能，或敢冒风险，抓住了时代机遇，在务工经商方面或从事农业生产方面获得成功，成为农村中先富起来的群体，掌握了远比一般农民多得多的财富。这些先富的农民，多是开店、办厂、贩买贩卖、做包工头、当老板或调整农业产业结构而获得成功者。”[2]

党员群众之所以欢迎“富人”担任“村官”，很大原因是认为“富人村官”实力雄厚，不会在乎村集体微乎其微的一点资产，这在无形中提高了“富人村官”的威信，营造了农村风正气顺、和谐发展的良好局面。洪丰、张可在《能人治村》一文中转载了重庆市委学校唐洪英教授的观点：“能人治村”是时代的进步，体现了农民由过去单纯地追求道德向道德风尚与经济发展共存的进步。中国农民的认识与思想随着时代的发展正在发生变化，正是农民意愿的变化才推动富人走向农村基层政治的前台。事实上也确实有大量的“富人”和“能人”村官带领一方百姓致富奔小康[3]。

分析“富人治村”和“能人治村”的原初动机，本身富裕使得他们较少具有“贪污之心”虽然说也是经济上的一个重要的支撑原因，同时其背后还有更为重要的“人情层面和文化层面”的原因，有报答乡亲们的朴素情怀，有为家乡干点事情的雄心壮志，有光宗耀祖的传统根性。《孝经》开宗明义第一章：“身体发肤，受之父母，不敢毁伤，孝之始也。立身行道，扬名于后世，以显父母，孝之终也。”十分清楚地指出，一个人对于父母亲孝顺的起点是：“身体发肤，不敢毁伤”，而表示孝顺的终极目标则是：“扬名于后世，以显父母”。正是这一点，一方面充分显示出了“富人治村”和“能人治村”的思想观念和传统文化的认同，另一方面也充分显示出了新时期乡村政治和管理格局中的传统文化根基。

然而，在乡村社会管理的实际运行过程中，能人治村和富人治村的负面效应也常常无法避免，并且会漫延形成一种负趋力。贺雪峰教授在《论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础》一文中也指出：“富人往往具有较多的资源、较多的关系和较强的个人能力，而可能将村庄治理得更为良好，引起舆论的好评。然而，又因为动辄数十万元贿选村官的轰动性报道，而使舆论对富人治村抱有警惕。富人治村引发国内学界及各界政治上的隐忧。”[2]同时，洪丰、张可在《能人治村》一文也指出：并非所有愿意当“村官”的“能人”都乐意带领村民走向共同富裕，要防止少数动机不纯的“能人村官”，利用手中的权力，占有更多的社会资源，为个人谋取更多的财富以取得“补偿”，从而形成农村基层行政管理“财富+权力”的势力链条[3]。

“富人治村”和“能人治村”管理体制，如同一把双刃剑，具有二重性。一方面，有能力的人通过对公共权力的支配，可以高度配置公共财富和公共资源。另一方面，一旦有能力的人利用手中所掌有特定的权力，对公共权力进行的不适当运作，也会加剧对已经形成的社会财富的瓜分和公众秩序的破坏。分析产生这些问题的背后根源，有“见利忘义”，有“人不为己，天诛地灭”，有“一朝权在手，便把令来行”，有“有权不用，过期作废”，甚至还有“凭什么人家拿得，我拿不得”，而所有这些思想和念头，无不来自传统社会的文化糟粕烙印和世间庸俗认知，如果说“制度设计的失效”是导致“富人治村”和“能人治村”管理模式出现偏差的客观原因，那么“道德文化的失范”则是导致“富人治村”和“能人治村”管理模式出现失态的重要根源。

三、乡村政治的文化基础以及所具有的归化功能

(一)乡村文化元素的变迁

中国传统政治文化的基本价值与特征是由儒家文化定义的，其经过儒家思想几千年的浸润，已经深深地根植于每一个中国人心中，尤其是成为广大农村普通百姓思想当中的一部分。葛荃曾经指出：“在传统的道德修身观念的普遍约束之下，人们不是作为权利主体，而是作为道德义务主体参与全部的社会政治生活。”[4]

历史上较为显著的是明朝何心隐(本名梁汝元，1517-1579)所建立的聚和堂，这是以宗族为单位而组成的自治团体。教育、抚养、治丧、冠婚、衣食以及纳税等方面的事物，概由团体统一管理。聚合堂成员平等，集体生活，即所谓“总聚祠”、“总宿祠”、“总送馔”，希图真正做到“老安少怀”。同一时期的罗汝芳“居乡居官，常绎诵我高皇帝圣谕，衍为《乡约》，以作《会规》，而士民见闻处处兴起者，辄觉响应”[5]。上述文化元素最后均融合汇总成为农村乡镇固有的文化表现形式，再加上方言土语，祠堂戒规、家谱文化、乡规民约等元素，成为农村和乡间带有政治色彩和管理职能的内生规章，与当地的物质文化、精神图腾、家族历史一起，成为带有独特色彩的民俗和地方特色文化。

改革开放以后，不同发展阶段、不同的发展区域以及不同的物质需求，对农村乡镇的固有文化带来了冲击和更新，主要表现为外来人人员的进入和交流、信息传媒的宣传影响、基本政策的调整、国外思潮的影响，从而使得乡村的政治生态和文化结构呈现出多样化的特征。在现阶段的管理格局中，乡村原有的秩序正逐渐地被打破，无论是基层管理者，还是普通的百姓，都在寻求形成一种新的秩序和管理模式。

(二)文化内涵在乡村管理中的作用

1.维持乡村熟人社会的民间秩序。乡村文化在村镇治理中最显著的功能是维系着一个熟人社会的生存法则。经过明清时期几百年的相对固定式发展，绍兴演变成为一个熟人社会，从而发展形成具有江南特色的乡绅政治格局。主要表现为同宗同族的礼堂文化和本乡本土的村规民约。

分析“熟人社会”与“生人社会”(即由原来相对固定的“氏族社会”演变成为“流动社会”)的区别，就会发现支撑不同社会结构的基本要素发生了明显的改变。在个人的社会交往方面，“熟人社会”靠面子，“生人社会”靠沟通；在经济和商务往来方面，“熟人社会”靠信任，“生人社会”靠契约；在行为的引导和规约方面，“熟人社会”靠长辈作为中间人和第三方调解，“生人社会”则靠法律；在个人的行为自律方面，“熟人社会”中，人们普遍不敢做那些违反道德又不触及法律的事情，而“生人社会”就会发生胆大妄为不计后果的突发事件。

《绍兴市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示：“全市常住人口为491.22万人，全市常住人口中市外流入人口为101.85万人，占20.73%”。而在相当一部分乡镇如诸暨店口、绍兴县钱清镇、杨讯桥镇，流动人口的数量已经超过本地常住人口的总量，外来人口的融入和交流，使得绍兴乡村的社会结构从原来的“熟人社会”逐渐演变走向“生人社会”。随着现阶段基层农村社会结构从熟人社会逐渐转变为生人社会，其结果必然导致基层社会的管理方式也要随之发生变化，并且在这样一种变化过程中，稍不注意，就会形成管理断层，产生管理真空。而在这样一种社会结构的变迁中，无论是“富人治村”还是“能人治村”，都不可避免地面临着如何克服生人社会所带来的管理压力的问题。

2.形成区域性文化认同。在浙江，以绍兴为代表的越文化体系，是从春秋战国时期开始一直延续下来并且得到当地百姓高度认同的一种文化基因。无论是当时的断发文身，还是到现在还非常盛行的祭祀、上坟、修谱等仪式，以家庭、宗族、村庄为单位，都还保留着许多传统元素和符号。像绍兴的村庄存在着陈姓、李姓、钱姓等单姓聚居的村落，甚至村庄的名字也以姓氏来命名，如李宅、卢宅、王村等。在浙江广大的农村地区，基础的社会组织系统是宗族和辈分，这是由始迁祖先们繁衍而来的自然群体结构。因此以祖宗和家庭的名义就被作为传统中国社会的基本模型，其实质就是在于通过以祖宗的名义来唤醒集体感情,通过血缘认同以达到组织认同。

莫里斯·弗里德曼(Maurice Freedman)在研究中国传统社会的组织结构时指出：发展出的宗族范式把汉人宗族看成一个共产单位，即经济共同体。在这样一个共同体内部，除了经济利益上的互相得益之外，必然形成与地域和宗族自身相匹配的独特的地方文化。地方文化在村落中的延续并不依赖成文的法令，不依靠人们对于各种明定规则的有意识遵守，而是靠身体自幼接受熏陶而养成的习惯。文化具有激发行动并受行动所制约的双重性。一方面，文化起到行动的资源库的作用，所有的行为都可以在其中找到自己的意义。另一方面，集体的行动又会反过来塑造文化的内涵[6]。

3.形成管理、调解、议事的观念定型和文化边界。在绍兴的农村，遇到问题和矛盾首先是找娘舅说理和调解，在这样一种化解社会问题和矛盾的机制中，同宗族内的娘舅被赋予了超过父母亲直接监护权的权力。子女与父母产生冲突，能够有资格出来打圆场、做仲裁，进行中介的并不是叔伯，也不是祖父外祖父，而是位于娘家系列中，最为年富力强的并且是有能力的人。如果扩大到不同家庭之间的冲突，或者是不同村落之间的矛盾调解，需要进行“讲清爽”和“吃讲茶”的时候，处于中间调停者的人们常常有两种类型的人物所组成。一是宗族中年龄和辈分最高的长者，他们起到压阵的象征性的监督作用。还有一种是年富力强、具有相当的实力和地位的中年能人，是他起着最终的拍板和决断的作用。

著名的枫桥经验就是所谓的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”和“群防群治”。其中“小事不出村，大事不出镇”就是立足于充分利用宗族的影响力和掌握力来解决问题和矛盾。构成了一个以村庄、乡镇为单位，以地方性和区域的道德文化观念为标准的管理、调解、议事的观念定型和文化边界。新中国成立之后，再加上党的群众工作路线和政府的社会综合治理方式，一方面强调防范社会矛盾的激化的重要性，体现了政府主导的特色；另一方面又强调要走群众路线和地方自治的重要性，体现了民间主导的特点[7]。

四、运用乡村治理的文化正能量来克服“能人治村”的负趋力

富人治村和能人治村是中国农村社会发展的必然趋势，是基层农民的政治需求。能人和富人在推动农村的民主政治、经济发展水平和农村文化发展方面的成就是显著的。但在看到富人和能人治村正面价值的同时，如何通过有效的制度设计来克服能人治村的负面效应，是当前基层社会管理所的当务之急。从浙江绍兴的试点情况来看，通过基层党组织的引导和村民的自发组织，形成一些值得总结的工作模式：

(一)用“典章制度的刚性”来规制“能人治村的随意性”

中共新昌县儒岙镇党委的一份总结材料《实施乡村典章切实提升村级组织管理水平》显示，儒岙镇在推进村级组织规范化建设进程中，探索实施了乡村典章，走出了一条加强农村基层民主政治建设的新路子。具体的做法是：(1)凝结群众意志，体现典章的自治性。乡村典章在制订过程中，一是由上级制订变为由村民自己参与制定。二是由少数人说了算变为集体表决决定。三是由制度挂在墙头变为每家每户一册。(2)强化领导核心，突出典章的权威性。建立村民委员会向村党组织报告制度，要求村委会每月向村党组织报告一次工作，遇到重大事情随时报告。避免了村两委互相争权、推诿扯皮、相互掣肘等情况。(3)细化管理要求，确保典章的规范性。做到明确村务决策主体，村务决策内容，村务议事规则和村务决策权限。(4)健全监督机制，增强典章的严肃性。真正把监督权交给全体村民，通过民主评议、经济审计、村务公开等形式和载体，畅通村民群众对村干部的监督渠道。

《乡村典章》的实质是从单一的“农村精英代理管理模式”发展成为多维的“公民参与管理模式”。虽然材料中提及的“在村干部层面，对思想不正、行为不轨、闹不团结、不履行职责等构不上党纪处分和组织处理的，给予诫勉；对村基本建设项目发包等工作违规决策、违规管理或个人侵权行为造成损失的，要求村干部赔偿相应损失”还未能有效地实施，但是从公民参与管理这一点上讲，具有积极的进步意义。

(二)用“管理内容的固定流程”来防止“能人治村的个人独断”

八郑村位于绍兴下辖的县级市——嵊州市三界镇，共778户2765人。八郑村结合《八郑村村务公开》《村干部谈听评》等八个重点工作操作流程所形成的“八郑规程”。基本内容包括：(1)民主选举制度和民主选举流程。(2)村务决策制度和流程。(3)财务管理制度和流程。(4)工程招投标管理制度和流程。(5)村务公开制度和流程。(6)民主管理监督制度和流程。(7)村干部谈听评制度和流程。(8)村干部工作责任追究制度和流程。中共绍兴市委党校副教授钱子健曾经撰文《从新型村治模式看村民自治走向——以绍兴市村级民主治理创新为例》作了民意调查，统计显示：“通过对‘八郑规程’的支持情况的普查结果显示，97.5%的村民对八郑规程‘很重视，很支持’，有96.8%的村民代表表示会按照‘八郑规程’去监督村干部，有90%的村民和71%的村民代表认为在‘八郑规程’实施后，‘村民代表的作用，比村干部的作用更大’，村民对村务公开特别是财务公开的满意度达到100%。”[8]

(三)用“利益群体公开监督”来制约“权力个体的私下寻租”

2004年以来，夏履镇结合农村实际，推行了村级民主管理程序化模式——夏履程序。选择事关村民利益的重要事项，以保障村民“知情权、决策权、参与权、监督权”为核心，制定一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径。夏履程序的实施具体按村务的不同内容细分六套程序。例如《程序之二——集体资产经营处置程序》规定：村两委会提出意见→(1)非大额度：党员大会通报→股东代表通报→村务公开；(2)大额度：党员大会讨论→股东代表讨论→村民代表会议表决→村务公开。(注：非大额度指收支1万元以下项目。承包经营方案和10万元及以上集体资产经营项目要进行民主听证。)

作为村干部最大的问题，一是不愿做事，没有作为；二是不会做事，常常失误；三是常做私事，为自己亲友谋利。而作为普通的村民，最担心的是自己的利益被侵占，希望的是能够行使民主权利，在村级事务中，表达自己的意见和主张，使知情权、决策权、参与权、监督权真正能够得到落实。”夏履程序的实施结果，客观上能够抑止“富人治村”和“能人治村”所带来的权力寻租和私下里暗箱操作。

五、结论与总结

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十九条对于加强社会主义民主政治制度建设、对于基层民主的制度设计和管理创新作了详细的规定：“发展基层民主”畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[9]仔细分析《决定》中的思想在农村基层能人治村实际中的贯彻，我们认为一是要扩大协商民主在乡村治理格局中的影响力。二是要强化民主监督在乡村治理格局中的作用力。三是上级党组织和乡镇一级的行政管理部门要从选人用人的推荐环节上把好关。从制度设计最初出发点来看，无论是富人治村还是能人治村，都蕴含着富人帮穷人、强者帮弱者的一个哲理。但是，从实际操作层面来看，人心的自私和对公共财产的贪婪，常常导致这些处在治村职位上的富人们导演出一幕幕假公济私和损公肥私的丑剧。而要解决这个问题需要通过农村基层民主的进一步发展和村民代表、党员代表的有效监督机制和形成。总之，说到底，“能人治村”的优势作用能否发挥好，一方面要从伦理道德层面培养能人和富人的“治村良心和觉悟”，使得他们不想作乱，另一方面还要从人事和制度层面形成对能人和富人在治村过程中的“刚性规制”，使得他们不敢作乱或者说没有机会作乱。

[1]袁松.富人治村——浙江吴镇的权力实践(1996-2011)[D].华中科技大学，2012(5).

[2]贺雪峰.论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础[J].社会科学研究，2011(2).

[3]洪丰,张可.能人治村[J].公民导刊.2004(8).

[4]葛荃.中国政治文化教程[M].北京:高等教育出版社,2006：153.

[5]贾乾初,愚夫愚妇:平民儒学语境中的“人”——基于政治文化立场的考察[J]，文史哲,2013(2).

[6]赵旭东.文化的表达——人类学的视野[M].北京:中国人民大学出版社,2009：225.

[7]谌洪果.枫桥经验与中国特色的法治生成模式[J].法律科学(西北政法大学学报),2009(1).

[8]钱子健.从新型村治模式看村民自治走向——以绍兴市村级民主治理创新为例[J].中共浙江省委党校学报.2008(4).

[9]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]//中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编.北京:人民出版社,2013：49.

(责任编辑周一农)

2014-02-11

钱清逸(1992-)，女，浙江绍兴人，海南大学政治与公共管理学院行政管理专业2011级学生。

C912.82

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1008-293X(2014)03-0048-05