财政管理视角下中等职业教育投入机制的优化

付 铮

（河南牧业经济学院，河南 郑州450008）

中等职业教育承担着实用型技能人才的培养任务，是各个教育阶段中与市场经济结合最为紧密的部分。由于中等职业教育自身的特殊性，其财政保障机制也与其他教育阶段有所不同。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2012年）》规定，中等职业教育“实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制”。“中等职业学校为了自身的发展，对政府的教育财政投入有强大经费需求”［1］。在中等职业教育投入上，政府应有效发挥财政资金的引导、带动作用，吸进行业、企业和其他社会力量共同投入职业教育，建立中等职业教育的多渠道投入机制。

一、现行财政投入机制存在的主要问题

我国教育经费的来源划分为两大类：一是财政性教育经费，二是非财政性教育经费。财政性教育经费在总经费中所占比例反映出我国教育系统对政府财源的依赖程度，在一定程度上也反映了我国政府在教育经费投入中的角色和责任［2］。

中等职业教育的财政资金主要包括人员经费支出、公用经费支出和项目支出。按照预算核定办法，我国现行中等职业教育财政投入机制主要有两大类：一是参照同级全供事业单位核定预算拨款。二是根据在校生人数实行生均财政拨款。

第一类财政保障方式已不适应现代职业教育发展需要，各省份也在逐步淘汰，并逐步建立具有激励机制的财政保障方式。第二类财政保障方式虽然有效实现了财政保障水平与办学效益的挂钩，但仍存在以下不足。

财政拨款额度核定的基础不准确且时效性差。与义务教育、高等教育等其他教育阶段不同，中等职业教育门槛较低，招生和教学方式灵活且多样化，在校生流动性较大，中等职业学校除了正常的秋季招生外，春季学期仍有一次大规模招生，全年学生学籍注册有十月份、十二月份和次年四月份，正常教学期内，也存在新生入学和学生退学流失等情况。因此，中等职业学校的在校生是一个动态数据，以上一年度秋季学期为节点的教育统计数据难以准确反映学校的在校生规模，进而影响到财政拨款额度核定的准确性。更为重要的是，以在校生人数为核心的生均财政拨款方式，直接刺激了学校脱离自身硬件条件和教学能力，单纯追求扩招和在校生规模，导致师生比失衡，教学质量下滑甚至虚假申报人数等现象。

多渠道经费供给机制尚未形成。中等职业学校相对于普通高中和高等教育，生源质量较低，在校生人数波动较大，获取银行贷款难度较高。行业、企业、个人捐赠尚未形成社会氛围。尤其是近年来中等职业教育逐步实现免费，丧失学费收入这一主要经费来源后，学校经费来源进一步单一化，自身积累能力弱化，财政资金尴尬地成为学校运行发展的主导力量，与市场经济结合最为紧密的中等职业教育反而比普通高中和高等教育更加依赖政府投入。

事业发展专项资金使用有效性不强。中等职业学校的事业发展专项资金，主要由单位年初预算的专项支出和年度预算执行中追加的专项经费两部分构成。在项目安排方式上来看，年初预算专项支出主要是由学校及主管部门根据学校事业发展需要确定具体项目，学校在安排具体项目时既要考虑预算额度限制，同时还要按照财政部门关于预算执行的有关规定，确保财政资金的及时支付。因此，学校难以通过年初预算的专项经费积累基本建设或大型仪器设备购置。年度预算执行中追加的专项经费，通常是财政部门根据当年财力状况和职业教育行政管理部门规划实施的重点工作安排的，例如中央财政支持的职业教育实训基地建设，通常具有较强的针对性，而各个中等职业学校由于其发展阶段不同，学校所面临急需解决的问题也各不相同，财政专项经费指定用途与学校实际发展需要有所偏差，同时也导致学校为争取更多财政资金支持产生更多的重复建设投入问题，形成财政资金使用的低效率和浪费。

统筹规划指导缺失导致财政资金使用效益较低。部门预算是以学校为单位独立核定的，预算编制中，职业教育行政管理部门对财政资金的投入使用缺少统筹规划，没有建立起学校之间、学校与企业之间、地区之间的共建共享机制，各个学校又都是按照自身发展需要安排项目支出，因此难免出现相同项目、相同设备的重复建设、投资。

在校生人数和毕业生就业率不能全面反映学校的办学成果。在校生规模一定程度上反映了学校的吸引力，但不代表在校生多的学校教学质量较高；毕业生就业率高同样也会存在专业不对口、高学历人才低端技术岗位就业的现象。因此，中等职业学校办学效益的好坏，毕业生培养质量的高低，还应结合社会对培养毕业生的认可程度和毕业生对社会经济发展的服务能力综合考核。

中等职业学校资金使用效益较低。判断一个地区、一个学校资金供给水平是否合理，不应单纯看财政投入总量或者占教育投入的比例等，还应该结合学校的实际发展需要和财务管理能力，以此来更加合理地确定财政投入规模。

财政资金使用效益的跟踪监督评价相对滞后。目前各个省份财政对中等职业学校的保障方式，不论是参照事业单位供给还是实行生均财政拨款，财政资金管理使用情况的跟踪问效主要是处于事中和事后，基于绩效评价的预算安排办法较为被动，财政拨款与绩效考核结果未能实现有效挂钩。

二、优化中等职业教育财政投入机制的路径选择

中等职业教育财政投入存在问题的根源在于财政拨款预算安排的前置。财政预算批复下达后，由于预算执行过程中的各种不确定因素影响，实际财政拨款预算执行结果与预期存在差异，主要体现在资金安排方向与学校实际投入需要存在偏差、资金使用效益不高、项目实施成效低于预期、预算执行缓慢以及发生截留、挪用等违规行为。进一步完善中等职业教育财政投入机制，主要有两方面思路：第一，建立以培养成果为导向的预算核定机制。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），提出要“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。政府购买服务，是发达国家财政预算安排的重要方式，也是我国预算制度改革的主要方向之一。弥补中等职业学校现行财政拨款机制缺陷的出路，可以结合上述文件精神，探索将中等职业学校财政拨款预算安排方式转变为以中等职业学校教学培养成果为核心的绩效型预算拨款方式，即将以学校运转的预期成本和效益作为基础核定预算拨款方式，转变为以学校已产生的教学培养成果作为基础核定预算拨款。第二，建立第三方专家团队参与机制。更加积极地引入专家、学者、研究机构、企业管理人员、学科带头人、技术工程师、经济领域专家等第三方专业力量，提高中等职业教育政策制定、项目评审、绩效考评等工作的专业化程度，更重要的是建立第三方监督、评价、制衡机制，改变职业教育行政管理部门在预算编制与预算执行、预算管理与考核评价中既是运动员又当裁判员的现状。

进一步优化中等职业教育财政投入机制可以采取以下措施。

（一）加强中等职业教育发展的顶层设计规划。调整由政府部门研究出台中等职业教育发展政策的管理机制，由相关领域的专家团队在充分调研、论证的基础上，向政府有关部门提出中等职业教育发展需要解决的突出问题和薄弱环节以及政策建议，由职业教育行政管理部门会同财政、发展改革等有关部门共同审议后印发实施。在专家团队组成结构上，除职业教育行政管理、财政、发展改革等职业教育发展直接相关部门人员外，还应吸收职业教育学校专业带头人、校长、企业工程师、经济学家、生产管理专家、心理学家、劳动力市场研究专家、职业教育研究专家等，同时还应根据其他政府职能部门需要，吸收交通运输、水利、农业、工业和信息化等国民经济各部门人员，提高职业教育发展与国民经济的相关性。

（二）进一步完善预算编制方式。生均财政拨款应兼顾基本保障和考核激励。为保持中等职业学校教职工队伍的稳定，财政应将教职工的基本工资、基础性绩效工资、影子工资和离退休经费等予以全额保障，将教职工奖励性绩效工资、公用经费和事业发展专项经费全部纳入生均财政拨款范围。依据中等职业学校在校生规模、毕业生就业率等因素按因素法综合核定财政拨款总额，同时应根据学校近年来财政资金结余结转情况对财政拨款总额进行适当调整。在核定的预算总额框架内，进一步扩大学校经费安排自主权，由学校根据自身事业发展需要自主安排支出项目。

（三）调整财政预算管理模式。一年一度的财政预算编制周期，不利于职业教育扶持政策执行的连贯性，也易导致职业教育行政管理部门和学校预算编制的短视。应逐步探索实施中期预算制度，由各学校在政府部门指导的中长期发展规划下，结合自身发展需求编制三年发展规划及预算草案，提交职业教育行政管理部门和财政部门组织的各领域专家团队审议后批复执行。中期预算管理模式可以有效解决学校个体与职业教育整体发展方向相脱节问题，同时可在中期预算集中审议阶段，加强不同地区、不同学校之间资源的优化配置，避免学校年度预算编制的无序性、片面性。

（四）完善项目评审机制。按照现行普遍做法，政府设立的专项资金在评审项目时主要是职业教育行政管理部门及相关职能部门主导的，以政府有关部门工作人员和抽取的教育领域（主要是学校或研究机构）专家组成。这种构成的项目评审专家组，主要存在以下弊端：一是项目评审难以按照有关规定彻底落实相关利益回避制度。二是政府工作人员、研究机构专家偏重于宏观和理论研究，与社会经济发展趋势、产业发展动向、技术人才革新、市场需求变化等与职业学校发展密切相关的发展动向了解不够深入。因此，政府设立的专项资金，评审专家团队建议以行业龙头企业、工程师、企业人力资源管理者、政府人力资源市场管理者、行业企业研究机构等市场一线专家为主体，政府工作人员、学校、研究机构专家则负责把握项目评审的总体原则、方向和框架。

（五）财政资金应由扶持规划项目转变为奖励已实施项目。转变设立财政专项资金→学校按照专项资金用途组织申报项目→下达专项资金启动实施项目→审核验收的传统项目拨款机制，调整为对学校、地区、省市已经启动的建设项目进行评估筛选，对符合政策规划、项目建设管理规范的实施中项目或已完成项目给予以奖代补，防止学校根据财政设立专项资金被动选择建设项目，也可有效防止虚假申报、资金挪用、项目建设进度缓慢等问题。

（六）调整财政专项资金违法违规行为惩罚方式。目前对检查发现的违法违规行为，主要做法是追回财政资金、追究有关责任人责任、取消享受政策资格等。这种做法虽对违法违规行为形成了一定的威慑，但其直接后果是影响了学校的正常发展和教学质量，最终受害者是在校学习的学生，而当事人个人利益并未受到直接影响。因此，提高财政专项资金管理使用违法违规成本，可在保障学生学习条件和教师待遇不受影响的基础上，对中等职业学校行政管理人员绩效工资进行扣减，同时对项目评审专家进行追究问责。

［1］王凤羽，温涛.农村职业教育供给与需求的经济学分析［J］.求索，2013（12）.

［2］唐兴霖，李文军.中国教育经费的结构分析：1995——2010年［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2013（3）.