——寻找中国版食品安全“吹哨人”

南方周末记者 汪韬

◤每个行业都有自己的秘密，尽管官方试图培养中国食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因奖励不够多，举报者顾虑颇多，“不想要钱，不想让人知道‘我是谁”。

◤在食品安全立法层面，“暂时不会单独列出内部人举报制度”，食药总局“比较谨慎，暂时有争议，更多希望地方政府发挥作用”。

南方周末记者 汪韬

南方周末实习生 徐莉莎

“不想让人知道‘我是谁”

重赏之下未必有勇夫。

即便相关食品违法案件结案后，凭着六位身份验证密码和联系方式可领取最高达30万的举报奖金，但在温州市瓯海区，自2012年实行食品安全有奖举报制度以来，只发出了三单匿名举报奖励。

“大部分举报人不想要钱，不想让人知道‘我是谁。”瓯海区食药局相关负责人石柳（化名）说。

愿举报但不愿领赏的情况同样发生在辽宁和上海。2013年1月，辽宁省食品安全办公室首批奖励76名食品安全举报有功人员，公告发出7天后，仍有44人未来领奖。

“部分内部从业人员考虑个人隐私，担心打击报复，举报时匿名或不提供真实身份信息，案件处理以后监管部门也无法联系。”上海市食药局相关负责人对南方周末记者表示。

这些神秘的内部人士在欧美有个形象的称谓——“吹哨人（whistle blower）”。作为具备专业知识的知情人，他们消息灵通，最有可能在第一时间、第一地点察觉问题，吹响哨声，制止问题。

一篇名为《谁吹响了公司欺诈案里的哨声》的美国论文发现：对于资产大于7.5亿美元的美国公司，1996年至2004年的230个财务欺诈案中，6%是外部审计师发现的，19%由公司雇员发现。

“全球揭露的食品安全案例中，由政府查出的很少，大部分是企业内部员工、竞争对手或维权组织揭露出来的。”对食品安全有多年研究的律师冯文煦说。

从学者到监管者，越来越多的人想将吹哨人的相关制度引入中国的食品安全监管领域，可吹响哨声并非那么容易。

“吹哨人法案”漂洋过海

究竟谁动议中国在食品安全领域引入吹哨人法案？

2011年，经济学家郎咸平在谈论“瘦肉精”时，提出引入吹哨人法案。这让关注食品安全的上海商人郭准产生了兴趣，他四处去找研究者，试图找到一种方法，解决“民众对食品安全的恐慌”。

周清杰就是这样被发现的。早在2008年，北京工商大学经济学院教授周清杰就开始研究whistle blowing，他将其译作“吹哨”、“举报”、“揭发”或“告密”。周清杰经常列举的例子是安然公司财务丑闻案中的谢龙·沃特金斯、世界通信公司财务造假案中的辛西娅·库珀和“9·11”事件中的科琳·罗利，她们都在事件发生之前发出了警告甚至直接揭发丑闻。

研究间隙，周清杰曾向商务部的畜禽屠宰管理办公室提出引入有奖举报制度，那是因为河北一个屠宰场老板和他说过注水肉的内幕，在他看来“一个内奸顶一个军”。

和周清杰一样对吹哨人法案感兴趣的还有同济大学法学院教授孙效敏，他最经典的话就是“堡垒最容易从内部攻破”。2007年，孙效敏提出建立有奖举报制度，2008年的食品安全法草案列入了这一条。可惜，2009年出台时被删去。

“征求意见时，企业不同意，监管者也担心有虚假举报。”孙效敏说。食品安全法颁布后，孙效敏撰文批评删除有奖举报制度不妥，还多次在有关会议上呼吁制定有奖举报制度，并提出各地政府主管部门应该支持匿名有奖举报。

值得注意的是，随着食品安全形势的日益严峻，国家主管部门越来越重视食品安全内部举报制度，尤其是国务院食安办2011年发布《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》之后。

苏州大学法学院教授章志远对此的总结是：文件发文主体按照国务院食安办-国务院办公厅-国务院层层递进，措辞则是抓紧制定-认真落实-大力推行。

孙效敏搜集发现，31个省（直辖市、自治区）都建立了食品安全有奖举报制度。2013年，中央财经大学法学院教授高秦伟参与了食品安全法的修订，给食药总局搜集了国外食品举报制度的相关信息。

钱少，难保密

尽管官方试图培养中国的食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因举报奖励不够多，举报者顾虑颇多。

2012年，一位上海的举报人获得了20万元的奖励，多位接近上海市食药局的人士都不知此案细节。上海市食药局给南方周末记者的回复中只透露这是一起保健品牌假冒案例，但“因举报人的保密要求，具体内容省略”。

石柳观察到，即使举报者不透露身份，现场查证时，他们也能大致猜测举报人的身份：周边居民受到影响的，有可能是居民举报；举报的内容有技术深度的，则可能是行业内举报。每个行业都有自己的秘密，不是业内人根本指不出来。

石柳感觉“举报人对政府的信任度还是不大”。据《法治周末》报道，2011年，邯郸律师殷清利举报香油和柴鸡蛋的问题后，没等到工商处理意见，却接到了供应商的求情电话。

在国外，很多国家和地区都单独制定了类似的“证人保护法”。例如美国的《吹哨人法案》、澳大利亚的《举报者保护法》等。英美等国甚至设立了专门的保护机构，对举报人予以特殊的保护，包括整容、更改住址甚至移民。“父母因举报倒霉了，这些机构还要负责把孩子养大。”周清杰说。

如果吹哨人还在公司上班，安然丑闻事件后出台的美国《萨班斯－奥克斯利法案》规定：公司不能对那些已经卷入公司证券调查或舞弊调查的员工采取解雇、降级、威胁、停职、骚扰或其他的歧视行为。

另外，奖励金额上，只有广西对奖金不设上限，其余省份都有上限，最高只有30万元。相比美国的举报奖励直接来自罚金，中国的罚金全部上交国库，再由政府设立公共资金，由财务部门进行专项拨款，这让不少地方政府在预算时难以估量。

据南方周末记者查询，中国发出去的最高举报奖金是20万元，美国则是一亿多美元。2009年，美国辉瑞公司用非法手段推销药品，被罚处13亿美元刑事罚金和10亿美元民事赔偿。5名辉瑞员工和1名医生通过费城的一家法律事务所向美国官方检举了辉瑞，共分得了罚金中的一亿多美元。

“揭发行为是自揭家丑，是组织的叛徒，在行业内没法混了。”周清杰说。孙效敏就曾听说某地方机关有一个重大线索，但是线人要求一大笔奖金，却未和政府谈妥。

“不打假，只推真”

吹哨人制度不仅吸引了监管者和研究者，还吸引了郭准这样的商人。

四处找寻研究吹哨人法案研究学者的郭准想建立一个类似于大众点评的网站，推出企业白名单。企业作出开放厨房参观等承诺就可上榜，还有一项承诺就是模仿美国的《萨班斯-奥克斯利法案》，员工向老板汇报的内部举报，老板不能开除员工或降职降薪。

长沙一家名为“立木信”的“放心消费导航网”也试图打开突破口。总经理王红霞说网站名字来源于商鞅变法中的立木为信，即获重赏。商家在网上公示，店里挂牌，承诺不用地沟油、味精、鸡精等。有人发现与承诺不符情况并举报，就可领取2000元奖金。

“我们不打假，只推真。”王红霞强调。他们也尝试过建立黑名单，和餐饮企业聊后发现，企业不愿意网站登黑名单，只能推出白名单。2013年9月上线以来，已有2000家企业加入。

王红霞给自己的网站只打了60分，因为上线以来，一单举报都没有接到。这印证了多数专家的判断，中国已有的有奖举报制度只是“看上去热闹”。

章志远将公众的不作为叫做“权利行使冷漠症”，公众对自身的财产利益更为关注，对与个人生活关联度不大的权利则怠于行使——“事不关己，高高挂起”。

企业的担心则是借助举报而敲诈。“员工对老板不满，故意把肉掉到地上，又拍了照片，你说这个算是职工违规，还是工厂管理不严呢？”从事种植、养殖屠宰加工的恒阳集团董事长陈阳友说。

“在美国，作伪证是重罪；而在中国，不需要证人到场作证，书面证词就可以。所以，与吹哨人制度配套，还需要有一个可以对质证据、公平讲理的机制。”律师冯文煦也有类似的担忧。

高层谨慎，地方先行

目前，孙效敏和冯文煦想推动在国内建立类似美国的《吹哨人法案》，郭准也在联合学者翻译国外法律。可是，这些只能在电影里看到的改头换面的保护手段在中国似乎不可行。

在2013年10月的《食品安全法（修订草案送审稿）》中，“国家建立食品安全有奖举报制度”已被单独增设为第101条。不过这一条款较为笼统，据多位接近食品安全法修订草案的人士透露，暂时不会单独列出内部人举报制度。

值得注意的是，2011年的《美国食品安全现代化法案》就设立了专门篇章，将吹哨人和食品安全监管结合起来。

制度的突破留给了地方。“在立法层面，总局比较谨慎，暂时有争议，更多希望地方政府发挥作用。”给食药总局提供国际经验的高秦伟说。

2013年，上海市食药局受理食品安全咨询、投（申）诉和举报同比增长57.4%，核发专项资金784笔，同比增长3倍。对于资金的预算问题，温州瓯海设立了食品安全举报专项奖励资金，专款专用。每年的三十万专项资金若不够，财政部门还可追加。

内部举报减少了行政督察成本，带来了社会效益。周清杰还建议成立食品安全公益基金，政府、消费者协会、行业协会、企业和慈善机构都可以给公益基金投钱，通过公益基金支持食品安全举报。

“（上海）正在进一步明确隐名举报的操作办法，鼓励更多‘深喉勇敢说出来。”上海市食药局相关负责人说。