石羊河流域水权管理制度框架研究

张永明，王鹏全，曹进军， 李常亮

（1.中国农业大学，北京 100083；2.甘肃省水利厅，甘肃 兰州 730000；3.兰州理工大学 能源与动力工程学院，甘肃 兰州 730050）

石羊河流域水权管理制度框架研究

张永明1，2，王鹏全3，曹进军2， 李常亮2

（1.中国农业大学，北京 100083；2.甘肃省水利厅，甘肃 兰州 730000；3.兰州理工大学 能源与动力工程学院，甘肃 兰州 730050）

石羊河流域地处内陆干旱区，是典型的资源性缺水地区。水权制度建设是优化水资源配置的基础工作，将区域水权分配与行业取水许可管理有机结合，对高效配置水资源，建立和完善流域水市场，实现流域水资源的可持续利用和经济社会的发展有重要的现实意义。本文以石羊河流域水资源开发利用现状为依据，尊重历史，承认现实，统筹生产、生活和生态用水，提出流域的水权内涵、界定原则和初始水权分配方案；并对开展流域水权交易和水权管理的制度体系建设提出了相关建议，为石羊河流域水资源合理配置，确定水权分配方案，开展水权交易，建设水权管理制度等提供理论依据。

石羊河流域；水权制度；初始水权；水权交易

1 研究背景

石羊河是中国内陆河流域中人口最密集、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的流域之一。2010年全流域人口241万人，多年平均水资源总量为16.59亿m3，其中地表水资源15.6亿m3。面对日趋恶化的生态环境和尖锐突出的水资源供需矛盾，水资源如何保障社会经济发展和区域生态安全显得极其重要和紧迫。近年来，随着当地经济社会的发展，水资源呈现供不应求的趋势，石羊河流域成为我国干旱内陆河区水资源超载最为严重的地区，上下游水事纠纷尖锐，下游部分地方人民群众因得不到基本生活用水而背井离乡，远迁异地；同时，当地水资源综合管理模式不够完善，致使生产用水大量挤占生态环境用水，地下水资源过度开采，林木死亡，沙漠入侵，生态恶化。要实现石羊河流域可持续发展，必须首先建立新的水循环条件下的水权框架，营造良好的水资源利用秩序，为近期的治理和长期的发展奠定制度基础。本文通过分析石羊河流域水权制度建设存在的问题，以建设节水型社会为目的，提出石羊河流域水权管理制度框架，为落实初始水权分配方案、水权交易、依法治水和经济社会协调发展创造良好的基础。

2 流域水权制度建设存在的问题

由于石羊河流域取水许可管理工作和水权制度建设起步晚，工作基础薄弱，水事纠纷和矛盾复杂，至今尚未建立起成熟的符合流域实际情况的水权综合管理体制与机制，其突出问题表现在以下几个方面：

（1）用水结构不合理。根据2010年流域水文资料，农业用水约占全流域总用水量的84%，这种“一头沉”的不合理用水结构导致流域水资源利用总体经济效益低下，而且造成了水资源的大量浪费。流域水权转换的强度亟待进一步加强，实现有限水资源的效益最大化。2010年用水结构见图1所示。

（2）计量设施普及率低。取用水测量设施残缺不全，缺乏有效监控手段，引水量不能准确计量，影响总量控制和定额管理两套指标的落实；输水渠系老化，利用率低，清淤维修工作不够到位。

（3）初始水权分配和取水许可管理制度不完善。流域水资源宏观调控机制尚不健全，取水过程中缺少水行政主管部门职能的法律支撑，以优先权模式主导的水资源配置不能形成高效用水与节水的激励机制［1］；取水许可监督管理制度不够完善，取水与计划用水、节约用水管理相脱节；取水许可证年度审验、水资源保护、生态环境保护等工作有待加强。

（4）水权和水市场体系不统一。目前水权的流转主要以协商为主，市场机制体现还不够充分，水费构成不规范，灵活性差，没有专门的水权交易市场平台。流域水权和水市场体系的分离，使得用水秩序混乱，水权流转模式单一，水资源配置效率低。

图1 2010年石羊河流域用水结构

3 流域初始水权体系研究

3.1 水权的内涵石羊河流域的水权专指水资源使用权，包括流域内的地表水和地下水。其水权界定以地级市为基础，以县（区）为基本单元，分行业、分层次进行界定，范围为全部石羊河流域内各有关县区和其他单位，包括武威市及其所辖的天祝、古浪、凉州、民勤四县区，金昌市及其所辖的永昌、金川两县区，以及张掖及其所辖的肃南、山丹两县。

3.2 水权界定的原则与优先序石羊河流域初始水权界定在历史性、现实性、公平性、科学性、可持续性和以人为本的总体方针指导下，将遵循以下4条基本原则［2］：（1）体现国家水权全民所有的原则；（2）基本用水优先、公平与效率兼顾原则；（3）尊重历史和立足现状的原则；（4）民主协商与集中决策相结合的原则。

针对石羊河流域自然环境特点和经济生活发展状况，依据《中华人民共和国水法》确定流域的水权配置优先序为［3］：充分满足城乡生活用水，保障稳定人工绿洲的基本生态用水，满足重点工业用水及一般工业的生产用水，公平保障农民生存的农业基本用水，协调分配生态用水、农业用水、环境用水及其他用水。

3.3 初始水权界定初步框架石羊河流域初始水权的界定需遵循以下条例：

（1）配置的水权为净水量，包括地表水和地下水。各县（区）按水权配置的水量为其县（区）边界内所有地表水和地下水资源量总和。

（2）根据《中华人民共和国水法》，水资源（包括地表水和地下水）属国家所有，初始水权界定，将首先确保国家区域性目标的实现。优先保证人民群众基本生活用水、基本生产用水和基本生态用水，确保区域人民的生存权；维护生态安全，维持绿洲稳定，确保民勤不成为第二个罗布泊，支撑石羊河流域的整体可持续发展；维护流域全体人民的共同发展权，公平满足经济社会发展对水资源的需求；“公共水资源”和“集体水资源”分别是指水资源管理中需办理取水许可审批手续和不办理手续的取水量。

（3）流域出山口以上地区用水，以不超过现状规模为基础，经流域水行政管理部门核审核减后配置水权。

（4）按照确立的流域水权配置的优先序，在公平性原则下配置生活和生态用水。生活用水以现状人口规模为基数，分别按农村和城镇人口平均配置，并考虑城市规模、城镇化率和人民生活水平持续提高之需求。牲畜用水按农村生活用水总量的2倍配置；涉及生态安全的用水包括北拒风沙的天然生态基本用水、中保绿洲的人工绿洲防护林体系基本用水。人工绿洲防护林体系按农田灌溉面积的12%～15%计；定额按照自然地理条件，营造林水平和区域干燥度，将人工绿洲划分为沿山区、绿洲区和绿洲边缘区分别确定。

（5）在满足基本生活和生态需水前提下，依照效率优先原则，重点满足水资源利用效率较高行业的生产用水。工业用水按现状工业规模和水平，参照国内同行业用水定额和本流域具体情况配置水权；参照流域经济发展规划，为工业发展适度预留水量，超前配置。

（6）按公平性原则，适当考虑土地生产力，公平保障农村人口自给自足的农业基本生产用水。根据流域水资源条件，结合流域各县市经济发展水平和自然条件，按农业人口人均0.13～0.17 hm2灌溉面积核定水权，其中永昌县、民勤县人均0.17 hm2，金川区、凉州区、古浪县人均0.13 hm2，山区灌溉面积按人均≤0.17 hm2核定引水量，农场灌溉配水面积根据县区调整情况同比例核减；参照国家及甘肃省有关定额标准，按照提高水资源利用效率的原则配置基本农业水权。

（7）在上述水权配置后的剩余水量作为预留水量，在国家目标、地区目标间以及各行业间通过协商和准市场方式配置。

（8）几个特殊水权处置。再生水水权主要指污水处理后的中水水权，归再生水生产者，可进入市场流通。城市废污水的排放标准必须达标。不达标者，将实行惩罚性抵扣水权。抵扣水权水量纳入预留水量。

外流域（指石羊河流域以外的流域）调入水量使用权，按谁投资谁拥有的原则分配。国家投资的调水工程，调入水使用权归国家所有，优先考虑用于实现国家区域性目标。

3.4 初始水权分配方案研究初始水权的分配总体思路是明晰水权，实行总量控制下的定额分配［4］。总量控制是把用水指标逐级分解，把水资源的使用权细化到每个地区、每个单位，层层有控制上限指标；而微观定额指标，是结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额［5］。两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。

根据上述初始水权界定框架和分配思路，结合2010年的流域经济社会指标（人口基数、工业产值、农业灌溉面积、人工绿洲面积等）和配水定额体系，提出多年平均情况下的流域初始水权水量分配方案，见表1。

表1 石羊河流域多年平均情况下初始水权界定初步方案 （单位：万m3）

必须指出的是，水权水量，在空间上界定的是分配给各县区的净水资源量，在类别上界定的是分配给各行业的净耗水量，各县区各部类的水量总和，即为该县区在来水多年平均状况下的最大可耗水量［6］。各县区可在此框架下，通过节约、修正、调整、处理、利用等措施，挖潜改造，最大限度地提高水资源对国民经济各部门的满足程度［7］。

4 流域水权交易管理制度研究

针对石羊河流域水权制度运行和水资源利用现状，本着激励节水、规范水量交易行为、优化水资源配置的思路，对流域水权管理、水量交易和实施主体进一步规范和明确。

4.1 水权交易的条件与范围作为交易的水权水量，必须满足必要的条件，并且应在一定范围内进行交易。以下为水权交易的条件与范围：（1）各用水户必须交纳水费、水资源费和其它各项费用后方可进行交易；（2）交易主体具有节水能力，比如通过加大种植结构调整力度，推广高新技术，发展高效农业等措施节约的水量可以进行交易；（3）灌区分配给农户的水量，在满足灌溉需求的前提下，节余部分可以进行交易；（4）200 m3（含200 m3）以下水量的交易时达成口头协议；200～1000 m3（含1000 m3）水量的交易时签订书面协议；1000 m3以上水量的交易时必须签订交易合同。

水权交易范围限于工程条件允许的农业灌溉用水，也包括适当比例的农业用水向非农业用水转移。水权流转可划分为区域之间、行业之间和用户之间三种类型。

4.2 水权交易平台运用市场机制逐步建立政府引导、用水户参与、市场调节的水市场。制定完善水权管理办法、水权交易的有关规则等，规范水权交易行为，完善水市场［8］。在水行政主管部门分配的水量指标内，依据初始水权分配方案，明晰用水户水权。利用市场机制，有序开展水权交易，使水资源合理流转、优化配置、高效利用［9］。水权交易的组织体系包括水资源管理委员会、供水公司、农民用水协会、灌区水权交易中心，以及以水资源调度和水情会商会议功能为主的流域水资源调度管理中心等。

4.3 水权交易审批权限水权交易对流域上下游，左右岸的用水关系和生态需水将造成很大的影响，水权交易行为必须通过有关部门的审批与许可。不同水权主体之间水量交易规模不同，分以下情况进行水权交易的审批工作：（1）县与县之间在满足本县灌溉用水的前提下，通过节水措施节余的水量可以进行交易。水量在500万m3（含500万m3）以内的，经市水务局批准同意后进行交易，水量在500万m3以上的，经市水务局核准同意并报市政府审批后进行交易；（2）灌区之间交易在满足灌区用水的前提下，通过节水措施节余的水量可以进行交易。水量在50万m3（含50万m3）以内的，经县水务局核准同意并报市水务局备案后进行交易，水量在50万m3以上的，经县水务局核准同意并报市水务局审批后进行交易；（3）村与村之间及村组以下交易，在灌区和农协会的监管下进行。其中属同一渠系交易的，双方共同向所在渠系提出申请，所在渠系核准同意并报所在灌区备案后进行交易，同一灌区不同渠系之间交易，双方向各自所在渠系提出申请，经两渠系协商同意报灌区核准后进行交易；农户之间交易，在协会的监管下进行。

4.4 水权交易的方式常见的水权交易方式有以下几种形式：招标、拍卖、双方协商和水管单位回购等。在石羊河流域，水票制是实现农业水权交易的主要载体。水管单位根据水权总量，做出配水计划，并核发水权证；用水户根据用水定额，持水权证向水管单位购买水票，水管单位凭票供水，形成水票制的规范运作，即先购票，后供水，水过帐清，公开透明。剩余水量的回收、买卖和交易，也是通过水票来进行。此外，流域水权交易还采取等量互易的方式［10］（例如种植结构不同的农户，其需水时间不同，双方可以通过互易，在对方需水时将水权转让给对方以满足其用水的需求）、以投资换水权（例如工业部门通过直接投资农业节水设施，提高农业用水利用率，享有农业灌溉节约下来的水量水权）、租赁（指水权可以像房产租赁一样，出租人将水权出租给其他用水人，获取租金，水权人在租期届满后收回水权）等方式达到交易的目的。

4.5 水权交易的期限与价格综合考虑石羊河流域社会经济发展规划、水资源开发利用形势、节水工程运行年限、供求双方利益，以及取水许可管理的有关规定，水权转换期限暂定为25年。区域水的交易必须以物价部门核定的水价为基础，农业灌溉用水的交易价不得超过正常水价标准的3倍，工业水权交易水价不得超过正常水价标准的10倍。区域性水的交易所得收入，作为节水专项资金，专户储存，主要用于节水工程的建设。

4.6 水权交易程序水权交易依照下列程序进行：（1）水权交易双方向当地水行政主管部门提出水权交易申请，并提交县区人民政府同意水权交易文件及县级水行政主管部门的申请文件、出让方的取水许可证、水权转换双方签订的意向性协议、水权转换可行性研究报告、建设项目水资源论证报告书等与水权交易有关的文件或资料；（2）流域市级水务局对水权交易材料进行全面审核，对符合水权交易条件项目受理后，应在规定时间内进行初审。经初审同意的水权转换申请，将水权转换申请及书面初审意见报市政府，而且应在媒体上进行公示；（3）经流域市政府审查批准后，交易双方正式签定《水权交易协议》，明确双方权利和义务，并在交易中心办理价款支付和交割，由交易双方共同签署水权交接清单，并结清水权交易手续费，出让水权方制定《水权转换实施方案》，并上报流域管理机构备案；（4）实施水权交易涉及的节水改造等工程措施和交易制度等非工程措施；（5）交易双方凭水权交易协议或合同，在规定的期限内到水权交易中心办理水权变更登记过户手续，水行政主管部门将水权变更结果公告社会。受让方领到取水许可证后，水权交易即可生效。

4.7 水权转换的组织实施和监督管理流域内市级人民政府设立水权转换协调领导小组，负责指导、组织、监督、协调水权交易工作，并及时协调处理在交易期内发生的涉及水权交易双方利益的问题。同时接受省水利厅和流域管理机构的指导与监督。

市级水行政主管部门负责与水权交易相关的报批和监督工作，负责水权转换节水工程的设计审查，组织或监督节水改造工程的招投标和工程建设，负责制定水权交易资金管理办法，督促水权交易资金的到位情况和使用情况，做到专款专用，确保水权交易顺利实施。

各县区水行政主管部门在市级水行政主管部门的指导下，负责本县区水市场的管理工作；灌区各站、所负责本辖区内水市场的管理工作；农民用水者协会负责本协会范围内水市场的管理、协调工作。

5 结论与展望

水权初始分配是水权管理的初级阶段，水权交易的有效实施是水权管理的中级阶段，水市场的形成是水权管理的高级阶段。建设以水权为核心的水资源综合管理框架，将极大地促进流域节水型社会的建设，实现经济结构的调整和用水方式的优化升级，促进流域水资源的合理配置和高效利用，扭转水资源管理的混乱局势。水权交易是实现水资源合理配置的重要手段，是落实最严格水资源管理制度的重要途径，继续深入推进流域水权管理制度建设，不断探索实践水权交易的方式、层次和领域，将大大提升流域水资源管理水平，逐步形成完善的水权交易运行机制和水权制度改革管理体制，并为石羊河流域全面推广水权管理制度框架建设提供借鉴意义。

［1］ 王蓉，韩金强.石羊河流域水权制度建设分析及存在问题［J］.中国水利，2006（21）：24-26.

［2］ 李育鸿.石羊河流域水权制度框架解析［J］.甘肃水利水电技术，2007，43（4）：244-245.

［3］ 李新，常福宣.水权与初始水权分配研究综述［J］.长江科学院院报，2011，28（2）：1-6.

［4］ 刘韶斌，王忠静.黑河流域水权制度建设与思考［J］.中国水利，2006（21）：21-23.

［5］ 张掖市水务局.张掖市水权转换总体规划报告［R］.张掖：张掖市水利局，2011.

［6］ 刘东勃.水权交易中的水量分配问题［J］.水利经济，2009（1）：49-51.

［7］ 陆文聪，覃琼霞 .以节水和水资源优化配置为目标的水权交易机制设计［J］.水利学报，2012，43（3）：323-332.

［8］ 曹文婷.中国水权交易制度研究［D］.北京：中国政法大学，2007.

［9］ 王先甲，肖文.水资源的市场分配机制及其效率［J］.水利学报，2001（12）：26-31.

［10］ 胡晓寒，纪昌明，王丽萍.基于优化和博弈理论的农业用户间水权交易分析［J］.水利学报，2010，41（5）：608-618.

Water rights system construction and management for Shiyang River Basin

ZHANG Yong-ming1，2，WANG Peng-quan3，CAO Jin-jun2，LI Chang-liang2
（1.China Agricultural University，Beijing 100083，China；2.Water Conservancy of Gansu Province，Lanzhou 730000，China；3.College of Energy and Dynamic Engineering，Lanzhou University of Technology，Lanzhou 730050，China）

Shiyang River Basin is a typical water resources shortage area，located in the inland arid areas. Water rights system is a foundational work to optimize the allocation of water resources，which combines the regional water rights allocation with water permit management of industry.Water rights system has an important practical significance for providing efficiency of water allocation，establishing and perfecting the basin water market and achieving sustainable use of water resources in river basin and social development. This paper proposes water rights connotation，defining principles and initial water rights allocation frame⁃works and schemes according to the actual situation of water resources of Shiyang river and respecting histo⁃ry，recognizing the reality and coordinating life，ecology，agricultural as well as industrial water.The paper also puts relevant schemes and proposals for water rights trading and water rights management system，hop⁃ing to provide a theoretical basis for the rational allocation of water resources and water rights system con⁃struction in the Shiyang river basin.

Shiyang River Basin；water rights system；initial water rights；water right trading

TV213

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.2014.02.013

1672-3031（2014）02-0196-06

（责任编辑：王学凤）

2013-10-28

流域水循环模拟与调控国家重点实验室开放研究基金项目（IWHR-SKL-2013）

张永明（1970-），男，甘肃高台人，工学博士，教授级高级工程师，主要从事水资源规划、水资源管理和水环境保护等方面研究。E-mail：yongmingzhang123@163.com